环境NGO在推进可持续发展中的作用.docx

1、环境NGO在推进可持续发展中的作用环境NGO在推进可持续发展中的作用2002-5-10我最近参加了由国家环保总局组织的“日本环境政策考察团”，对日本的环境政策及推动可持续发展的实践等领域进行了多角度的考察。通过考察所得到的一个突出感受是，遍布日本各地的环境非政府组织（NGO）在推进环境保护和可持续发展中起着非常重要的作用。本文将主要通过对于一个案例的分析，揭示日本NGO的运作方式和成功经验，以作为我国环境NGO发展的借鉴。 一、 日本环境NGO的发展现状(一)何谓环境NGO根据国际上研究NGO问题的权威、美国约翰霍普金斯大学教授萨拉蒙的定义，一般将具有如下7个属性的组织称之为NGO。这7个属性

2、是：组织性，指合法注册，有成文的章程、制度，有固定的组织形式和人员等；民间性，又称非政府性，指不是政府及其附属机构，也不隶属于政府或受政府支配；非营利性，指不以营利为目的，不进行利润分配；自治性，指有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；志愿性，指成员的参加和资源的集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的；非政治性，指不是政党组织，不参加竞选等政治活动；非宗教性，指不是宗教组织，不开展宗教活动。因此，具有上述的7个属性、同时以环境保护为目的开展活动的组织就是环境NGO。 (二)日本环境NGO的总体概况根据经济企划厅于1997年进行的一项调查，当时日本除具有公益法人资格的团体之外，共有登记在册的N

3、GO团体85786个。但据从事NGO有关研究的学者估计，未被统计在内的NGO团体之数应数倍于此。另据1995年关于公益法人的一项调查，当年日本公益法人的数量为25927个。 关于环境NGO的数量，日本环境协会曾于1994年底实施过一项调查，根据文献等有地址可查的环境NGO有9465个。同样有学者认为，在日本国内活动的环境NGO数量亦应数倍于此。考察团这次在新泻县得到了一本“新泻县环境NGO名簿”，共登载有新泻县内的环境NGO284个。由于这本名簿相对较全，若以此为依据进行推算，日本全国的环境NGO数量当在1.5万个左右，大约平均每8000人口就有1个环境NGO。 上述日本环境协会的调查使我们对

4、环境NGO的活动内容和活动区域有了进一步的了解。根据调查的结果，环境NGO的活动主要集中于自然保护、资源循环使用、美化环境、推广对环境友好的生活方式、开展环境教育等领域。也有部分环境NGO从事环境质量的监测、提出政策建议、开展国际合作等活动。从开展活动的区域范围来看，以1个市町村为其活动区域的占总体的69.7%，以1个都道府县为其活动区域的占总体的27.4%，二者合计占到了总体的97.1%。另有少量的环境NGO是以全国或是海外作为其活动对象区域的。 二、 案例分析：日本环境财团的例子日本环境财团是考察团的一个重点考察对象。虽然它的历史并不长，但已经在许多方面卓有成效地开展了活动，是一个运作相当

5、成功的环境NGO。以下将从其组织沿革、活动内容、活动方式和资金来源等方面，对这个典型案例进行介绍和分析。 (一)沿革与概要日本环境财团是1998年4月15日设立的公益法人，其理事长是高见裕一。一些关于NGO的事例研究表明，NGO组织的建立和发展大都依赖于某一位精英式的人物，这个人物的能力和品质在很大程度上决定了该组织的生存空间和发展方向。日本环境财团的例子再次验证了这个结论。日本环境财团的前身“日本循环利用（recircle）运动市民之会”就是高见裕一于1977年发起成立的，那时他还是一名在校的大学生。高见裕一出色的组织才能和思辨能力对于日本环境财团的发展起着关键性的作用。在他的领导下，“日本

6、循环利用运动市民之会”从最初的一所大学校园内的学生社团组织不断发展壮大，成为活动范围遍及日本全国的NGO组织，在此基础上设立的日本环境财团目前是一个拥有18名专职工作人员的公益法人。高见裕一本人立志从政，曾当选国会议员，目前仍在参加参议员的竞选。 (二)活动内容与方式高见裕一对于NGO有着自己独到的见解。他认为，NGO作为市民运动的一种形式，所开展的活动应当是具体而容易理解，能够得到公众的广泛参与和共鸣。他还认为，仅仅将NGO理解为志愿者活动、强调无偿奉献的观点是片面的，应当把NGO理解为发挥个人的主体性的社会参与。由于“没有财政的独立就不会有思想的独立和行动的自由(此语源自日本近代著名人物坂

7、本龙马。他是日本历史上第一家股份制公司的创办者。)”，NGO应当谋求经济上的自立。基于这样的考虑，高见裕一在设计活动的内容时，把能够得到广泛的参与和容易获得成果作为优先考虑的两大原则。以下所介绍的日本环境财团的各项主要活动基本上都体现了这两条原则。 1.促进绿化和保护森林 从造纸是木材的主要用途之一、减少造纸用材有利于减少对森林砍伐的考虑出发，日本环境财团致力于非木材纸的开发和普及事业。已经成功地开发出了以甘蔗榨糖后剩下的蔗渣为原料的纸张，实际的生产是委托生产厂家进行的，已形成了一定的生产规模。并以非木材纸的销售收入的1%建立了一个基金，用于支援国内外的绿化造林项目。基金总额目前已经超过500

8、0万日元，支援了70多项绿化造林项目，其中包括与日本沙漠绿化实践协会共同实施了6次到我国内蒙古库布奇沙漠的植树之旅项目。 2.宣传和普及环保意识 日本环境财团在宣传和普及环保意识方面开展了多方面的活动。主要包括：举办以环境保护为主体的讲演会和研讨会、培训社区环保活动积极分子和带头人、建立“二氧化碳减排俱乐部”等等。特别是“二氧化碳减排俱乐部”的活动独具特色。具体做法是：在全国范围内募集自愿参加“二氧化碳减排俱乐部”的家庭作为俱乐部成员，并精心设计了“俱乐部成员日志”发给成员，要求成员填写日志并定期寄回给俱乐部事务局。日志中将日常生活中一些主要的直接或间接消耗能源的活动都给出了换算为二氧化碳排放

9、量的换算指标，并提出了减少排放的建议。俱乐部成员通过每天纪录日志，可以促使自己自觉地转变生活方式，节约能源和资源。并且过一段时间以后就可以对自己的转变生活方式的成效做出定量的评价。该俱乐部目前已拥有3000名成员。 3.帮助基层地方政府建立资源循环利用系统 日本环境财团于1999年设立了一个循环系统研究所，几名专职研究人员重点围绕有机废弃物的循环再利用问题开展研究，并以研究成果为基础帮助一些市町村制定有机资源循环利用的行动计划，并在技术上进行支援（采用有偿服务的方式进行）。进入工业化社会以后，农村中以往自然形成的有机废弃物循环体系被切断，厨房垃圾和牲畜、家禽粪便等也被填埋或焚烧处理，既增加了处

10、理成本，也增加了污染的产生和排放。有机资源循环利用系统对这些有机废弃物实行分类回收，在堆肥厂将其变成有机肥料，用于绿色农产品的生产。这样既降低了垃圾处理成本，又增加了农产品的附加值，还减少了污染排放，可谓是一举数得。目前该研究所已经在十几个市町村开展了这项工作。 4.促进企业采用对环境友好的生产方式 这方面的活动主要以下列方式进行：一是接受政府的委托，开展调查和研究活动。如1999年曾接受环境厅的委托，对与普及环保型产品有关的问题开展了问卷调查和访问调查，了解消费者对生态标志的认知程度，探讨普及环保型产品的方式方法，研究促进消费者购买绿色产品的对策。二是重点开展普及生态型住宅的事业。他们于19

11、99年设立了“生态住宅推进机构”，开展了生态住宅的宣传推广、生态型住宅的研究、生态住宅设计管理人才的培训、生态型建材和室内设备的宣传推广等项工作，并与住宅产业的相关财团共同组织了生态型住宅的设计竞赛。三是开展了转基因食品的检查和认证工作。并于1999年12月设立了转基因食品检查评级机构，开展对转基因作物及食品的检查、评级和信息披露工作，并对符合要求的企业及其产品进行推荐。 5.为环境问题受害者提供服务 日本环境财团主要针对过敏性皮炎的患者开展咨询服务，这项工作从1992年就已经开始进行。过敏性皮炎的主要原因是由于在生活中接触或摄入化学物质，因此是环境问题引发的健康问题。日本环境财团围绕这一问题

12、开展的活动内容包括：开设电话咨询热线、举办社区咨询员培训讲座、发行月刊过敏性皮炎最前线等。月刊的发行份数目前已达到2500份。 6.帮助环保科研机构及民间环保组织寻找资金支持 日本环境财团还通过其在社会上的影响力建立资金筹集渠道，为环保科研机构及民间环保组织提供资金支持。目前已经建立了两个稳定的资金来源渠道。一个是与大荣OMC公司和财团法人绿色地球保卫基金共同发起的“生态信用卡”事业，将OMC生态信用卡的消费金额的5作为地球环境保护基金，捐赠给全国20家环保科研机构和民间环保组织。另一个是与日本第二电信电话公司共同发起的“生态拨号”共同基金事业，凡使用“生态拨号”拨打的电话，话费的1将进入基金

13、并捐赠给民间环保组织。 (三)资金来源资金是NGO开展活动的重要基础条件，是否有稳定的资金来源在很大程度上决定了一个NGO能否持续地开展活动和存在下去。高见裕一对此给予了足够的重视，为日本环境财团设计了多渠道的资金来源，从而能够在众多的领域开展积极的活动，并为财团的18名专职工作人员支付不低于社会平均工资水平的报酬。日本环境财团的资金来源包括以下几个渠道： 1.来自政府的项目经费。如上面在活动内容部分所介绍的接受环境厅的委托进行调查研究、为一些地方政府制定资源循环利用计划等等。 2.财团所培育的环保产业的收益。如前述的以蔗渣为原料的非木材纸的销售收益的一部分也被用来支持财团的活动。 3.为社会

14、提供有偿服务的收益。这些有偿服务的内容本身是与财团的宗旨相一致的，包括为环保产业提供商品开发、市场调查、基础调研等方面的咨询服务，大型环保活动的会务和运营管理服务，为过敏性皮炎患者提供信息和咨询服务等。 4.社会捐赠。包括企业捐赠和个人捐赠，企业捐赠占压倒比重。这里应当顺便介绍的是，日本企业的捐赠行为比较普遍，主要有两个原因：一是税法上对企业利润中用于对社会公益事业和团体的捐赠部分作免税处理；二是自20世纪80年代以来企业普遍开始对企业形象、企业的社会义务等问题给予关注，形成了一种企业以积极为社会做出贡献为荣的氛围。如1990年11月“1%俱乐部”正式成立，该俱乐部的法人会员承诺将总利润的1%

15、以上、个人会员承诺将可支配收入的1%以上用于支援社会公益活动。该俱乐部1999年有法人会员281家、个人会员1336名。另据日本国税厅的税务统计，1996年日本企业的捐赠总额达4900亿日元，个人的捐赠总额为269亿日元。 5.会员会费。会员分法人会员、个人会员和团体会员，法人会员的会费为最低每年5万日元，个人会员和团体会员的会费为最低每年1万日元，多交不限。 三、 思考与借鉴自改革开放以来，随着我国经济的发展和社会政治环境的改善，我国的民间组织也获得了长足的发展。特别是在确立了建立社会主义市场经济体制的改革方向和“小政府，大社会”的国家治理结构改革目标之后，更为民间组织的发展提供了广阔的空间

16、。但就现状而言，我国的民间组织还面临着许多困难和问题，民间组织在社会中所发挥的作用也还十分有限。这些问题的解决，既需要我们在认识上的进一步深化，也需要在相关的制度建设上做出相应的努力。以下主要是在借鉴日本经验基础上引发的一些思考。 (一)为草根型NGO创造更加宽松的发展环境我国有研究NGO的学者将我国的民间组织依其与政府的关系区分为自上而下型和自下而上型两大类(见王名、顾林生：中国NGO概况，载于参考文献1。)。前者主要指那些由政府扶植成立并直接或间接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的民间组织，后者主要指那些由民间人士自发成立并自主开展活动的民间组织。国际上的一些学者将前者称之为“G

17、ONGO”(GONGO为英文government own NGOs的缩略语，指政府所有或支配的NGO。)。笔者认为，将前者称为“官办型”，后者称为“草根型”可能更加简洁和准确，因为“上”与“下”之间的通达关系并未反映问题的本质。从现状看，我国目前民间组织的绝大多数都属于官办型，草根型则寥寥无几。这种状况是由于我国特有的历史背景和体制制约造成的。用本文开头所介绍的关于NGO的通行定义对照，官办型民间组织一般在民间性、自治性和志愿性这三个属性上有较大程度的差异，很多这类组织都属于半官半民性质，不少组织的前身是纯粹的政府机构。 应当承认，官办型民间组织在我国的社会生活中发挥着重要的作用，很多过去由政

18、府直接出面一手包办的事务，现在都为官办型民间组织所接手。官办型民间组织的大量存在，是由高度集中的计划经济体制带来的“路径依赖”所决定的。随着我国政府职能转变的深化和机构改革的进展，仍将有大量的官办型民间组织涌现。不过，随着改革的继续深入，目前官办型民间组织普遍存在的政府色彩浓厚、在获取资源和确定活动目标方面对政府的高度依赖、缺乏主动性、创造性和进取精神、工作效率低等方面的问题，也将会得到不同程度的改善。 问题在于，目前草根型民间组织的生存空间过于狭窄，可以说仍处于禁锢的状态。一方面草根型民间组织在注册获取合法“身份”方面就面临一些障碍，另一方面为数不多的草根型民间组织在资源获取、社会认知、活动

19、开展等方面困难重重。“太难了”是他们的一个普遍感受。仅以民间组织的登记程序为例，现行法规要求首先必须有业务主管单位审批，没有业务主管单位或没经批准，登记管理部门不予受理。现行条例还规定，在同一行政区域内不得成立业务范围相同或相似的民间组织。这些规定实际上极大地限制了草根型民间组织的建立。由于许多领域中都有官办型民间组织的存在，上述规定基本上堵死了在这些领域中建立草根型民间组织的可能性。 应当指出，与官办型民间组织相比，草根型民间组织在动力与激励、效率等方面具有一定的优势。而且由于以下的原因，草根型民间组织的发展有其必然性和合理性。第一，以政府的能力和所掌握的资源并不足以充分应对日益复杂和多样化

20、的社会问题和环境问题，而草根型民间组织的这种源于民众的自发努力可以成为政府的有益和有效的补充。第二，从社会心理学的角度来说，当人们对于安全、温饱等低层次的需求得到满足之后，就会转向对归属、自我价值实现和社会参与等高层次的需求的追求，草根型民间组织既是人们满足这种需求的一种方式，又具有公益性、利他性，因此其发展应当受到鼓励和扶持。第三，国际经验表明，草根型民间组织在满足弱势群体的需求、解决社会问题方面具有政府与市场不可替代的作用，因为它们在创新性、灵活性和效率性方面，在与基层联系和了解基层实际情况方面都具有独特的优势。因此，政府应当对草根型民间组织持鼓励和扶持态度。当前尤其在登记管理程序方面急需

21、做出改善，凡是符合非政治性、非宗教性、公益性原则的民间团体都应予以注册登记。废除具有垄断性和非竞争性特征的现行规定，同时尽快制定新的关于NGO方面的法律法规体系，一方面为草根型民间组织创造更加宽松的发展环境，另一方面也使政府部门在管理上有法可依。 (二)关于政府与NGO之间的关系在西方国家中，有些时候NGO会采取一些与政府相对立的行动，最近的典型事例包括大闹世贸组织西雅图会议和世界银行年会等。在NGO发展的早期阶段也有不少NGO采取了与政府相对立的态度。这使一部分人在观念上产生了把“非政府”和“反政府”等同起来的误区，对于NGO抱有高度警惕的心理。 但是实际上即使在西方国家，大多数NGO都采取

22、了与政府相合作的态度，因为它们从实践中认识到，采取反政府的态度无益于公益目标的实现，正确的活动宗旨应是以补充、监督等方式与政府在公益目标上合作，在“政府失灵”和“市场失灵”的领域发挥作用。高见裕一在分析一些NGO失败的原因时指出：这些NGO将企业和行政当局作为敌对方面来对待，实际上是没有把握住问题的实质，仅把事物的表象作为运动的对象。这样反过来被社会当作反体制主义者，被认为是为经济发展制造障碍而受到孤立。应该把努力的目标放在改变社会的价值观，同时使民众感觉到对自身的利益有好处，只有这样才能够获得成功。现在许多发达国家都将NGO视为介于政府和企业之间的“第三部门”，许多国家甚至将政府预算中的一部

23、分拿出来长期支持一些NGO从事社会公益事业和项目，以提高社会的整体福利水平。萨拉蒙教授在数年前主持的一项跨国调查研究表明，来自政府的资金是NGO第二位的资金来源。 在我国，政府一切行为的目标都应是为了代表最广大人民群众的根本利益，因此与以公益和利他为目标的NGO之间更应该容易地建立起合作、协调和互补的关系。NGO的优势在于，它在应对社会问题和环境问题的时候，既不必需要像政府那样一般要等到立法工作完成以后才能采取行动，又不需要像企业那样只在具有营利性的领域开展活动，具有及时性、灵活性的特点。同时由于它与基层的天然密切联系，在了解基层的需求和唤起基层对于其活动目标的认知方面具有一定的优势。但它们在

24、开展活动所需要的资源方面往往面临较大困难，获取有关政策信息和向政府有关部门反映情况、参与决策建议的渠道也不够通畅。今后政府主要应在为NGO开辟一定的资金支持渠道、决策咨询参与渠道和政务信息公开三个方面做出进一步的努力。 (三)非营利与开展有偿服务并不矛盾从日本环境财团的例子中我们看到，在它的活动内容中有许多都是采取提供有偿服务的方式进行的，来自有偿服务的收入是支持自身运行的重要财源。在前述的萨拉蒙的研究中，有偿服务收费是NGO第一位的资金来源。这说明，NGO的非营利性与其围绕活动宗旨开展有偿服务活动并不矛盾，相反，有偿服务的收入可以成为NGO重要的资金来源之一。高见裕一认为，在这方面主要的障碍

25、来自于一部分人观念上的误区。这些人在观念上片面地把NGO等同于“志愿者团体”，又把“志愿者”等同于“无偿奉献者”。实际上，NGO的实质是以个人为主体的社会参与，虽然非营利性是它的一个重要属性，但这并不妨碍它以有偿服务的方式开展部分活动，只要它不以营利为目的、不进行利润分配就不违反非营利性的原则。 在我国，1999年9月1日开始施行的“中华人民共和国公益事业捐赠法”以法律的形式明确了要鼓励对包括NGO在内的社会公益事业的社会捐赠，促进社会公益事业的发展。这为NGO在获取来自社会的资金支持方面拓宽了渠道并使其有法可依。但是，特别是对于草根型民间组织而言，能否在活动内容中包括有偿服务尚无据可依。囿于

26、观念上的限制，草根型民间组织目前基本上均未开展有偿服务，主要依靠来自国内外的捐赠和成员的无偿奉献开展活动。这种情况限制了NGO的活动领域、活动规模和活动的可持续性，不利于NGO的未来发展。建议在出台有关NGO的法律法规时，明确规定允许NGO开展符合其组织宗旨的、不以营利为目标的有偿服务活动，在制度上为NGO提高其在财政上的自立性创造条件。但是同时，健全和完善税务监督和社会审计制度、规定NGO接受税务监督和社会审计的义务，则是防止NGO脱逸非营利性目标的必要制度准备。 (四)NGO对推进可持续发展可发挥重要作用 近年来，包括日本在内的发达国家的环境NGO有较快的发展。一个重要的原因是，这些国家对

27、环境问题的关注重点已从过去的公害问题转向全球环境问题。公害问题一般局限于某个特定区域，且加害者与受害者泾渭分明，这类问题适于政府和司法部门去解决。但全球环境问题没有明确的区域界限，受害者与加害者表里合一，人人都具有加害者和受害者的双重身份。因此，只有人人都关心环保、参与环保，才能使可持续发展战略得到有效地实施。为达到这一目的，仅靠政府的努力是不够的，有许多方面的工作是政府和司法部门力所不及的。正因为如此，环境NGO具有较大的发展空间，并且发挥着越来越重要的作用。 在我国，也应当有意识地使环境NGO成为政府环保工作的必要补充和推进可持续发展战略实施的重要力量。一方面，我国的环境污染和生态破坏的形

28、势相当严峻，需要政府将工作重点放在解决那些大范围内普遍存在的环境问题；另一方面，对于暂时无法用统一标准去规范解决，又影响群众切身利益的问题，以及在宣传环保意识、普及符合可持续发展的生活和生产方式方面，环保NGO可以发挥重要的作用。政府应从建立必要的制度基础、给予适当的资金支持和舆论支持等方面，鼓励和扶持环境NGO的发展。 作者：国务院发展研究中心社会发展研究部 林家彬责任编辑：刘超 http:/202.107.224.19:8000/rewriter/GUOYAN/http/vvv9cqbmds9bnl9bm/DRCNet.Common.Web/docview.aspx?SearchRecordID=2270818&version=Integrated&DocID=12302&leafid=1&chnid=7&querystring=ngo&searchquerystring=ngo&SearchItem=subject