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1、公共管理学笔记黎民 公共管理第一章 绪论 第一节 公共管理成为独立学科的内在依据公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。早期人类社会：19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。与群体需求相关的（个体需求相关的）事务、产品、部门、领域，称为公共事务、公共产品、公共部门、公共领域（私人事务、私人产品、私人部门、私人领域）。对公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最大化为出发点和归宿的部门；管理对象：即公共事务体现社会

2、成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面国防、治安、社会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。管理过程：公共管理涉及公共权力的占有和使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。一、公共管理与私部门管理有本质区别 （一）公共利益目标与私人利益目标：1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。（二）垄断强制性与自由竞争性1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益

3、关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程有强制性；3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。（三）制衡性与自主性1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。2、私部门管理者收到公共权力和市场

4、力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。（四）多元理性与经济理性1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责任。（五）政府机制与市场机制1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制

5、体系。2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。公共管理与私部门管理的相似性1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；3、都要处理与外部环境的关系； 4、管理方法和技术大同小异；二、现代社会变迁推动公共管理发展（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展

6、不断增长。（二）社会生活中的公共事务日益增加科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。（一）理论框架局限行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般

7、工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。（二）管理主体局限：行政管理学：政府或国家行政机关；公共管理学：政府、非政府公共组织（三）管理理念与手段局限行政管理全能政府以行政手段实施全面管理管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直接管理混为一谈管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求（四）管理对象与目标局限1、行政管理学：管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）2、政府管辖范围的公共事务注重内部管理关注行政秩序和行政效率

8、，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性官僚制组织形态。2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标第二节 公共管理学是时代的产物公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会发展水平及与文明进程直接相关的管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属和服务于阶级统治的特点，从统治为主导的行政转向以管理为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多采用民主和参与的方式。一、西方国家摆脱困境的需要（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满：福利国家理念推动政府权力扩张，引来

9、非议：1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源； 2、政府管理范围太宽；3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率（二）经济衰退和财政压力的加剧：福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。（三）社会问题与政府不可治理性的增加1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。二、科技革命和全球化浪潮（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量1. 现代科技革命使社

10、会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。3. 科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明必然要求新社会治理形态相适应。（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。2. 科层官僚制难以

11、适应当代市场经济发展的要求。科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的

12、控制。4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制深层次矛盾：维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。第三节 公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义 （一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。处理“公共”问题核心是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务以满足民众公共性需求。公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。公共物品：是和私人物品相对应的概

13、念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。（二）管理、公共管理与公共管理学管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：公共管理主体是政府和其他公共部门，不是私人及其组织；公共管理对象公共事务的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社

14、会变迁不断调整；公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准；公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。公共管理活动具体类型的“三分法”：公共政策政府制定公共政策的活动；政府管理政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。3. 公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门_和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地

15、提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。公共管理学的特点：公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equali

16、ty）、正义、民主。公共管理关注和重视政府改革与再造。公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前公共管理学值得注意的特点：鲜明的实践导向性理论上的包容性学科的年轻性二、公共管理的构成要素（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织和个人两大类）对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见下图。（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最

17、基本的手段是制定和执行公共政策。（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。三、公共管理学的研究内容（一）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。（二）公共管理学的前沿领域：8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织，10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。四、公共管理学的研

18、究途径与方法（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）企业管理途径（Business approach，B 途径）。P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识；强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。B 途径公共管理的特征：主张师法企业偏爱企业管理原则；对公、私部门差异不作严格区分；除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理；在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。与 P 途径的公共管理比较，目前 B 途径的公共管理

19、在学术界和实务界显得更有影响力。P 途径和 B 途径的共同点：它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。（二）公共管理学的研究方法1. 规范方法：又称理想方法。用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。2. 实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。3. 案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案4. 系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度

20、考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。5. 比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。6. 数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。第四节 公共管理学与中国的发展 一、公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷为市场经济提供基本制度框架和法律基础 组织各种公共物品和服务的供给保护自然资源和环境 保护和维持市场竞争 调节收入

21、和财政分配通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；减少政府直接经济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。二、公共管理学与中国的社会发展（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型第二讲 公共管理的理论与实践的发展第一节 公共管理学的理论渊源一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克泰勒（Frederick

22、 W. Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。（二）行为学派理论。梅奥（J. E. Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯林德布洛姆（Charles E. Li

23、ndblom）提出渐进决策理论。（四）系统学派理论。系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪670年代，系统学派发展出两大理论，生态理论，权变理论，（五）新管理主义理论。新管理主义是 20 世纪 80 年代以后在信息革命背景下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1.企业再造理论。企业再造：指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2.虚拟企业：把不同地区现存资源迅速组合成一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，是依靠电子

24、网络手段的联系实现统一管理的经营实体。能最快速度推出高质量低成本新产品。3.学习型组织：通过培养弥漫整个组织的学习气氛建立符合人性的、有机的、扁平的组织。由多个创造型团队构成，组织成员具有共同愿景和持续学习精神，是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Public choice theory ）产生于 20 世纪 40 年代末，到 60 年代末形成学术思潮。詹姆斯布坎南（James. M. Buchanan）是代表人物。公共选择：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论：基

25、本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择的规定性，是非市场的集体决策理论：集体性；规则性；非市场性。政治市场和经济市场在交易上的重要差别：经济市场交易私人物品，交易媒介是货币；政治市场交易规章、政策、议题等公共物品，选择媒介是公共选择工具：投票、利益集团、代议制、政党、政府等。市场交易是在单个人和单个厂商间进行；政治市场交易是在集团、政党间交易；经济市场交易是

26、自愿平等等价交易；政治市场交易非自愿性、不平等性、强制性。公共选择理论对公共管理学的理论启示：用经济学方法和假设研究政治，建立严谨的有关政府一般理论的努力，为公共管理学研究提供了经济学视野和研究途径；对资本主义民主政治过程矛盾性、投票制度虚伪性、少数利益集团对决策过程操纵性的分析引发对政府干预行为的局限性及带来的种种弊端的反思；强调规则、立宪和立宪限制重要性的思想，改革政治先改革规则、市场失灵根源是现行法律-政治规则失灵，使公共管理从规则制度创新层面研究。（二）政府失败论（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时涉

27、及的主题，是公共选择理论的核心论题。政府失败：指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。“政府失败论”是对政府干预产生“负效应”的原因及如何从制度上弥补这些缺陷的回答。政府干预行为的局限性：1. 公共决策失效：相对市场决策，政治决策是更复杂的过程，有相当的不确定性，存在诸多困难、障碍或制约因素，使政府难以制定并实施好或合理的公共政策，导致公共决策失效。公共决策失误的原因：（1）社会实际上不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。（2）即使存在某种公共利益，现有公

28、共决策机制却因自身内在缺陷难以实现这种利益。（3）决策信息的不完全性。（4）选民的“短见效应”。（5）选民的“理性而无知”。2. 政府工作机构的低效率：政府机构执行政策和公共物品供给的效率不高，官僚主义作风严重，必然影响政策执行结果，使好政策产生恶结果，导致政府干预失败。低效率原因：缺乏竞争性压力没有降低成本的激励机制缺乏监督信息。3. 政府的内部性与扩张。政府内部性（internalities）指公共机构尤其政府部门及其官员追求自身利益或组织自身目标而非公共利益或社会福利的特性。政府部门扩张：政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。4. 政府的寻租活动。寻租是政府干预的副产品。当政府

29、干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租（Rent-seeking）指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。寻租活动特点：利用各种合法或非法手段获得拥有租金的特权。现代社会寻租活动，是利用行政法律手段来阻碍生产要素在不同产业间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”的原因：寻租导致经济资源配置扭曲，或是资源无效配置的根源；寻租作为非生产性活动，它不增加任何新产品或新财富，只改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府部门间官员的

30、争权夺利，影响政府声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费。“政府失败论”对公共管理学的启迪作用：深刻分析西方市场经济条件下政府干预行为的局限性及代议民主制度的内在缺陷；弥补了政府行为缺陷研究的空白；提供方法论启示，把政治制度因素看做经济过程内生变量，把政府行为和制度因素纳入经济学分析框架。（三）代理理论和交易费用理论委托代理理论和交易费用理论是新制度经济学重要组成部分，对公共管理学影响是巨大。1. 代理理论（Agent Theory）：又合同理论。在专业分工条件下，每个人不可能自给自足，就产生“委托代理”关系，作为一种契约，一个或多个行为主体指定或雇佣另一些行为主体为其提供服务，授予后者一定决策

31、权力，并依据后者提供服务的数量和质量支付相应报酬。如：雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。基本假定：处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍现象。委托代理关系的核心：委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。关注三个主要问题：代理人的选择和对代理人的激励；减少“代理成本”或由代理引起的资源耗费；签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2. 交易费用理论（Transaction cost theory）：是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，交易费用：指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用。科斯（Ronal H. Coase）观点：于1937年提出交易费用概念：运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。科斯用交易费用的概念解释为什么会出现企业：企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。企业出现后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”。原有市