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1、西方行政学说史期末复习整理资料西方行政学说史期末复习整理资料古德诺行政二分法一古德诺对政治-行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治-行政”两分法本身有什么新意。其贡献在于：他通过对政治-行政二分法的进一步阐释：第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。 这种误解认为：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。第一次指明了这样一个道理：“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。二古德诺的第一个基本观点：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关;而且这两种功能之间必须取得某种协调。三对政

2、治与行政应如何协调的途径的探讨古德诺表现出的真正兴趣，主要不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。1、政治与行政协调的道路之一：政治对行政的适度控制(1)政治必须取得对行政的某种程度的控制：(2)政治对行政的控制必须有一定的限度。 古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层高官即可(政治性任命官员)。2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。法约尔二、法约尔一般管理理论的主要内容 1、从企业经营活动中

3、提练出了管理活动并给出了管理的定义 六种基本的企业活动： 技术活动(生产、制造、加工);商业活动(购买、销售、交换);财务活动(资金的筹措和运用);安全活动(设备维护和职工安全等);会计活动(指货物盘存、成本统计、核算等);管理活动(计划、组织、指挥、协调和控制五项职能活动)。 2、分析了管理工作的五大职能 (1)计划(2)组织 (3)指挥 (4)协调(5)控制 3、提出了十四条管理一般原则 (1)劳动分工(2)权力与责任(3)纪律(4)统一指挥(5)统一领导(6)个人利益服从集体利益; (7)合理的报酬(8)适当的集权和分权(9)跳板原则(10)秩序(11)公平(12)保持人员稳定(13)首

4、创精神 (14)人员的团结韦伯(二)权威合法化的方式与组织类型分析 1、超凡权威与神秘化组织(个人魅力型正当统治) 超凡魅力：来源于别人的崇拜和追随; 神秘化组织：这种组织行使权威的基础是基于统治者个人的人格，它以对个人的崇拜迷信为基础; 统治者个人的人格特征：超自然/ 超人的力量或品质，因而具有人格魅力，如宗教先知，智者，战争英雄，救世主，政治领袖，可归为四类： (1)北欧神话中的熊皮武士，(2)萨满教的女巫; (3)先知与救世主; (4)文人或知识分子; 两个特征： 反对经济上的考虑(经济上的平均主义) 内在的不稳定性; 2、传统权威与传统型组织 传统型权威：基于传统习惯或世袭得来; 两种

5、形式：世袭制与封建制; 特点： A. 统治者与服从者之间往往存在一些自然的亲缘关系，统治者往往具有某种特定的身份; B. 与特定的经济组织形态即自给自足的家庭经济紧密联系; C. 或多或少带有一定的宗教特性; 3、法定权威与合理化-合法化组织(法理型) 法定权威：由理性和法律规定的权力; 合理-合法化组织：即以理性和法律规定为基础行使权威( 统治) 的组织; 在该组织中： 权威的基础是组织内部逻辑一致的各种法律规则以及得到法律授权的管理人员所发布的命令，人们对权威的服从是由于依法建立的等级体系，是对组织规则的服从，与领导者个人的品质，能力，学识关系不大。不依赖于与个人有关的身份或属性，是一种非

6、人格的权威统治; 领导者与被领导者在法律上地位平等，都受组织规则的约束; (1)何为合理化(理性)： 因为它被专门用来作为实现某些既定目标的手段：即组织是精心设计的机器，旨在执行某些功能，而机器上的每一个部件都为机器发挥最大功能起着它们各自的作用; (2)何为合法化： 因为此类组织中有着一系列规则和程序，一定时候在组织中担任一定职务的组织成员必须依据相应的规则程序去行使他的权威; 韦伯称这种类型的组织为“官僚制”，又译为“科层制”， 韦伯认为，官僚制是一种理想的组织形态，所谓理想，并非指“应当”或“合乎需要”，而是指组织的一种纯粹或标准模式，一种标准的组织形态; 官僚制是现代社会中占主导地位的

7、权威制度。 4、韦伯对三种类型组织的评价： A. 超凡魅力：非理性，过于感情色彩，过于神秘，不宜作为现代管理组织的基础; B. 传统权威型：服从传统，领导者的作用在于维护过去的传统，效率最低，也不宜作为现代管理组织的基础; C. 只有法定权威适合于现代管理组织，因为它提供了一种“谨慎的公正”： a. 管理的连续性使管理活动必须有秩序的进行; b. 以“能”为本的择人方式提供了理性基础; c. 领导者的权力并非无限，而是受到规则的约束; (三)官僚制(科层组织)及其特征 1、官僚制的含义： 一种以法理型权威( 统治)为基础，具有专业化功能和固定的规章制度，设科( 部)分层的现代社会所特有的组织制

8、度或管理形式; 2、官僚制的特征： (1)( 合理的) 专业分工：专业化 明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规形式严格固定这种分工; (2)层级节制的权力等级系统：节制 等级 层层控制的组织结构，在组织内按地位的高低规定成员间的命令与服从关系;(3)依照规程办事的运作机制：按章办事 制定一整套严密的规则程序来规范组织及其成员 的行为，以保证整个组织工作的一致性，明确性，不可随心所欲。(理性，稳定性，连续性，可预测性) (4)形式正规的决策文书(档案)：文本 一切重要的决定和命令都应形成正式文件下达，且记录在案，用毕归档。 以使组织独立于个人之外，也利于明确任务指令权责，利于加强控制; (5

9、)组织管理的非人格化 理性化 以法律法规条例正式文件来规范组织及其成员的行为，以避免个人情感和好恶等非理性因素影响组织的理性，合法性和客观性。 严格区分公事与私事：组织成员间是一种对事不对人的公务关系，处理组织事务只考虑合法性，合理性，有效性(正当性)，而不考虑私情。 (6)专业培训： 建立适应工作需要的专业技术培训机构，为组织成员提供必要的专业培训，以使其具备或增加处理事务和解决问题的能力，提高服务的数量质量，提高效率。 (7)合理合法的人事管理制度(工资升迁任用)激励 A. 依据工作性质要求和人员本身的资格条件任用人员; B. 根据职位等级系统对人员的职位给予合理安排，使人适其位，充分发挥

10、其功能; C. 由自由契约而承担职务(市场原则); D. 职位设计：每一个职务都有明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识能力经验要求; E. 明确固定的货币工资制度：工资标准依级别，责任大小，年资，地位而定; F. 绩效制：奖惩依工作优劣来定; G. 晋升依工作绩效和资历非关系而定; H. 职位不能转让或继承; I. 职位非私有，不得滥用职权; J. 管理人员在行使其职务时受到严格而系统的纪律约束和控制; 3.韦伯所认为的官僚制的优劣 优：技术效率 A. 严密性; B. 合理性; C. 稳定性; D. 普适性; 劣： A. 官僚体系庞大而致行动缓慢，压抑人的积极性和创造性，效率低下; B

11、. 官僚主义弊端 C. 理性主义导致人的本质的异化，人沦为工具而不再是目的，即理性主义与人本主义的冲突);福莱特2、情境规律：关于权威、控制与领导的思想 （1）关于权力、权威的思想 A.权力：成事的能力； B. 应以共享的权力代替统治的权力； C. 以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从情境规律 不应该由一个人给另一个人下命令，而应该是双方都从情境中接受命令，如果命令只不过是情境的一部分，那就不会产生某些人发命令而另一些人接受命令的问题 情境规律：当周围的变化与反应相互交织，不断出现时，针对这种情况必然出现的敏感能力。 即有无权威不取决于个人的意志，而是取决于工作情况的客观要求。 D. 权

12、威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联系，以知识经验为基础 把权威转向知识，可以避免冲突，每个人都感到那是情境在发出指示，因而能较少磨擦地实现整合的统一。（3）关于领导方式的思想：一般领导模式 A.领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合； B.领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础，为此领导方式应发发生相应的变化 C.领导的有效方式 协调：对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的贡献； 界定目标：在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作； 预测：认识更大共同体的长运利益和创造一些能够实现利益的情境。三、评价

13、1、贡献性 （1）研究角度方法上的创新：动态研究 一种动态研究，具有社会人时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。 -人的角度， -心理学的方法， （2）具体管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义 许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）； 2、局限性 主观臆断与幻想性； 理论体系不够连续和系统化；巴纳德一、 关于组织本质的思想：组织是一个有意识的协调两个以上的人的活动或力量的系统1. 组织的特点 A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统； B.组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系

14、系统； C.组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化； D.组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。 E.组织工作决不仅仅限于通常所谓的组织内部，内部协作关系与外部协作关系同等重要。二、组织存在的三个基本条件（组织三要素说） （1）明确的共同目标 A.有目标； B.目标为全体成员所理解和接受； C.对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解； D.有组织目标与个人目标之分； （2）协作的意愿； A.协作意愿：自我克制，交出个人行为的控制权及个人行为的非个人化； B.协作意愿对于达成组织

15、目标至关重要； C.协作意愿因人因时而变化； D.协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比； E.可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿； （3）信息交流A.信息交流：意愿、情报、建议、指示和命令等信息的传递； B.信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁； C.信息交流的原则 固定化的、明确的、正式的交流渠道； 交流应尽可能直接短捷，减少中间层次； 不得跳越； 人员必须称职； 交流线路不断中断； 信息须有权威性；三组织平衡论（存续论）（1）组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。 贡献：指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价； 组织成员的满足：来自于

16、组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西； 贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。 （2）诱因可以是多种多样的 经济的与非经济的 （3）组织的平衡是不稳定的 外部环境恶化造成诱因不足； 组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡； 组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因； 四、权威接受论 （1）权威取决于下级人员的接受命令 管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可； 权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令不足取，重要的是取得下级的同意，支持与合作 （2）权威被接受的条件 命令明确； 命令与

17、组织目标一致； 命令与个人利益一致； 命令没有超出接受者的体力与精力之许可； （3）无差异范围； 即服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行； 服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度； （4）管理者强化正式权威的方法 A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围； B、设法培养良好的团体态度； C、出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责； D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息； E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来； （5）两种权威论 领导者与下级

18、人员之间的权威关系有两种：职位权威与领导权威； 职位权威由管理职位和等级制本身所决定； 领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定； 此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。五管理人员的职能 （1）建立并维持一套信息传递系统 主要体现为建立一个管理人员组织； 确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图-组织系统图）； 找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）； （2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）； 招募选聘，促使人们与组织建立协作关系； 建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务； （3）阐明并确定本组织的目标 以组织中各个部门的具体目标来阐明组

19、织的共同目标；并使之相互协调；西蒙一有限理性与决策准则 （1）理性的含义 理性的一般含义：指非感情的一种计算、思考的心智方法。 基于逻辑分析，而非喜恶 西蒙的理性：用“理性”一词来指一种决策行为方式，即“理性”的决策； （2）西蒙的有限理性行政人假设 a.传统的客观理性经济人假设 经济人：追求经济利益最大化； 理性原则：多方案、明确的结果、充分的信息、确定的偏好顺序； b.西蒙对客观理性的反驳 知识的不完备性，预见未来的困难性以及备选行为范围的有限性，决定了“客观理性”在实际行动中是不存在的； c.有限理性与行政人（管理人）假设 人类行为是介于理性与非理性之间的有限理性； 应以以“有限理性”为

20、基础的“行政人”取代“经济人”； 行政人是心理人（有个人的目的、动机、怪癖）与经济人两者的结合，具有有限理性；二行政决策过程决策过程的四个阶段 a. 情报阶段：探查环境，寻求决策条件； b. 设计活动： 设计、制定和分析可能采取的备选行动方案； c. 抉择活动：从可供选择的备选方案中选出一个适用的行动方案； d. 审查活动：对已经作出的抉择进行评价；三决策的类型与技术 （1）决策类型 A、程序化决策：用于处理重复出现的例行活动； B、非程序化决策：处理非重复出现不能以常规处之而又比较重要的非例行问题； （2）决策技术 A、程序化决策技术 传统的：习惯、及标准化操作程序； 现代的：数学工具、电子

21、计算机技术 B、非程序决策技术 传统的：判断（经验、直觉和洞察力）、创造性和有条理的思考、培训； 现代的：探索式解题技术的应用（决策者培训、探索式计算机程序的编制）；帕金森帕金森定律：是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”帕金森把他提出的帕金森定律概括为两条法则：其一是增加部署法则，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。其二是增加工作量法则，即行政官员彼此之间人为的制造工作、增加工作量的法则。林德布洛姆一 1

22、. 渐进决策：所谓林德布洛姆的渐进决策,就是指决策者在决策时在即有的合法政策基础上,采用渐进方式对现行政策加以修改,通过一连串小小改变,在社会稳定的前提下, 逐渐实现决策目标.2、渐进决策需要遵循三个基本原则： 1 按部就班原则; 2积小变为大变原则; 3稳中求变原则.二推行渐进决策的原因： 1.决策的渐进性是由政治的一致性决定的。 2.决策的渐进性也是由技术上的困难造成的。 3.决策的渐进性是由现行计划的连续性所决定的。三渐进决策模式的合理性与局限性：合理性：1. 认识论:渐进决策模式以历史和现实的态度将事物的运动看做是一个前后衔接的不间断过程。2. 方法：渐进决策模式注重事物变化的量的积累

23、，以量变导致质变。3. 政治和行政决策：渐进决策模式不失为在某种条件下的一种有用的思想和方式。局限性：方法：明显的带有保守的特点，适合于比较安稳和变动不大的环境。彼得彼得原理：再实行等级制度的组织中，每个组织成员都会今生到他所不能胜任的那一级。里格斯一 行政生态学的含义：研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的一门行政学分支学科；二 与三种基本社会形态相对应的三种行政模式 1、农业社会的行政模式融合型行政模式 特点 （1 ）以农业生产力为经济基础； （2）土地的分配与管理是政府的最重要事务； （3）官僚的职位重于行政政策； （4）家族与亲族主义的行政风范； （5）世卿世禄制度

24、； （6）政治与行政不分，权力于君主，行政官吏在政治经济上都是特权阶层； （7）政府与民众沟通少，同一阶级间交往也受空间限制； （8）行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。 2、工业社会的行政模式衍射型行政模式 特点 （1）自由经济或前苏联式的管制经济为经济基础； （2）民众与政府关系密切，有影响政府决策的渠道； （3）平等主义的行政风范，成就导向与对事不对人的原则； （4）高度的社会流动，发达的沟通渠道； （5）政府职能明确，各行政机构分工精细，各司其职，讲求行政效率与科学性； （6）行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调与统一； 3、过渡社会的行政模式棱柱型行政

25、模式 特点 （1）异质性 一个社会在同一时间里，同时存在着不同的制度、行为与观点，而多元社会、多元经济、多元价值导致公共行政的多元性也即异质性特点； （2）重叠性 指行政机构的重叠现象，即行政机构不一定产生其应当功能， 行政行为往往受非行政标准所主宰，而非由行政标准决定； 行政任务往往由非行政机构来完成； （3）形式主义：指政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，徒有虚名。三过渡社会公共行政的特点： 1.异质性：一个社会，在同一时间里同时存在着不同的制度、行为和观点。 2.重叠性：行政机构并不一定产生其应当有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰，而不受行政标准所决定。3.形式主义：政府

26、所制定的法律和政策不能付诸实施，形同虚设、徒有虚名。新公共行政学一新公共行政学 指20世纪6、70年代产生的运用现象学方法，本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。二 新在哪里认为公共行政应当以经济、有效的方式为社会提供高质量的服务，强调把社会公平作为公共行政所追求的目标。强调公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础，主张政治与行政、事实与价值关联；重视人性和行政伦理研究，倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。三、简评 1、理论方面的贡献 （1）其对公共行政意义与价值的关注超越了实证主义的研究模式； （2）使公

27、共行政学摆脱了对政治学与管理的附庸地位，迈开了独立发展的步伐； （3）它着眼于建立公共哲学，倡导行政民主，扩大了公共行政的研究范围； （4）其对公共行政组织目标和意义的重新界定给公共行政组织理论赋予了一种规范性的基础，从而完善了公共行政组织理论的内容。 （5）其对培养德才兼备、高瞻远瞩、积极主动的行政通才的强调，深化了公共行政教育的内容 2、对当代美国的公共行政实践产生了重大影响 其减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面沟通等观念和主张，在美国上世纪七八十年代开始的行政改革中得到了充分体现。布坎南公共选择理论一含义：作为公共行政学的一个流派，它将公共选择的方

28、法应用于公共行政管理领域，分析政治家、官僚和投票人的行为。其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。二公共选择理论的基本假设： 公共选择理论的基本行为假定：经济理性人假定 新经济人观：经济理性人假设并不总意味着人是利已主义或一味追求个人经济利益 政治活动中人们所追求的最大效用，可以是商品、收入、财富、社会地位、权利等利已主义因素，也可以是慈善、友谊、和平、社会进步等精神因素和利他主义因素。三1.政府的失败：国家或政府的活动并不总是像应该的那样有效或像理论上所说的能够做到那样有效：政府的政策往往并不符合弥补市场不足这一目标。2.（1）政府失败-政府政策低效率的原因 A、主观原因

29、 政策部门的政治家们有意无意为自身的经济人动机所左右，对公共利益的理解有偏差； 由于自利动机的存在，政治家们也不倾向于为最大限度地增时共同利益而服务，而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策 B、外部原因 缺乏一种确保任何处于某一特权地位时均不能过多牟取私利的约束机制来制约政府行为方式。 需要成本付出太小 风险过小 变革成本太大 （2）政府失败-政府机构低效率的原因 A、缺乏竞争机制； 垄断非正式关系 B、缺乏降低成本的激励机制； C、政府机构自我膨胀； D、监督信息不完备；不对称 E、政府的寻租行为；寻租：人们凭借政府保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大的利润。3. 补救政府失败的政策建议： A、创立一种新的政治技术，提高社会民主程度； B、在公共部门恢复自由竞争，改善官僚体制的运转效率； C、改革税赋制度，约束政府权力；奥斯本的企业家政府理论一企业家政府理论的主要观