欧盟共同农业政策的债券计划及启示.docx

1、欧盟共同农业政策的债券计划及启示欧盟共同农业政策的债券计划及启示 摘要：直接支付补贴方式导致欧盟共同农业政策的财政预算不平衡，因此，债券计划应运而生。债券计划的目的是为未来的直接支付提供一种确定性，并减少现行支付体系对农民决策的干预，节约预算资金用于更需要的农产品的生产。债券计划具有与生产脱钩支付的所有优势，并简化了许多有关旨在控制农民生产行为的管理方式。这对我国完善农业价格补贴政策具有一定启示。 关键词：共同农业政策；债券化；脱钩支付；启示 中图分类号：F810.5文献标识码：A文章编号：10077685(2011)05010204 为应对传统的价格支持与直接支付补贴方式存在的许多问题，欧盟

2、近年来开始研究债券计划这一新的支农措施。债券计划所包含的惠农思想对我国推动资源要素向农村配置、增强农村供给能力、调整传统价格补贴政策、增加农产品的有效供给具有一定借鉴作用。 一、债券计划出台的背景 长期以来，欧盟共同农业政策的主要目标是提高农业生产力，确保农业生产者的合理收入水平，稳定农产品市场，确保农产品供应，维持农产品的合理价格，使欧盟农业不受外部廉价农产品的竞争。为确保共同农业政策目标的实现，欧盟确立了单一市场、共同体优先、共同财政等原则。 20世纪70年代，在对大多数农产品实施较高的价格支持和出口补贴的背景下，欧盟成员国的农业生产力大幅提高，农产品能够自给自足，并有许多农产品成为净出口

3、项目。20世纪80年代，由于欧盟的扩大及其政治经济环境的变化，尤其是世界贸易格局的变化，导致欧盟农产品生产过剩。为处理过剩的农产品，欧盟农业预算支出快速增加，但维持农民合理收入水平的目标仍未达到。1984年和1988年的欧盟农业政策改革，内容包括削减价格支持，实施运销配额，限制农业预算增长及实施休耕补贴计划等。经过1992年麦萨里改革及其进一步的补充与扩大(2000年议程改革)，补偿农民因支持价格下降而导致收入损失的直接支付补贴方式成为欧盟共同农业政策的中心内容，加上价格支持(出口补贴、干预购买等)共同构成第一支柱，并确定共同农业政策的第二大支柱政策农村发展政策。2000年，在共同农业政策预算

4、支出中，直接支付补贴包括牲畜补贴和可耕地补贴等补贴项目占总预算支出的61，预算金额为362.9亿欧元。农业发展政策和农村发展政策共同构成欧盟农业指导与保证基金中的保证部分，占预算支出的绝大部分，为96.7，指导基金仅为3.3。但是，这种直接支付补贴方式导致财政预算不平衡，主要体现在两方面：一是成员国问的不平衡。法国和德国由于羊的数量较多而获得更多的补贴，葡萄牙获得的总补贴仅为丹麦的30。当然，这也反映各成员国不同农业部门的相对规模及谷物(或耕作物)和产量的重要性等。二是补贴申请者间的不平衡。19962000年，20的申请者获得总补贴的84，而且补贴的分配也出现极大的不平衡。除不平衡外，最重要的

5、是，直接支付补贴的绝对数量较大，约占欧盟农业净增加值的20。1998年，直接支付补贴约为218亿欧元，而当年欧盟15国农业净增加值为1074亿欧元。也就是说，1998年直接支付补贴为农业净增加值的20.2。很显然，作为一种重要的政策工具，这种状况不可能持续下去。直接支付方式后来又在费舍勒(Fischler)改革中被单一农场支付补贴体系所替代，其本质是建立与生产、价格脱钩的补贴方式。但这些方式都没有明确的期限，农民担心其不久就会被废除，2000年议程中提出的逐步取消直接支付补贴方式更增加了这种担忧。尤其是农民认为欧盟东扩肯定会损害直接支付方式的持续性。共同农业政策最主要的目标是给农民提供稳定性。

6、然而，这种直接支付补贴方式前途的不确定性，加之市场的不稳定性及气候变化，给农民的生产决策带来很大影响。 二、债券计划的目的 (一)债券计划把当前和未来直接支付补贴转化为债券，给债券的持有者提供一个有保证的未来支付的收入流 这些债券可在资本市场上买卖以换成现金。债券计划的目的是把支付从农业生产和农业资源的使用上分离出来，从而极大地增强市场的作用及欧盟农业的竞争力。由此看出，债券计划的首要目的是为未来的直接支付提供一种确定性。按照这一计划，农民根据其未来可获得的确定的补贴水平及确定的时间更好地作出农业生产、投资及职业方面的选择。 (二)减少现存支付体系对农民决策的干预 在Fischler改革前，许

7、多成员国认为，农民需要种植农作物或持有一定的牲畜数量以获得耕地或牲畜补贴。而事实上，这样做减少了农场直接支付的经济价值。在很多情况下，农民销售其种植作物及牲畜所获得的收益小于其生产成本，但这种行为仍然存在，主要原因在于农民的耕地或牲畜补贴可足够抵消其损失。如果农民不需要为获得补贴资格而进行无益(收益小于成本)的生产，其状况肯定会有所改善。如果支付与农民生产活动脱钩，农民可能会从事其他更有意义的生产活动而不是去人为制造损失以符合补贴要求。没有限制条件的补贴对农民而言更有价值。从这个意义上讲，与生产脱钩的补贴意味着所有欧盟的农民都受益，这种收益以经济效率的提高来体现。换言之，支付与生产脱钩有利于增

8、加欧盟的国内生产总值。 (三)节约预算资金用于更需要的农产品的生产 在由共同农业政策向共同农业与农村政策的转变过程中，需要采取适当的措施，主要在财政上安排“转型调整补助”以促进这一进程，债券计划就是“转型调整补助”的一种有效形式。此外，节约预算资金还可把共同农业政策的改革范围扩展到其他部门，尤其是糖和牛奶的生产部门。 值得注意的是，债券计划不仅要求补贴与未来的生产决策脱钩，也与“交叉符合标准”脱钩。“交叉符合标准”指获得直接补贴的农民有义务使农业用地保持良好的农业条件，同时要符合环境保护、动物福利等标准，否则扣减补贴。脱钩意味着农民获得直接补贴与环境保护、动物福利要求无关，只是耕种土地、喂养牲

9、畜等需要符合欧盟或各成员国制定的环境标准与相关规定。若农民耕种土地、喂养牲畜等超过规定标准，提供某种“环境”产品，则他们可得到共同农业与农村政策中的资金补偿。 三、债券计划的运行步骤及主要内容 债券计划并不是明显不同于共同农业政策。相反，它可看作是目前直接支付补贴体系的发展。如果把按耕地和牲畜进行的直接支付作为一端，则充分发展的债券计划就是直接支付的另一端。为更好地解释债券计划与Fischler改革前支付体系的差异，有必要对成熟的债券计划的六个主要构成部分或步骤进行说明。当然，这一转型过程也可能止步于其中任一阶段，但如果能成功实行债券计划，这将对农民利益、欧盟政策、欧盟整体经济及国际贸易都有好

10、处。Fischler改革就 大多数农产品而言，已完成第一和第二步骤。以下对每一步骤的主要内容进行说明。 (一)将耕作物的支付与土地的使用脱钩 在第一步中，改革对现存耕作物的补贴按耕地数量进行支付的方式。在未来一定期间，如三年，按耕地补贴递减的方式对农民的耕作物进行支付，从而达到耕作物补贴与农民生产决策脱钩的目的。这一原则也可用于其他按耕地补贴的农产品，如烟草。这样，未来的补贴支付既不取决于农民所种植的作物及其未来的种植面积，也不取决于农民的土地是否耕种。实际上，这一步给每个农场明确固定了补贴领域，允许农民不受限制的休耕或将土地他用，因为农民不再必须从事耕作物生产。同时，这也消除现存不同耕作物之

11、间的补贴支付差异。在2000年议程中，欧盟已朝这一方向前进一大步。如，取消土地耕种和土地休耕之间的补贴差异，把油菜籽的补贴与对谷物的补贴联系起来。但对一些特殊作物(如蛋白质作物和硬粒小麦)仍有较高补贴。这些差异将逐步消除，仅在过渡期内对耕地支付投入一定的比例。通过第一步，对耕作物的补贴支付将完全与未来的生产决策和土地使用脱钩。耕作物支付导致的损失因脱钩支付的优势而得到弥补。 (二)对牲畜的支付与牲畜数量脱钩 与牲畜数量脱钩的支付在刚实施时，只是针对每个农场或每公顷平均的牲畜数量超过规定的上限这一情况。然而，当农场减少牲畜数量，直至低于规定上限数量，此时依然按牲畜数量进行直接支付补贴会造成农民损

12、失。因此，对所有牲畜进行脱钩支付的方法应有所不同。这主要体现在未来牲畜支付所依据的数量(包括牛、山羊、绵羊)应等同于过渡期申请者所要求进行补贴的数量。也就是说，大约为新政策实施前三年补贴牲畜数量的平均值。就耕作物而言，其补贴资格条件不变，不管农民在将来持有多少牲畜数量。从而使农民把补贴资格建立在他们所选择的土地面积基础上，即便最终农场破产，未来支付也依然持有。 (三)支付与土地或农场脱钩，补贴支付的资格与个人相连 按照步骤一和二，把补贴资格(或权利)与土地搁绑起来，使补贴与生产决策脱钩，也可获得由此而产生的收益。步骤一和二是改革现存支付体系的重要部分。但如果补贴依然与土地挂钩，则补贴反映的是土

13、地的价格(包括购买价格和租金)，导致土地价值继续被扭曲，这不仅反映来自土地上所有产品的市场价值的扭曲，而且也包括政府政策效应的扭曲，这显然不利于优化农业结构。想要扩大农场规模的农民发现很难获得需要的资助，而符合补贴条件的农民不能把这一补贴从土地中分离出来，使他们生产的灵活性大大减少。由于以上原因，步骤三主要使补贴支付与土地脱钩。作为一种补贴支付工具，帮助农民针对共同农业政策进行适应性调整。把农民作为法人(或法律实体，如有限责任公司)，发给农民一个单据或文件，以此作为他们获得未来补贴支付的法律凭据，不管他们将来在土地或农场上做什么，只要他持有这一文件，就可在未来继续获得补贴支付。即便他出卖或出租

14、自己的土地，这一补贴支付的主体资格依然在他自己手中，而不随土地而转移。如果农民在最终的直接支付实现前去世，则这一补贴资格由他的继承人继续持有。 (四)固定给予支付的持续时间，并逐步减少支付 大多数农民都意识到目前的支付体系不可能永远存在下去，而且也不知道能存在多久。如果明确目前支付的持续时间，对农民会有帮助。尽管在政策上，做到这一点并不容易。但农民有权知道他们的经济活动及家庭决策所依赖的未来政策，政策制定者也有道德上的义务让他们知道这些。如果不能做到这一点，过去的问题就会再次出现。当突然取消价格支持时，农民认为理所当然有获得补偿的权利。为避免这种情况的再次出现，需要提前对未来支付的持续时间作出

15、一个确定的计划和安排。当然，持续时间应足够长，这样农民就可在新政策执行前完成必须的调整工作。当然，持续时间也不能太长，否则农民就没有积极性进行以适应针对过去价格政策而作出的调整。另外，未来逐步减少补贴水平也是在2000年议程中提出的改革建议。如果这一方案可行，假如采取15年的持续期，则未来补贴水平在前10年保持不变，之后每年减少20，直到15年后完全取消。 (五)明确未来支付的水平 要想使农民对未来支付有充分的确定性，不仅对未来支付的持续时间，而且对其支付水平，都需要明确。最简单的做法是在未来持续期间内都保持目前的支付水平。这对农民来说，意味着不需要每年都要同农业部门就支付水平进行谈判。但实际

16、上，每一次立法都确定了该方案有效期内的未来支付水平。如果未来农业理事会需要给农民额外的支付，则需要进行新的立法。 (六)把获得支付的资格转换成债券 如果实现了步骤一至五，则每一个补贴权利的拥有者便持有一个文件，这可有效保证农民在未来一定时期内，每年都获得一定的补贴收入。那么，最后也是最有用的一步，是保障文件持有者在未来能拥有补贴收入流，不管文件现在在谁手中。这将允许初始补贴权利持有者在任何时候，在金融市场上都能卖出他的权利文件，这就可以把有保障的每年补贴支付流转换成到处都可以使用的货币，如可用于农场投资，或用于在农业外创造新的收入机会。在步骤六中，政府文件保证未来补贴支付具有政府债券的特征。此

17、时，这一债券的资本价值主要由市场决定，基本上取决于目前和预期的利率水平。 值得注意的是，以上每一步骤之间都具有逻辑上的联系，每一步骤都建立在其他步骤基础上，因而需要按顺序逐一实现。唯一例外的是步骤二，它可以是任一步骤的后续部分。步骤三必须在完全的生产脱钩后才能采用，步骤六的实施必须要求提前决定支付水平及支付的持续时间。 四、启示 债券计划尽管还处在理论研究阶段，但它反映了欧盟社会经济发展到一定阶段后对农业补贴问题的全新看法，或许代表未来农业补贴的一种新思维。这对我国完善农业补贴政策及农业经济发展具有一定的启示作用。 首先，目前我国旨在增加农产品有效供给的价格补贴对提高农业生产水平、增加农民收入

18、具有重要作用，但补贴的重点应有所调整，从过去主要促进粮食生产，提高粮食产量，逐步转移到有选择的提高相对的短缺农产品和提高农产品质量和生产效率上。如，当前我国农产品供给面临许多新情况，对此需要调整原有的价格补贴范围，加大短缺农产品的价格补贴力度，引导农业要素合理流向。2011年中央一号文件中明确提出推动资源要素向农村配置，增加农村供给能力。这反映了传统价格补贴政策在新经济环境下的一些调整。 其次，发挥价格补贴政策的稳定性导向功能。各种农业保护措施的最主要的目标是给农民提供稳定性。政策的变化会给风险规避型农民带来不同的财富效应、相对价格效应和保险效应，进而影响农民做出合理的决策。若能将价格补贴政策变化朝着农民正在努力的方向上锁定，这等于给农民一个稳定的价格预期，农民就可根据其未来可获得的确定的补贴水平及确定的时间更好地做出农业生产、投资及职业方面的理性选择。反之，价格补贴政策前途的不确定性，较之市场的不稳定性及天气的变化，给农民及其家庭的生产决策所带来的害处还要大。 最后，随着我国经济的发展及农民持续向非农部门的转移，未来可行的农业补贴方式或许应朝着与农民生产活动脱钩的方向发展。如果支付与农民生产活动脱钩，农民可能会去从事其他更有意义的生产活动而不是去创造剩余以获得补贴。没有限制条件的补贴对农民更有价值，因为这意味着农民将有更大的弹性来决定土地的使用及未来职业的选择。