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1、完善党内选举制度面临的问题探析完善党内选举制度面临的问题探析王光华 2013-01-25 14:32:08来源：中共四川省委党校学报(成都)2012年3期 内容摘要：近几年来，各级党组织不断完善党内选举制度，并取得了显著成效；但在一些地方也存在着由领导人主导的形式性选举，而不是充分体现党员意志的实质性选举，甚至以自上而下的委任制或变相委任制代替自下而上的选举制等问题。这里既有不按正确的制度规定实施的问题，又有制度不完善甚至相互矛盾的问题，影响着党内选举的科学性和真实性。只有在深入探讨和深刻剖析完善党内选举制度面临问题的基础上，才能采取有针对性的有效措施不断完善党内选举制度。 关键词：完善；党内

2、选举制度；问题探析作者简介：王光华(1950)，中共四川省委党校教授、硕导、四川省有突出贡献优秀专家，主要从事马克思主义党的学说及其执政党建设理论研究。中图分类号：D,64 文献标识码:A 文章编号：10085955(2012)030025042004年9月19日党的十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定提出：“完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。”1按照党中央的要求，各级党组织不断完善党内选举制度，选举的民主化程度明显提高，逐步由“伯乐选人”向“制度选人”转变，由封闭神秘化向公开透明化转变，由单一委任向多种方式选人转变，积累了宝贵

3、经验，取得了显著成效。但是，按照推进社会主义民主政治建设和党的建设的要求来衡量，与时代发展的要求和人民群众日益高涨的政治参与诉求相比，在党内选举中还存在着一些影响干部工作民主科学性和真实性的突出问题。其主要表现在一些地方的党内选举中还存在着由有关领导人主导的形式性选举，而不是充分体现选举人意志的实质性选举的问题，甚至还存在着以自上而下的委任制或变相的委任制代替自下而上的选举制的现象。这里既有不按正确的制度规定贯彻执行的问题；又有制度本身不完善、不健全的问题，包括某些有关条例与党章规定相矛盾的问题。只有在深入探讨和深刻剖析完善党内选举制度面临问题的基础上，才能采取有针对性的有效措施不断完善党内选

4、举制度。一、任命制或变相任命制依然在党的各级干部产生中占主导地位党内权力来源于党员的党内民主的本质要求，往往需要通过实行民主选举制度来体现。在过去革命战争时期险恶的环境里，由于我们党处于所谓“不合法”和被镇压的地位，为了确保党组织的安全，各级党组织的负责人大多数是由上级任命的，没有条件进行民主选举。那时的任命制具有明显的优点，弊端却不明显，而且还被凶险的战争环境和崇高的革命主题遮蔽了。但当革命胜利以后，昔日活动于革命对象体制外的革命党，成了自己确立的体制内的执政党，这时革命战争时期那种行之有效的任命制带来的弊端就日渐暴露出来。这就需要实行列宁倡导的“党的所有负责人员、所有领导成员、所有机构都是

5、选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤掉”。2然而，在新中国成立后几十年的今天，任命制或在民主形式下的变相的任命制依然在党的各级干部产生中占主导地位，这是党内民主建设的一大缺陷。从党内权力运行的实际来看，党内职务主要来自于上级的任命。特别是党委书记是由上级党组织和领导人精心挑选、等级授职、层层任命的。即使是通过民主选举的干部较多属于对上级党组织或领导干部的人事安排进行再确认或赋予其“合法性”的形式性选举。这就是说，上级党组织或领导干部按照自己的意图，自上而下的确定候选人；虽然有时也走一下自下而上的提出候选人的过场，但必须经过党组织再“集中”后重新确定，或党组织在确定候选人中的权重分在总分中所

6、占的比重过大，而且不透明；在组织党员或党员代表进行投票选举前，往往要通过多种方式向投票者“打招呼”、讲明党组织的意图，甚至要求投票者从党性和组织纪律观念上保证党组织的意图得到确认。这种选举实际上是变相的委任制，致使党内授权形式依然是上级授给下级、下级授给党员，颠倒了党内权力来源的本末。还有一种情况是，一些党组织和领导干部习惯于把直接任免干部视为坚持党管干部原则的体现，有意无意地回避党内选举，把一些应由党内选举的职务改由上级党委任命。例如，在党代会闭会期间，地方党委常委的增补，在正常情况下应按党章规定，由党的全委会选举产生后报上级党委批准，而现实情况是大多数地方所增补的党委常委都不是经全委会选举

7、，而是直接由上级党委任命的。二、候选人提名制度不完善的突出表现是提名渠道单一和情况介绍简单候选人的提出和确定，是充分体现选举人意志的重要环节和搞好党内选举的起点。在候选人提名这一程序上如果不能保证民主，那么以后的选举程序再民主也不能保证选举结果的正确性。1988年3月26日，中共中央组织部印发的关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法中规定：“党的省、自治区、直辖市常务委员会委员、书记、副书记和纪律检查委员会的常务委员会委员、书记、副书记候选人，由上届党委常委会提出建议名单，报中央原则同意后，分别由党的省、自治区、直辖市委员会全体会议，纪律检查委员会全体会议选举产生。先差额选出

8、常委，再等额选出书记、副书记”。31994年1月26日，中共中央印发的中国共产党地方组织选举工作条例中规定，党的地方各级委员会委员、候补委员和纪律检查委员会委员产生的一个重要程序是：“常务委员会负责组织同级党政机关、群众组织和下一级党政机关中的党员领导干部酝酿推荐，在广泛听取意见的基础上，提出候选人初步人选”。41990年6月27日，中共中央印发的中国共产党基层组织选举工作暂行条例中规定：“党的基层委员会和经批准设立的纪律检查委员会委员的产生：召开党员大会的，由上届党的委员会根据所辖多数党组织的意见，提出候选人，报上级党组织审查同意后，提交党员大会进行选举。召开党员代表大会的，由上届党的委员会

9、根据所辖多数党组织的意见提出候选人，报上级党组织审查同意后，提请大会主席团讨论通过，由大会主席团提交各代表团(组)酝酿讨论，根据多数代表的意见确定候选人，提交党员代表大会进行选举。”5从上述文件规定我们可以看出，在过去进行的党内选举中往往过分强调自上而下的组织提名候选人的单一渠道，缺乏自下而上的选举人联合提名、自荐提名等多种渠道提名候选人，限制了选举人的选择范围，挫伤了选举人的参选热情和积极性，甚至产生“厌选”情绪。党的各级代表大会代表和委员会委员的产生名为选举，实际上是上级党组织和领导干部的意图起决定性的作用。往往呈现出党的代表大会的代表候选人，党员没有参与提名；党委会委员和纪委会委员的候选

10、人，党代表没有参与提名；党委会选举常委、书记、副书记，委员没有参与提名；纪委会选举常委、书记、副书记，委员没有参与提名。其候选人都是上级党组织和领导干部“代表”党员或党代表决定，在干部选拔方式上还没有摆脱由少数人在少数人中选人的伯乐相马的模式。在制定候选人资格条件时，一些党委为了保证候选人的广泛性和代表性，一味考虑年龄、性别、届别、民族、行业等因素，人为设定候选人条件，刻意用设定条件去“套”人选，致使难以保证候选人的素质。实际上候选人名额分配到各党组织或选举人中时，就已经是硬性的“戴帽”指标，使选举人的意志难以得到充分体现。在党代表候选人名额分配中，领导干部的比重过大，一般占70以上，普通党员

11、特别是生产、工作第一线的党员比例过小。虽然不少地方建立了党外群众参与党内初选制度，即由党外群众投“信任票”，但由于只限于党内初选和在总分中所占的比例较小，所起作用不大，致使一些基层党组织选举后群众不愿接受党组织的领导。长期以来，在党内选举中缺乏一套完整的候选人介绍制度。往往对候选人的介绍只是印发候选人的名单、简历，而不是比较详细地介绍候选人的政治思想、工作能力、工作实绩、家庭背景等全面情况。这种介绍只能说明一个人曾经从事过什么工作，担任过什么职务，并不能说明他干得怎么样，不足以判断他的能力、水平和政治素质、思想品德。选举人的知情深度不够，仅仅局限于“公布多少就知道多少”、“公布什么就只能知道什

12、么”，致使选举人在短时间内很难从众多不熟悉、不了解的人选中真正选择出政治坚定、有真才实学、实绩突出、群众公认的干部。致使一些选举人对选举责任心不强，热情不高，甚至出现组织提名、代表画圈的现象。不少选举人往往投的是对组织提名的“信任票”、对熟悉候选人的“感情票”、对某个候选人一知半解的“印象票”、凭从简历中得来的“感性认识票”。有的选举人仅从候选人的年龄、文化程度上考虑，把年龄稍大、文化程度稍低的差掉；有的选举人从候选人的分布情况出发，将提名多的地区和单位的候选人差掉；还有些选举人面对众多的候选人，要么从头差，要么从尾差，或中间开花往两头差，或隔三跳四差，使党内选举具有一定的随意性和盲目性。三、

13、直接选举的范围小层次低，目前仅局限于党的基层组织直接选举可以使选举人与被选举人之间的关系更为紧密，缩小选举人的个体选择与社会选择的差距，是一种比较理想的民主选举方式。然而，目前党内直接选举的范围十分狭窄，除党总支和党支部实行直接选举以外，基层党委包括各部门的机关党委几乎都是实行间接选举，即一般都是先选党员代表，再由代表选举党委。虽然一些地方在乡镇甚至县、市级党内选举中，出现了一些直接选举党代表或书记的例子，但仅局限于少数试点而已。四、在差额选举中存在着比例小、变相的等额选举和陪选等问题1988年3月26日中共中央组织部印发的关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法第二条规定：“

14、党的省、自治区、直辖市代表大会代表候选人的差额不少于应选代表名额的20。党的省、自治区、直辖市委员会委员、候补委员、纪律检查委员会委员候选人的差额不少于应选名额的10。党的省、自治区、直辖市常务委员会委员，纪律检查委员会常务委员会委员候选人的名额要比应选名额多1至2人。”6其后下发的中国共产党地方组织选举工作条例、中国共产党基层组织选举工作暂行条例，根据上述精神分别对党的地方组织和基层组织选举工作作出了相应的规定。这么小的候选人差额比例，虽然便于选票相对集中，却难以给选举人充分的选择余地，不利于发扬党内民主和体现多数选举人的意愿。以上文件还规定，党的地方各级委员会和纪律检查委员会书记、副书记实

15、行等额选举，不进行差额选举，这在一定程度上限制了选举人选举权的行使。在地方各级党委委员的选举中，一些地方人为设定“硬差”和“软差”，对“硬差”候选人情况进行重点引导性介绍，而对“软差”候选人的情况介绍往往是一带而过，比较简单，选举人对谁是重点人选和非重点人选一听便知，使“差额”实际上变成了“等额”。在常务委员会的选举中，一般指定一个“差额”作为“陪选”。对于谁是“陪选人”，不但“陪选人”自己心知肚明，其他选举人也很清楚，而且“陪选人”也是一种政治待遇，只要确保自己“落选”，组织肯定会另有安排，这在一些地方已成为不成文的潜规则，以至出现“陪选人”积极做选举人的工作“不要投他的赞成票”等现象，使“

16、差额选举”实际上成了变相的“等额选举”，成为有关领导人和上级党组织主导的形式性的选举，使选举人无法体现自己的意愿。五、思想观念上的偏差和运行程序上的失范使党内选举缺乏竞争性根据马克思主义关于经济基础决定上层建筑的基本原理，当我国选择了以竞争为取向的市场经济体制以后，接下来合乎逻辑的发展当然是政治领域的竞选了。没有选举就没有民主，没有竞争性选举就不是真正的民主选举。道理很简单，选举首先必须要有选择。在民主选举中，如果候选人数与当选人数是等额的，或者虽然有差额，但内定只能由某人当选而其他人都是陪选，这种没有竞争性的虚假选举，只能使党员群众对选举以至于对民主政治产生冷漠情绪。长期以来，我们一直把竞争

17、当成资产阶级争权夺利、尔虞我诈、相互攻奸、欺骗人民的典型表现来看待，一概持批判和否定态度；我们一直强调全体人民的根本利益是一致的，在党内全体党员的根本意志是一致的，党组织是代表广大党员意志的。因此，认为在党内不需要搞竞争性选举，而主要是实现党组织的意图，只要实现了党组织的意图就是体现党的利益和党员的意志，于是要求选举人同党组织意图保持一致。这种思想观念上的偏差，必然导致选举运行程序上的失范，是导致直接指定党内负责人和领导干部、内定选举、指名选举、等额选举、陪伴选举等违背民主选举问题长期难以解决的重要原因。竞争性选举虽然是资产阶级创造和推行的，但绝不是资产阶级的专利，而是人类文明进步的共同成果。

18、它无非是把优胜劣汰的竞争机制引入选举，对候选人进行宣传、介绍和比较、增加选举的透明度，使选举人对候选人有更多的了解，从而减少盲目性，用以解决现行选举中存在的选举人对候选人不了解的问题，从而充分体现选举人的意志。在竞选中，选举人可以向候选人提出各种不同意见和问题，让竞选者回答，这可以增加选举人投票的科学性。这里不存在什么“姓社姓资”的问题。西方国家实行的竞选制度有不少弊端，我们不能照搬，应当引以为鉴，但完全可以结合我国的实际加以改造，兴利除弊，为我所用。这既适用于改革国家选举制度，也适用于改革党内选举制度。六、党内选举制度不配套和有关规定过于笼统、弹性大、甚至相互矛盾目前除了中国共产党章程从宏观

19、上对党内选举有所规定以外，有关党内选举工作的文件只有关于党的省、自治区、直辖市代表大会实行差额选举的暂行办法、中国共产党地方组织选举工作条例和中国共产党基层组织选举工作暂行条例等，党的中央委员会和中央纪律检查委员会的选举，还没有相应条例作出明确规定。没有一部能够统管全党的党内选举条例和与之相适应的任期制、免职制、辞职制、罢免制、监督制，以及选举过程中的程序制、公示制、质询制和惩戒制等配套制度。当务之急应制定党内选举条例和与之相配套的一系列制度，特别是应制定党内选举监督条例，健全党内选举的监督机制，形成一种刚性的制度制约机制和惩戒机制。现行的党内选举文件，一方面强调选举人的意志应得到尊重，另一方

20、面又都明确规定上级党组织认为“有必要时”，可以调动或指派下级党组织的负责人，而又没有对何种情况属“有必要时”作出具体规定。而现实中较多上级领导或组织，正是将特定条件下才应行使的权力常态化以服务于小集团或个人私利。要改变这种现象，需要完善党内选举制度体系，消除笼统、含糊、不一致的文件规定，堵塞制度漏洞。目前实际运作的党内选举与党章规定的选举反差较大，存在着某些有关条例与党章规定相矛盾的问题。党章规定民主集中制的第二条基本原则是：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”7但在现实中，常有不严格按照党章规定实施选举，或这样那样地使选举扭曲变形的情况发生。例如，

21、由选举产生的领导干部在任期内，并没有发生什么特殊情况，就以“干部交流”为由频繁调动而委任他职，这实际上是以变相的任命制代替选举制的一种表现。又如，1996年4月5日中共中央下发的中国共产党地方委员会工作条例(试行)规定，地方党委常委的七条职责中的第五条：“按照干部管理权限和规定的程序，负责推荐、提名、任免干部；负责教育和监督干部。调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下一级党的委员会任期内一般不得超过常委会委员职数的二分之一。”8这一规定显然是与党章规定相违背的。不用说上级党委常委调动或指派下一级党组织的领导干部“特殊时”超过二分之一，就是“一般”不超过二分之一，也会使党章关于党的各级领导机

22、关由选举产生的规定变成一纸空文。党内选举程序制度不健全，存在着随意减少程序和表决方式不科学等问题。虽然在中国共产党地方组织选举工作条例中，对党的地方各级代表大会代表、党的委员会委员、党的常务委员会委员和书记、副书记的产生程序作出了规定，但在一些地方没有严格贯彻执行，为图省事或减少麻烦或便于实现上级领导人的意志，往往缩减选举程序，甚至以个别协商或电话征求意见来取代必经程序。一些地方在进行选举中因表决方式不妥而影响选举人表达真实意愿。例如：把应该用无记名投票表决的改用举手或口头表决，应该用电子表决器表决改用手工表决；在对等额选举的选票设计和操作、统计上，违背选举常规，公然把对选票上候选人不作任何标

23、记设定和视为“赞成”。七、以坚持党管干部为由在选举中强化党委意图而否定或虚化选举人的选择权坚持党管干部原则，既是我们党的优良传统和组织优势，又是推进党的干部队伍建设及其党内选举制度改革必须遵循的基本原则，还是加强党的领导和巩固党的执政地位的重要保证。1989年8月28日下发的中共中央关于加强党的建设的通知中规定：“要坚持党管干部的原则，改进党管干部的方法。党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策，推荐和管理好重要干部，指导干部人事制度的改革，做好对干部人事工作的宏观管理和监督。”9这就阐明了坚持党管干部原则的科学含义和主要内容。不能把坚持党管干部的原则简单地理解“决定”和“管理”干部

24、，而是把干部看作权力运作的主体，从执政党运用权力推动国家和社会发展的角度，对干部的使用、干部用权的全过程进行控制，用以确保党的纲领、路线、方针、政策的贯彻执行和实现党的执政目标。党管干部既是对整个干部选择过程的有效控制，又不使公众失去选择权。这就需要防止和纠正为了控制而架空公众的选择权，或为了保证公众的选择权而架空党的领导两种错误倾向。为此，要坚持在充分保证人民对干部选择权的同时，加强党对人民选择的正确引导；要切实从琐碎的人头管理中摆脱出来，更多地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量；要加大对治国理政人才培养的力度，为公众提供充足的可供选择的干部资源。一些地方党委在向人大或政府推荐干部时总是要

25、做大量的工作，而且往往是把党委决定的唯一人选拿去通过，这就等于取消了民意代表的选择权，违背了选举要体现选举人意志的本质要求。因此，需要改革选举制度，由执政党实行真正的差额推荐和差额选举，逐步形成规范的党内竞选，确保党员和民意代表的选择权得到体现，真正做到党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。参考文献：1中共中央关于加强党的执政能力建设的决定M.北京：人民出版社，2004: 33.2列宁全集：第14卷M.北京：人民出版社，1989: 749.34568中国共产党党内法规选编(19781996)M.北京：法律出版社，1996: 254、258、285286、253、265.7中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编M.北京：人民出版社，2007: 75、74、84、82、84.9中共中央文件选编M.北京：中共中央党校出版社，1994: 421.