十年治气见成效.docx

1、十年治气见成效十年治气见成效乱世当用重典。短短的十年内，韩国大气环境治理工作能取得如此大的成效，主要得益于制定了严格、相对完善的法律条文，让环境治理工作有法可依。经历过类似英国伦敦烟雾型、美国洛杉矶光化学烟雾型的大气污染之后，从2003年起，韩国政府就先后颁布关于首都区域大气环境改善特别法，制定了第一次首都圈地区的大气环境管理基本计划（2005年-2014年），并于 2005 年 1 月起正式实施，以图在未来十年内将首都区域的大气环境改善至发达国家的水平。宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。2014年，在如愿实现第一次首都圈地区的大气环境管理基本计划目标后，韩国政府紧接着出台了第二次首都圈地区的大

2、气环境管理基本计划。在发展经济的同时，韩国在治理大气环境污染方面走过了一段怎样的路径呢？韩国政府又制定了哪些措施保护环境呢？政策加码，击破污染困局“通过第一次首都圈地区的大气环境管理基本计划，2014年，韩国实现了可吸入颗粒物（PM10）由原来的14681吨下降到8999吨，浓度也由每立方米65微克降低到40微克，氮氧化物（NOX）由309987吨下降到145412吨，浓度也由37ppb下降到22ppb。”4月10日，韩国环境研究院主任研究员孔成?F在中韩环境治理交流会上说。据了解，在1980年至1990年期间，由于韩国煤炭、石油等原料使用量激增，产生了大量硫酸化物（SOx）、粉尘（TSP）、

3、氮氧化合物（NOx）、一氧化碳（CO），大气环境污染开始急速恶化。历史资料显示，上世纪80年代初，由于大气污染恶化严重，韩国政府还曾实施蔚山及温山工业地区周边居民迁移政策。长年不达标、持续恶化的空气质量，世界卫生组织还曾一度将韩国首尔列为世界三大大气污染严重城市之一，并每年向全世界公布其亚硫酸酐及粉尘浓度。“根据历史监测数据，1980年首尔的二氧化硫年平均浓度为0.094ppm，超出环境标准值0.05ppm近一倍。总悬浮颗粒物浓度也在1985年达到了顶峰。”据韩国驻华大使馆环境官公使衔参赞朴美子介绍，当时大气污染主要来源于产业（企业）部门生产和家庭使用煤炭取暖。据统计产业（企业）部门约占40%

4、，家庭及商业部门约占40%，运输部门占14%。“产业（企业）部门及成片的公寓园区主要使用邦克油，家庭主要使用煤炭等固体燃料。由此产生的亚硫酸酐及粉尘等带来了类似伦敦烟雾的大气污染。”十年前，韩国首都区域大气污染物中 PM10的浓度为发达国家的 1.83.5 倍，NO2为 1.7 倍，污染十分严重。PM10导致可视距离持续下降，据统计，当时首都区域的平均可视距离仅为10 千米左右。预防和控制大气污染引发的环境危害是政府的主要政策目标。据了解，1960年韩国就制定污染防治法，但在偏重经济增长的政策主导下，该法规未能发挥其作用，失去了实际意义。进入 1970 年代，随着环境问题呈现复杂和多样化的特点

5、，仅靠原有的污染防治法难以应对新的环境问题与局面，因此在 1990年8月制定并实施了目前的大气环境管理基本法大气环境保护法。随后，又根据地方实际出台了相关法律，如2003年制定颁布首都区域大气环境改善特别法，加强了排污总量控制及其惩罚措施的力度。该法设立对于违法者处以7年以下有期徒刑或2亿韩元（约115万人民币）以下罚款的处罚标准。“乱世当用重典。短短的十年内，韩国环境治理工作能取得如此大的成效，主要得益于制定了严格、相对完善的法律条文，让环境治理工作有法可依。”广东省环境保护厅大气处处长陈文涛韬说，近年来，我国“两高环保司法解释”及新环保法出台实施后，去年广东也相继颁布了与之配套的地方性法规

6、新广东省环境保护条例，从某种意义上来讲，其中的严厉经济处罚及行政处罚都开始震慑部分心存侥幸排污企业。“为努力改善空气质量，这十年来，韩国政府将发电所、工厂及公寓等使用的邦克油从高硫油转换为低硫油，并将该政策从工业地区逐渐扩大至大城市乃至全国范围内，积极限制燃料使用。”朴美子说，韩国将首都圈及大城市地区指定为禁止使用固体燃料地区，引进并实行天然气等清洁燃料义务使用制度。目前，韩国除部分污染物以外，大部分污染物的排放已达到了发达国家的控制水平，如二氧化硫及一氧化碳污染物的排放量。据了解，为顺利实施第二次首都圈地区的大气环境管理基本计划（2015年-2024年），韩国政府计划在10年间投入4.5万亿

7、韩元（约合人民币258亿元）。具体措施包括在首都圈地区普及包括纯电动车在内的200万辆清洁能源车辆，使清洁能源车辆在全部注册机动车当中的占比达到20%；提高车辆尾气排放限制标准，严格限制排放超标车辆运行，并为大型公交车辆和货运车辆加装减排净化装置。此外，韩国还将为韩国特色的烤肉店等餐饮场所安装减排设备，为各类企业改造和更新减排设备，为普通家庭更换锅炉等提供支持。为了加强对污染物浓度的公示，韩国从2013年底开始每天发布可吸入颗粒物的预报，2014年5月起将增加对细微颗粒物的每日预报。“如果第二次大气环境管理基本计划得以顺利实施，可以将因空气污染造成的过早死亡人数降低约50%，而因大气治理产生的

8、经济效益约为每年6万亿韩元。”孔成?F告诉记者说。根据计划，2015年到2024年间，首尔、仁川、京畿道等首都圈地区的PM10年均污染物浓度将从每立方米47微克降低到30微克，PM2.5的污染物浓度将从27微克每立方米降低到20微克每立方米。同时还新设了对细微颗粒物和臭氧的治理目标。分区控制，改善环境质量“回顾韩国大首尔地区的发展和大气污染防治历程，我们从中可以看出，因地制宜分区颁布环境治理相关法律，制定高排放标准是关键管理经验。”对韩国颇有研究的中国-东盟（上海合作组织）环境保护合作中心博士郑军说，韩国大首尔地区从上世纪80年代开始，在首都圈整备规划法的指导下，先后经历了从直接限制到间接管理

9、的三次首都圈规划变迁，提出构建10个左右的自立性中心城市圈，打造5个特征化集群型产业带，力图形成“多核联系型”的城市群空间结构，大力促进城市群均衡发展。为何要三次规划韩国的首都圈？据了解，韩国的首都圈问题是伴随1960年以来的工业化快速发展产生的。1990年，首都圈土地占全国的11.6%，而人口占全国的42.7%。到了2000年，首都圈集中了全国人口的46.5%，制造业企业的55%，尖端企业的70%，大企业的88%以及国家公共机构的84%。“三轮编制规划首都圈，并制定相应的环境法律，不仅能起到优化城市空间布局的作用，还能有效解决人口与产业过度集中产生的环境污染问题。”郑军分析指出，首都圈的率先

10、膨胀是工业化国家在快速发展时期的共同经历。这种膨胀带来的主要影响将直接导致韩国首都地区出现环境污染、交通堵塞、房地产上涨等问题。据郑军分析，当年韩国首都圈人口与产业过度集中的问题与广东珠三角地区当前所面临的情况极其相似。劳动密集型、资本密集型产业占了相当大的比重，使得珠三角地区在发展的过程中同样面对人口和产业聚集所带来的环境资源压力，并且未来一段时间增长态势不减。据介绍，在经济发展水平上，目前广东珠三角地区的核心城市如广州、深圳人均GDP与韩国大首尔地区平均水平相差5年左右。以2014年的数据为例，广州和深圳的人均GDP分别为2.1万美元和2.5万美元，而2010年韩国大首尔地区的人均GDP为

11、2.1万美元，2013年韩国大首尔地区人均GDP达到3.3万美元。与此同时，珠三角地区的空气环境质量与大首尔地区有着近10年的差距。监测数据显示，2013年，珠三角地区的PM10和O3浓度均高于同时期的韩国大首尔地区，PM10浓度水平与2004年的韩国大首尔地区相当。“早在数年前，我省就对辖区内各市进行了划分，规划出珠三角地区和非珠三角地区，对于经济较好的珠三角地区，我们也相应地制定了更加严格的环保规划准入标准。”广东省环境保护厅首席大气专家钟流举告诉记者。据了解，目前分区发展经济，分区进行环保规划，设定治理环境目标是大气污染防治的普遍做法。与韩国相比较，广东所设定的环境治理标准相对比较宽松。

12、在韩国第二次大气环境管理基本计划目标中，以细颗粒物PM10和PM2.5为例，他们制定的PM10目标是每立方米20微克，珠三角的是每立方米70微克；韩国PM2.5制定的目标是每立方米25微克，珠三角的则是每立方米35微克。此外，若将珠三角地区环境治理目标及规划与韩国首都圈地区的大气环境管理基本计划进行比较可以发现，我们治理目标的周期性也比较短，一般为三年或者五年，如广东的珠江三角洲清洁空气行动计划及“十三五”规划目标等。“韩国的治理计划一般为10年，相对而言，目标比较明确及长远，这是不同的国情导致的。”钟流举说，在我国当前的管理体制下，制定长期的目标规划能保证环境污染治理能否行之长远，让造福社会

13、公众的环保行为，不因时任领导是否重视而受到影响。据介绍，近年来的监测结果显示，目前广东的空气污染程度有“一体化”的趋势。“珠三角地区与非珠三角地区的污染水平现在比较接近，如细颗粒物、臭氧的浓度等。”钟流举建议说，能否在珠三角城市群里，再圈出一个城市群，相对应的制定更加严格的环境管理。“如对广州、佛山、肇庆、东莞这四个大气短板城市，当空气质量不达标时，我们对其进行不达标城市特别管理。”信息公开，促进产业升级据了解，韩国在实施高强度大气环境保护规定的过程中，遇到了很多困难。但是，在大气污染极度严重的情况下，由于韩国公民的改善要求与政府的促进意志强烈，最终使得这些困难都得以被克服。而信息公开在其中起

14、到了很大的作用。据介绍，首尔市于2005年开始实行可吸入颗粒物（PM10）预警预报制度，2013年10月开始追加实行细颗粒物（PM2.5）警报制度。“PM2.5警报发出后，首尔市会通过手机短信、传真等迅速通报及传播PM2.5情况及行动要领。”朴美子告诉记者，另外，当地公民还可以通过政府主页、移动通讯、微博等对PM2.5信息及市民行动要领进行指南。“为了满足并扩大公民信息量，实施于1998年，在2004年和2006年分别进行了两次修订，大首尔环境质量的改善，很大程度依靠的是公众的关注和政府不断努力。”据了解，韩国信息公开法其中有一条明确规定，要公布履行职责公务员的姓名与职务。“这点实际上是时任的

15、环境管理者提出监督，配合其他环境治理阶段性目标，能力促其在岗位时间要积极有所作为。”与之相比较，2007年我国也制定了中华人民共和国政府信息公开条例，但业内学者指出，我国的政府信息公开条例仅仅只是作为一个条例，也主要适用于行政领域，不像韩国信息公开法由始至终都是采用大公开的立法模式制定的，且已上升到法律的层次，所有公共权利机关都适用。记者了解到，环境信息公开是促进公众参与环保的前提和基础，而公众参与环保是环境保护最有力的武器之一，是解决环境问题的重要途径。早在2007年4 月11日原国家环境保护总局就出台了环境信息公开办法（试行），2014年查漏补缺又将其进行修改，最大程度上要求企业公开环境信

16、息。目前，来自中国公众环境研究中心的数据显示，我国已有100多个城市空气质量信息得到及时发布。“要扭转灰霾频发的局面，必须全力监督减排。而要保证有效监督，就必须从单纯PM2.5信息的公开，延伸到污染源信息的公开。”公众环境研究中心马军说，随着“互联网+”概念在中国的快速普及，在线监测数据平台建设的长足进展，中国污染源信息公开是可行的。据了解，在大气环境治理中，韩国政府不仅加大信息公开力度，促进公众积极参与环境保护行为，同时还以举办亚运会、奥运会、世界杯为契机，及应对2008年亚洲金融危机为转机，不断加快产业结构的调整，加速产业体系的绿色转型。“通过实行一系列强力的燃料转换政策，倒逼产业升级。至2009年，大首尔地区第三产业占71%，第一产业仅占1%，第二产业占28%，产业结构向服务业转型成功。”郑军说，今天大首尔地区的金融、房地产、电信、批发和零售行业相对比重高于韩国其它地区的平均水平，而制造业和能源行业的比重较低。