行政管理学.docx

1、行政管理学第一章导论行政管理学是研究社会行政管理活动的学科，它涉及到行政管理的各个方面，如行政管理与社会、文化、政治的关系、行政管理自身的规律和过程，行政管理活动中人的活动和心理状况等。行政管理指的是社会通过一定的权威方式和组织方式对社会各种事务的调控和推进，不同的社会有不同的行政管理体制和程序，它关系到社会政治、经济、文化、教育、科技、卫生、环境、福利、安全等各个领域的进步和发展。当代人类社会正处在一个全面发展的阶段，中国社会也处在现代化的关键时刻，生产力的逐步增长，政治活动的日趋复杂，经济的突飞猛进，科技的推陈出新，文化观念的不断更新，人们需求的日益扩大，均向社会行政管理提出了优化的更高要

2、求。要达成行政管理的优化和高效率，要使行政管理适应社会的全面发展，就必须推进行政管理本身的合理化、科学化和现代化。行政管理学帮助人们更为深入地认识和理解行政管理活动，把握行政管理的规律性，并促使人们在实践中更有效更自觉地运用这些规律和原则。中国社会正处在社会主义现代化全面发展的时期，社会主义现代化向行政管理提出了更高的要求，可以说，只有有了高效的科学的现代化的行政管理，社会主义现代化才能最终实现。第一节行政管理概述一、行政的含义研究行政管理学，首先应当确定行政的含义。行政是一种社会现象和社会活动，它通过一定的形式、活动和关系表现出来。在不同的社会形态和社会制度下。它可能有不同的形态，但它旅行的

3、社会功能和社会运转的作用具有共同性，是一个现代社会的基本组织。然而。对于行政。人们的理解却不尽相同。归纳各派理论的观点，大致上可以区分为两种。一种侧重从一定社会的政府组织的分工关系上确定行政的特性，认为社会政治体系可分为立法、行政和司法三个基本部门，这三个部门相互协调。相互配合，行政是其中一个部门，如美国行政学者W.F.魏洛比提出：“行政是政府组织中行政机关所管辖的实物。”这一观点略嫌狭窄，不能全面概括社会行政活动，因为社会行政获送不仅仅限于部门，在行政部门以外的其他部门中，也存在大量的行政活动和行政管理行为。另一种注重从政治权利的运用上确定行政，认为行政是政治中的一部分特别事务的管理和方案的

4、执行，是政府计划和法规，推动政府各种机构达到政治目标等。这个看法从总体上确定了行政的范围，但它更多侧重从政治上说明问题，没有揭出行政的管理特征。（2）从管理角度说明行政这派观点侧重从行政的技术、程序和方法上看问题，现代般的行政学者大多持这种态度。如芝加哥大学教授列奥纳德D怀特认为：“行政是实现或执行公共政策时的一切运作”，是“为完成特定目标而对许多人的指挥、协调和控制。”约翰M菲夫纳认为：“行政是一些人协力使政府工作得以完成。行政活动多了主题是高度技术化和专业化的。”赫伯特.西蒙、唐纳德.斯密斯伯格和维克多.汤普森的定义更为典型，他们认为行政是“若干人为达到共同目的所做的集体活动，”具体地说是

5、“为达到共同管的目的、如何选择所使用的方法、如何运用工作人员并使之协调工作、如何分配权利使之完成在团体中的特定工作，并与他人和谐地努力。”这派观点注重从行政与政治的密切关系，忽略了行政活动中的政治条件和政治属性，使人不能把握行政现象的本质。我们认为：行政的基本属性应当从下面两个方面去确定：1社会行政活动与社会政治活动有着密切的关联。行政，从宏观上可以理解为执行政治决策和实现政治目标，从属于一定社会的政治。政治最基本的内容“就是参与国家事务、给国家定方向，确定国家活动的形式、人物和内容。”因此，政治关系到一定经济基础智商社会公共权威的活动、关系和形式，社会公共权威在现代社会中体现为政府。因此，行

6、政首先是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系，特别与实现政治目标、制定计划和推动具体过程有关。首先，行政也不是完全被动地从属与政治，它也反过来影响政治。由此我们可以得出：（1）一定的社会行政从属于一定社会的政治、服务于政治、其基本任务是实现政治确定的方针大略，实现政治目标，以保证政治，巩固政治；（2）一定社会的行政是一定社会政治意愿的积极推行，行政活动虽然决定于政治，但它可以根据政治的总体意愿积极地制定具体政策、方针和计划，使政治意愿能够得到实现。(3)行政在一定条件下反作用于政治、由于上述有机联系，行政在一定条件下又可影响政治，没有优化的行政便没有有效的政

7、治，政治的成功有赖于优化的行政。 2在一个特定社会之中，我们还可以更广泛地理解行政。行政活动不仅仅限于单纯的政府行政部门，执行社会公共权威是一张复杂的社会网络，小到一些具体的工作单位，如事业机关、公司、大到各级人民代表大会、各级法院等机构，从立法机构和司法机构，到经济部门、财政部门、党务部门、金融部门、工商部门、科技部门、教育部门都存在一定形式的行政活动。从这个意义上观之，行政也有广义的含义：一定机构或部门为达到一个特定的政策目标(一般是非赢利性的目标）而展开的各项管理活动。这种活动广泛存在于社会的许多部门、机构、单位、团体之中，其基本特性与宏观行政管理相似。行政管理的广义狭义覆盖面涉及面都较

8、广。不论从什么角度看，行政管理都不是社会上孤立、独自存在的现象，它有一定的政治属性。行政管理的属性由其社会的政治属性所决定的。在封建社会，存在的是与封建政治相适应的行政管理；在资本主义社会，存在的是与资本主义相一致的行政管理；在社会主义社会行政管理具有社会主义性质。虽然不同社会政治条件下行政管理的政治属性不同，但行政管理的程序和技术层面存在着一定范围内共同的规则和原理，可以相互借鉴，批判吸收。二、行政管理学的对象行政管理学的研究对象可以从对行政的含义的规定中推演出来。在做出我们的分析之前，先来看一下各派行政学者如何分析这个问题。对于这个问题，不同的学者有不同的看法，众说纷纭，可以说没有一致的意

9、见。如赫伯特西蒙等人认为，公开行政一般指国家各级政府的执行部门的活动，国会和州立法机构建立的独立的团体和委员会，政府的合作机构和某些专门机构。怀特提出，公共行政是在任何时候为促进完成公共政策而形成的一切法律、法规、实践、关系、法典和习惯的综合体，行政学研究这个综合体。FM马克斯认为，公共行政包括公共政策支配的一切领域和活动，包括立法机构行使权力的正式过程，法院在司法管理中的功能军事机构的工作，行政首要地指与政府执行部门担负的社会职能有关的组织、人员、实践和程序。因此，行政学应以这个内容为研究对象。这些说法没有进行高度的概括，列举了行政管理学内容，没有提炼出一门学科的对象。根据前述，行政管理是围

10、绕执行公共权威而展开的活动是“国家的组织活动”，那么行政管理学的对象就可以确定为：社会公共机构为执行公共权威而展开的活动、形式和关系的发展规律。这样确定行政管理学的研究对象，意味着三层基本的含义：1行政管理是一种实践活动。行政管理是一种动态的功能，它通过自己的各种形式的活动，通过完成自己的各项功能来执行社会公共权威，达到既定目标。行政管理同时也是一种社会活动，它产生于一定的社会，作用于一定的社会，它的活动涉及整个社会，与社会水乳交融，密不可分。行政管理的活动构成一个有序的整体，它通过众多的各种类型的活动实现自己的总体功能，如领导、决策、规划、沟通、推动、控制、调节、监督、反馈等等。行政管理活动

11、本身在纵和横的方面分成多种类型，它们共同构成行政管理的有机整体。2行政管理具有一定的形式。行政管理执行自己的动态功能，须通过一定的活动形式，或曰行政体制与组织形式。行政管理形式将各类行政管理活动有机地联结起来，从程序、结构和体制上达成协调。行政管理形式与行政管理活动相适应，有总体的形式，也有局部的形式。局部形式的总和构成总体形式，总体形式从宏观上决定局部形式。一定的行政管理活动总是在一定的行政管理形式中展开，一定的行政管理形式也有赖于一定的行政活动。行政形式是多层次、多侧面的，在一定条件下，它可以制约行政管理活动。3行政管理体现一种关系。除了活动和形式的特点之外，行政也是一种关系。这种关系发生

12、在不同的行政管理活动和行政管理形式之闯，也存在于与它们有关各种其他因素之间，使它们形成一个相互结合、相互作用的整体。行政关系可以有多种形式，如权限关系、组织关系、人际关系、沟通关系、行政体系与社会的关系、行政管理者与被管理者之间的关系等a各类关系在一定的条件下都可能有不同的格式和性质，会对行政管理活动和形式产生这样或那样的作用，影响行政管理活动和形式，从实践的意义上说，上述三个层面往往表现为以下两个方面，这是我们在确定行政管理学的研究对象时应当注意的：(1)行政管理是社会公共权威管理外部各项公共事务的话动。行政管理作为政府管理，一般担负着维持整个社会各项活动和关系的职责，即负责维护和保证社会秩

13、序，负责推动和发展社会日常生活的各种机制。这样，行政管理就要经常地对社会行使自己的功能，作为一个整体管理着整个社会。行政管理只有在对社会各项活动、关系的管理和推动中才能达到自己的目标；(2)行政管理是社会公共权威为管理外部各项事务而展开的内部管理活动。为了管理社会公共事务，社会公共权威就必须建立系统的组织、活动方式、程序、技术和人员等条件，并合理配置这些要素，使之能发挥最大的作用。因而，各级行政管理机构均要把其外部管理活动与内都管理活动结合起来，以内部管理优化促成外部管理优化，以外部管理优化带动内部管理优化。 行政管理学研究社会公共机构为执行公共权威而展开的活动、形式和关系的发展规律，推进和完

14、善社会行政管理-促使社会公共机构根据行政管理的规律合理地、科学地组织和推动行政管理、适应社会发展的各项要求。 三、行政管理学的范围关于行政管理学的范围，也有多种说法，但总体上具有共同性，只有局部有所不同。行政管理学的范围与行政管理本身相关，即人们把行政管理理解为怎样，就会把行政管理学的范围确定为怎样。一般来说，经典的说法有3种： 1五大功能说。这是由法国著名的管理学家昂里法约尔提出来的。他认为任何管理都包括五大功能：(1)计划，即研究末来，制定行动计划，包括财务计划，预算等；(2)组织，即形成管理活动的组织形态；(3)指挥，即全面考虑，让每个人都能履行授与他的职能；(d)调节，即把一切活动和努

15、力结合和统一起来，使它们保持协调；(5)控制，即进行监督，使所有的活动都按照规定的标准和接受的命令进行。法约尔的五大功能说在本世纪提出，是较早的一种看法，当然没有包括当代行政管理研究的新观念。2“POSDCORB”说。POSDCORB，是美国行政学者路德克里克于1937年提出的，它是以下各项内容的英文缩写： (1)计划(Planning)，即规划、制定政策或实施方案；(2)组织(Organjzing)，即通过分配职权形成一定的组织体系；(3)人事(Staffing)，即组织体系内人力资源开发及应用的全部过程；(4)领导(Directing)，即行政体系经过一定的程序和手段对行政过程的指导与指挥

16、；(5)协调(coordinating)，即使各个不同的工作部门或人员能够有效地联系、协调和配合； (6)报各(Reporting)，即通过视察、通报、汇报等方式使各个环节之间达到相互了解和相互理解；(7)预算(Budgeting)，即对一切有关财务状况、会议和审计等事务的管理。这七个方面基本上包括了行政管理的基本环节。315个M说。包括：(1)目标(Aim)，即行政机构的明确目标，行政管理总是围绕着一定的目标展开活动的；(2)计划(Program)，即目标确定之后，行政机构需制定切实可行的计划以达成目标；(3)人员(Men)，即选定和组织行政人员按照制定的行政计划有步骤、有系统地展开行政活动

17、；(4)经费(Money)，即行政管理所需要的经费以及经费的使用和计划；(5)物资(Materials)，即为完成行政计划所需要的各种设备、工具、物品和材料，以及对它们的管理；(6)组织(Machinary)，即为完成行政计划和目标对人财物的有效组织，使它们更有利于行政活动的展开；(7)方法(Method)，即如何运用系统的程序和有效的方法来完成行政任务；(8)指挥(Command)，即各级行政领导在工作进程中进行的指挥和指导活动；(9)激励(Motivation)，即通过一定的手段和条件激发行政人员在完成任务中具有较高的积级性和创造性；(10)沟通(Communication)，即在行政体系

18、内外沟通人们的认识、感情、心理和意见、培育团体精神； (11)士气(Morale)即行政人员在行政活动中的精神状态；(12)和谐(Harmony)即行政过程中促使各部门和各行政人员之间达成和谐一致；(13)时间(Time)，即在达成目标和完成行政计划时掌握时机；(14)空间(Room)，即行政管理活动要适应地理和社会环境，根据一定的空间条件实施行政管理；(15)改进(Improvement)，即根据日益变化的条件不断改进行政管理加强行政活动的适应性，保证达到行政管理的目标和完成行政管理的任务。这种概括较为详细，包括了行政管理的基本方面。根据一般对行政管理学范围的看法，根据本书的编撰目的和施教对

19、象我们将本书涉及的内容分为以下17个方面，它们是：导论、行政组织、行政领导、行政决策、行政规划、行政心理、行政沟通、行政立法、行政控制、人事行政、财务行政、机关管理、行政分析、行政方法、行政公关、行政效能和行政发展。这些方面总体上都是行政管理学的基本方面。当然，人们对行政管理的研究不限于这17个方面，还有其他诸多方面，如行政生态、行政伦理、行政工艺、行政文化等，这些方面可以归入行政哲学和行政工艺学来研究，我们将在第三节中说明它们之间的关系。第二节行政管理学的演进一、行政管理学的沿革人类对行政管理研究有着悠久的历史，从古代起人们就开始着手研究行政管理、由于古代社会的行政管理还处于初级形式。社会发

20、展也处于低级阶段，社会行政管理并不发达，系统的行政管理学体系也没有形成。但历史上人类一直关注着当时当地的行政管理，积累了大量有价值的素材和思想，如中国古代就有丰富的行政管理研究文献。周朝时期，行政组织就已经初具规模，并且形成了严格的体系。中国古代的社会管理思想也十分丰富，如春秋前中期杰出政治家管仲提出：“凡有地牧民者，务在四时，守在仓廪。国多财，则远者来，地辟举，则民留处；仓廪实，则知礼节；衣食足，则知荣辱；上服度，则六亲固。”“选贤论材”、“使民各为其所长”等；子产的“择能而使之”、“作封洫，立说政，制参辟，铸刑书”，孔子的“道之以德，学之以礼”商鞅的“治世不一道，使国不法古”；韩非的“事在

21、四方，要在中央，圣人执要，四方来效”柳宗元的“变足弊俗，以登天下之士”以及其他思想家对行政管理也有不少论述，如亚里士多德对城邦各项职能的论述。诚然，古代思想家的思想受到历史发展水平、社会环境和个人阶级立场的制约，带有鲜明的旧时代的色彩。这是我们在借鉴古代行政管理思想时须当判明的。进入l7、18世纪后，现代意义上的行政管理学开始在西方萌芽。这与这个时期政治经济的快速发展相适应。1865_年，德国学者劳伦斯-逢施塔因首先提出“行政学”一词，他认为19世纪应当是行政学的世纪，因此他力图建立一门有关国家行政的科学。但这对行政学并没有形成独立的学科，当法学、政治学交织在一起，基本上被这两门学科所包蕴。到

22、19世纪末，建产一门具有独立地位的行政学的问题提上了议事日程。_这项研究在美国进展得最快。19世纪下半叶，美国的经济快速增长，国际势力范围日益扩张。面对发展着的社会、政府机构显得不相适虚，行政组织、行政方法、-行政手段、行政人员均需要做出适应性的变革。最先提出建立独立的行政学的口号的人是后来担任美国总统的伍德罗-威尔逊。1887年他在政治学季刊上撰文提出这一问题。更系统地确定行政学的独立地位的是美国学者古德诺。1900年，他发表政治与行政一书，提出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”的论断，从功能上区分了政治和行政。这段时间以后，行政学研究迅速发展起来，专门论述行政管理学的著作逐步问

23、世，如美国著名行政学者怀特的公共行政研究讨论(1926)、城市管理(1927)、魏洛比的公共行政原理(1927)、这些著作的发表，标志着行政管理学作为独立学科已经形成。这一时期行政管理学的发展，确定了下述观念：行政管理是一个独特的领域，有自己独特的价值、规则和方法，这个独特的领域应当科学地加以研究，应当确定其各个需要研究的领域，如行政组织、行政计划、人事行政、行政法规。这一时期的行政管理研究以形式一法制方法为主，属于传统型的研究。二次世界大战之后。行政管理学研究在世界范围内发展迅速，已经成为一门国际性的学科，联合国也专门组织和资助这方面的研究和教学。当代行政管理学发生了下述两个方面的变化：（1

24、）行政管理学的研究范围不断拓展。当代行政学研究涉及到社会生活的众多方面，这与政府职能的扩大相关。当代政府活动涉及大规模经济活动，如社会服务机构、经济发展、资源利用和保护、人口计划个控制、科技开发、环境保护。国际交往等形形色色。现实的发展推动行政管理学扩展研究和视野；（2）日益注重对行政过程的研究。当代行政管理学越来越重视行政管理的过程中的现实问题，改变了原先但注重形式一法制探究的风格，要注重结构功能研究，更注重行政管理的动态过程，研究人在行政管理过程中的心理和行为，受到当代行为主义方法论的影响。现代意义上的行政学在本世纪初传入中国，19世纪末，20世纪初，江南制造局印行了行政纲目，日本学者蜡山

25、政道的行政学总论、美浓部达吉的行政法摘要。1935年，张金鉴发表行政学之理论与实际一书，被认为是中国第一部行政学专著。30年代以后，行政管理学研究发展较快，出版了大量的著译；如最新型正文犊、市政学纲要、市政新论、人事管理、人事行政学、市场制度、人事行政组织、人事管理之理论与实际、人事行政原理与技术、行政学总论、行政学概论等。中国学者也注重研究本国的行政管理，发表了不少著作。40年代，中国成立了行政学会。中国社会主义行政管理的研究早在革命年代就存在。根据地时期，人们对政权建设和行政管理的探讨较为广泛和深入。在民主管理、精兵简政、民主监督，选能举贤 方面积累了一定的经验。但是，这段时间的行政管理探

26、讨尚不系统和深入这受当时的首要任务的决定。中华人民共和国成立后，1952年高等院校调整时，取消了行政学专业。这样，尽管在行政管理实践方面我们积累了大量的经验，但将其系统化和理论化的工作不够，也没有深入研究国外行政管理的理论和实践的最新发展。中国共产党十一届三中全会以后，随着改革开放的深入，行政管理优化的问题成为一个迫切的问题。行政管理学开始恢复和发展，高校和科研机构开设专业和进行研究、成果斐然。中国行政管理学会已经成立。各省市均成立了分会。中国行政管理学正在发展之中二、行政管理学的理论发展行政管理学在其发展过程中，有过几次大的观念变化这些变化从总体上影响了一个时期的行政管理学的研究，大致上可以

27、把这些变化分为以下几种类型：1传统理论。传统理论盛行于行政管理学初期阶段，它较多地受到形式法制方法的影响，侧重对行政管理做静态的研究，注意力集中在行政管理原则、行政管理组织体制、行政管理人事制度、行政管理的规章法律。传统理论中做的一项主要工作就是力图使行政管理学研究从政治学中分离出来，构成一门独立的学科。传统理论多属于习惯学派，相信行政管理的内容应当根据最近过去的行政管理活动来确定，即根据习惯来确定，从习惯的行政管理活动中确定原则和方法。传统理论的研究重点是行政管理的组织、权限、职责、法规、方法、任务、纪律、监督等问题。它比较重视正式组织体制和权限，不太注重管理活动中人的因素和社会因索-研究方

28、法也较为传统。2科学理论。科学理论形成于本世纪初，受到美国著名管理学者弗雷德里克泰罗理论的影响。泰罗的科学理论强谓为工作中的每一要素制定一种科学方法，以代替经验主义盼方法；科学地选择、教育并训练人员；衷心地同工作人员合作。保证各项工作都按照已制定的科学原则来做；管理者和工作人员平均地分担工作和责任。泰罗的理论主要是针对科学管理的，但也深深地影响了那一时期的行政管理学研究。科学活动的规则，根据一定步骤进行实验，从而确定行政管理的目的、方法和措施。科学理论的基本内容包括时问和动作研究、任务管理、组织职能化等原理。科学理论的主要缺点在于它具有较浓的机械主义的色彩。把行政管理中人的话动当作机器工具的话

29、动，忽略了管理中复杂的但又重要的因素。3人际理论，也称行为理论。人际理论与科学理论相悖，提出行政管理的重点不在于研究和改善行政管理的组织和其他条件，而在于行政管理学中活动若的人，应当注重研究人的行为。人际理论注重研究激励、团体动力学、个人动力、团体关系等课题。它认为工作人员的效率不仅与物质因素有关，而且与心理社会因素有关，应当注重从社会心理学的角度研究行政管理。人际理论反对科学理论的“经济人”概念，认为不能把工资收人视为激励人的唯一因素。它提出“社会人”的概念，认为工作人员不仅要寻求收人，而且需要得到。友谊、安定和归属感、因此情绪、态度、心理活动、非正式组织在行政管理活动中起着不可忽略的作用。

30、人际理论在当今行政管理学中起着主导作用。4系统理论。系统理论是将系统论应用于行政管理研究而产生的结果，它运用系统论来研究行政管理。系统理论把行政体系视为一个系统系统的基本要素包括一组构成整体的因素和对象，它们根据一定的模式相互作用，相互依赖。系统理论强调把行政管理描述成一个理论上的系统，通过确定系统的边界来区分系统内部事物和外部事物系统又可分为一个或数个子系统，一个系统可以构成另一个系统的一部分或子系统，系统作为一个整体即影响环境又受环境影响。系统理论把特定的行政管理确定为系统之后，再确定系统的内部结构和功能、系统与环境的关系、系统的输入和输出、系统的平衡和系统的动态过程等，系统理论对当代行政

31、管理学有较大影响，这种影响主要是从宏观方面来加深对行政管理的把握。5决策理论。决策理论是由美国学者赫伯特西蒙提出的。他批评传统理论确定的概念和原则模糊不清，提出应把决策的概念视为论述行政的统一的概念。任何行政管理首先需要决策，决策决定着行政效率。“管理就是决策”，在行政管理中，最高行政人员决定整个行政的目的和方针；中层人员贯彻执行最高行政人员决定的总目标和总方针，决定部门的目标和计划，再传达给下级行政人员；下层人员就日常的行政做出决策，在做出决策时组织目的、效率标准、公正标准、个人价值均会成为决策的价值前提。因此，在管理过程中应当围绕决策克服知识和信息的不完整性，团体行动的不稳定性，分析行政人

32、员的心理因素，分析行政人员的学习过程、记忆和习惯完善计划系统、组织结构、控制系统等各项因素。决策理论强凋行政管理过程中的各种活动和各种关系均应放在决策的范围内得到分析和研究，6权变理论。权变理论从系统理论发展而幕，但它比系统理论更具体地分析行政管理，它侧重于根据系统内部和外部的多种因素来观察系统的特性，根据这些具体的分析来完善行政管理，不再拘泥于某种单一的纯理想模式，而是试图从每一系统自身的特性中寻求适合于这一系统的理想模式。权变理论的基本方法是要确定分析对慕的基本参数，如马奇和西荣用权变理论分析组织同题时设定206个参数。亨利。西斯克组织的参数确定为6个参数，它们是组织的规模、相互作用的程度、成员的个性、目标的一致性、决策层和系统的状态。弗雷德菲德勒把领导效果的参数设定为群体、职位权力、庄务结构、领导者一一成员关系等四项。权变理论是一种较新的理论，更注重每个特定系统的特性，以及其间各项因素不同组合对行政管理的制约。以上仅为行政管理的主要流派，除此之外，还有多种流派，如管理过程理论、社会体系理论，动机理论数量理沦、条件理论等。这些理论各有利弊，各自长短。我们应当在历史唯物主义和辩证唯物主义理论指导下，对各派理论进行研究分析批判借鉴，为我所用。三、行政营理学的趋