认真学习贯彻《中国共产党问责条例》.docx

1、认真学习贯彻中国共产党问责条例刘春：认真学习贯彻执行中国共产党问责条例本次讲座的主题是“认真学习、贯彻、执行中国共产党问责条例”。2016年6月28日，中共中央政治局审议通过了中国共产党问责条例（以下简称条例）。条例的通过、颁布和生效，是党的十八大以来全面从严治党持续推进的一个重要措施。条例一共是13条，有1700多个字，从2016年7月8日起施行。此前发布的党内法规条例中有关问责的规定，凡与本条例不一致的，按照本条例执行。条例的颁布和实施，具有非常重要的标志性意义。党的十八大以来，全面从严治党不断深入推进。中央也在全面从严治党上出台了一系列的条例和规定，这些条例和规定把全面从严治党的新要求、

2、新标准和新规范固定了下来，作为全面从严治党的依据。条例是规范问责工作的，而问责工作又是全面从严治党的一项重要任务，是全面从严治党的重要组成部分。从某种意义上来说，问责工作、问责制度的功能和作用，在很大程度上是全面从严治党能否有效推进并取得预期目标的重要保证。因为全面从严治党的一个重要方面就是明确各级党的组织、纪委组织，以及各级党的领导干部的责任、要求、履职等。假如党员领导干部不能履职，不能尽责，甚至失职失责的话，全面从严治党就难以保证。所以条例的实施是全面从严治党走向制度化、进一步获得有效保障的重要措施。围绕“如何认识、学习、贯彻、执行条例”这个主题，我主要谈两个方面的内容：第一，中国共产党问

3、责条例颁布实施的重大意义；第二，我们对中国共产党问责条例的主要内容、结构进行一下梳理和分析。一、中国共产党问责条例颁布实施的重大意义我们主要从三个角度来认识和把握条例的重要作用和意义。（一）条例的颁布实施是深化全面从严治党的重要举措党的十八大以来，关于党的建设伟大工程的主题，习总书记提出了六个字，就是全面从严治党。2012年11月党的十八大召开之后，党的建设翻开新的一页。为什么说十八大以后的这三年多是党的建设伟大工程的新时期？就是因为党的十八大之后，全党以全面从严治党为主题、主轴、主干，大规模开展从严治党。全面从严治党，顾名思义，就是要完善从严治党的方方面面的制度。党的十八大之后，特别突出的一

4、个思路和理念就是强化责任制。这三年多来，在强化管党、治党的责任制方面，我们党已经出台和实施了一系列的新机制、新举措和新制度，这就构成了全面从严治党的一个重要特色，就是强化责任追究。我们大家所熟知的一些制度设计、一些新的机制，反映的就是责任制的内容。那些履职尽责不到位，甚至导致了相反后果的人，就要被追究责任。那么，都有哪些制度提出了有关责任制的内容？在强化管党治党方面，十八大之后出台了“两个责任”的制度结构，这就是新机制、新举措。“两个责任”指的是在管党治党方面，党组织、党委要承担主体责任，纪委要履行监督责任。这种制度安排弥补和扭转了过去党委和纪委在管党治党的责任上职责不清、边界不明的短板和缺陷

5、。抽象来说，党委和纪委都有分工和定位，但是多年以来，在责任上一直存在着职责不清、边界不明的问题。最典型的表现就是，一涉及管党治党的责任，一碰到严肃党纪问题，党委和纪委之间就会出现互相推诿，甚至扯皮的现象。习总书记在系列讲话中指出，党委不能把什么事情，尤其是党风廉政都推给纪委，党委书记不能当“甩手掌柜”。这就是针对一些人不能履职尽责而说的。而职责不清、分工不明直接导致的后果就是，一旦出现党规党纪被践踏、被破坏的现象，追责就会受到局限。现在，管党治党出现失之于宽、失之于松、失之于软的问题，具体原因是什么？如果从体制机制上找原因，就是责任不清。责任不清就会导致无法问责，无法追责。十八大以来管党治党的

6、思路，就是要突出责任制的定位，突出对于因为履职尽责不到位，甚至失责失职而引发严重后果的责任追究。十八大以来，在管党治党的新阶段、新形势下，问责制度的重要性就凸显出来了，具有不可替代的作用。而且，问责制度还具有倒逼机制、约束机制的特定作用。所以，在管党治党不断深化的大背景下，要进一步健全和完善党内问责制度，完善措施、完善程序、健全问责规范就成为深化全面从严治党的当务之急。那么，该怎么深化全面从严治党？首先，要完善规范体系，修订制定相关规范成为必然选择。从党内法规的角度看，条例是制定不是修订。因为过去我们有一些关于问责的规定，但是严格地说，都是针对某一方的。比如，2009年颁布的关于实行党政领导干

7、部问责的暂行规定针对的就是政务责任，而严格来说，政务责任就是法治的问题。所以2016年6月28日通过的条例，是一个制度的创新。过去的一些问责规定，并没有构建起完整的体系结构，内容上也是零零散散的，各种规定规章不集中，主题也不突出。这次颁布的条例就是以管党治党为主题，就是要追究在管党治党过程中相关领导干部的责任，这是党的十八大以来的一个探索和创新。这一次规范的明确，为我们在实践中开展、推进党内管党治党的工作提供有力保障。从这个意义上来说，条例的生效和实施就是管党治党进一步深化的重要举措和重要保证。因此，我们要从整个大背景、从条例的政治功能，以及它对于管党治党的整体作用上来认识其重要性。（二）条例

8、的生效实施对解决宽松软问题有独到的作用首先来看，党的建设要靠全面从严治党来推进这个重大工程，也就是说，党的建设工程的主题就是全面从严治党。那么，全面从严治党锁定的问题是什么？从现象上看，全面从严治党就是要解决、纠正、防范宽松软的问题。习近平总书记在2013年的讲话中就明确提出，我们在管党治党方面存在着一般性的、普遍性的弊端，就是失之于宽、失之于松、失之于软的问题，简单地讲就是三个字宽松软。宽松软是怎么造成的？管党治党宽松软是现象，在某种意义上讲也是一种后果。那么，既有后果，就有前因。本来党纪党规要严明严肃，结果在实践中从“宽”了，甚至有时候我们叫“宽的没边了”，这实际上就把党规党纪的标准和约束

9、给肢解了，这是“宽”。我们本来要在实践中严格按照党规党纪执行党的纪律，但实际上却常变得松松垮垮，对于文字的规定也落实不了，这是“松”。那么“软”是什么？大家知道，纪律、法规都要有一定的强度和硬度。什么叫强度和硬度呢？就是要有权威、执行力，要展示力量，这样在实践中才能发挥作用。所以，我们在管党治党中出现的“软”，就是指党的纪律、法规丧失了应有的硬度和强度，而变成松紧带，想长就长、想短就短，任人选择性地执行。宽松软是如何形成的？可以说，形成宽松软的原因众多，其中一个重要的原因就是应该负责、应该发挥党纪党规作用的组织没有发挥作用，领导干部更是失职。也就是说，一些领导干部在碰到问题时，不能坚持原则和纪

10、律标准，失职失责，这样即使文字规定再严再细，一旦有人“放水”，这些规定在实践中的作用就发挥不出来，规定就等于零。这就是宽松软。这样问题的关键就找到了，就是组织和人的问题，他们都没有尽责。那么，如何能让组织和人尽责呢？就是要确立和完善追责机制，也就是问责制。如果没有问责制对各级党委、各级领导干部发挥作用，没有问责制这样强硬的手段，党纪党规就会变得宽松软。条例对问责的方方面面和重要事项作了规定，成为我们问责工作的依据，并在现实中发挥了重要作用，解决了一些机构、单位中领导干部在坚持党的规范规则中“放水”的问题。领导干部如果不能坚持原则、坚持党规党纪，从而失职失责，这就是违纪；对失职失责所引发的严重后

11、果要进行追责，这就是问责。通过这样一种倒逼机制，通过这种问责的约束、督促，甚至是一定程度上的震慑，去督促我们党的各级机构、党委、纪委以及党的工作部门领导真正担起责任，履职尽责，按照党规党纪来执行和落实，这就是问责的独到作用，是问责制对于消除和防范宽松软等后果的重要作用。所以我们说第二个方面就是要看到条例的生效和实施是在保障全面从严治党解决宽松软的问题，使宽松软变成严紧硬。硬就是硬度，党规党纪没有硬度不行。而由宽松软转为严紧硬的重要的转化机制和保障机制就是问责制。所以条例就是建立和完善问责制的，这个作用至关重要。也就是说，有问责制还是没有问责制对于党规党纪的落实，对于消除宽松软、实现严紧硬都是至

12、关重要的，这也是问责制的作用。以上是第二个方面的重要意义和重要作用。（三）条例的生效实施促进了制度治党和依规治党的进程这个作用的核心讲的就是管党治党是一个制度化不断增强的过程。首先，管党治党本身就是一个制度化的过程，要讲规矩、讲条例、有章法，严格按照党章党规来推进落实。同时，通过制度化进程来落实管党治党，本身又形成了整个党的建设伟大工程的基础和底托。什么叫工程？工程就是有结构、有基础、有主干。而没有基础、主干、预期、规范的，就不能叫工程。从这个意义上说，工程就是系统的，就是一种制度实践。那么，既然党的建设就是伟大工程，从这个意义上说，全面从严治党也是一个制度化的实践活动。既然我们承认全面从严治

13、党是一个制度化实践活动，是不是就要提高这个活动本身规范化水平？也就是说，管党治党做了什么事，要有依据，依据是什么？就是党规。管党治党要有遵从，遵从是什么？就是党纪。不能张三一套、李四一套，这样就是非制度化，党规党法不能形成体系，不能按照一个整体体系结构发挥作用，就很可能使得管党治党沦为人治的，或者是被一些偶然因素支配的一种活动，而这明显不是我们党的建设的状态。党的十八大以后，全面从严治党大规模推进，其中重要的指导思想就是制度治党、依规治党。习近平总书记提出的制度治党、依规治党，严格地说就是所有管党治党的活动都要有规范、有章法、有程序，这样才能保证管党治党获得成果，并使成果得以巩固，使好的经验、

14、做法能够不断地在制度化进程中加以复制。我们知道制度的意思，制度化就是不论干事的是谁，干事的章法是一定的，就是有规则、有程序。也就是说，在干事的方式方法、规则方面，有超越人的个性化的东西规范、约束整个干事的进程，这就是制度。制度的意义在于以下几点。一是制度可以把好的东西按规则固定下来。就像我们刚才讲的，在做事过程中，好的做事方法、方式不会因为是否更换做事的人而改变，这就是因为制度规定是固定的。所以说，好的制度化的意义就是能够不断复制好的成果、好的作风，这也是制度和人治的不同。人治是一旦换了做事的人，做事的做法也就改变了。而法治和制度化的意义则在于即使换了做事的人，好的做事方法也不会改变。我们有一

15、句很经典的话，就是按规矩来，党的建设也要讲规矩。规矩，是党在长期革命、建设和改革的过程中形成的行之有效的一些做法，这些做法和纪律就是规矩。所以，组织可以换人，但是按制度办的规矩不能变。二是制度化的意义就是建立合作者之间的预期。现代的大规模的团队活动，不一定都是在相互认识、相互了解的熟人之间进行，大多是生人之间的合作，生人之间怎么实现合作？就是要建立预期。预期从哪儿来？人也是会变的，这个岗位今天是张三，明天是李四，但制度可以带来预期，各种各样的操作都是按照流程做的，我知道跟我合作的这些人也会这么做，这不就是提高了相互合作的预期吗？党的建设就是制度化的进程，我们按照纪律，按照规矩，精诚合作，共同团

16、结，提高正能量，整合汇聚更大的管党治党工程。既然是工程，既然要强化合作，那就有制度化的问题。制度化从哪儿来？从党规党纪来，首先是党章，其次是党规。党的十八大以来，全面从严管党治党，从严得有依据、有规范来指导、约束。所以，从2013年开始，按照习总书记的指示，我们高度重视党规党纪的修订和完善，按照十八以来全面从严治党的新要求、新理念，不断完善填补制度空白。在问责制上，条例不就是对问责制度空白的填补吗？过去，我们的问责散见于一些规定。严格地说，完整的党内问责的一般法意义上的法规一直没有。从这个意义上说，党中央通过的生效实施的条例就是制度创新，是增强管党治党的能力的一个重要手段。按照条例规定，问责程

17、序，谁来问责，问谁的责，在什么情况下启动发生问责一条一条都有清楚的规定，为复杂的问责工作提供制度化的依据，提供制度化的模板。讲到这儿我们必须说，在十八大之前，党内法规中有一些有问责的、追责的、责任制的规定。比如，2009年6月30日中央发布关于实行党政领导干部问责的暂行规定，再有2010年11月份中央通过的关于实行党风廉政建设责任制的规定，等等，都是广义上的关于责任制的党内法规。但是我们刚才也提到，这些法规存在很多问题，尤其是党的十八大之后，不能够满足和适应全面从严治党、大力加强问责制的要求。为什么不能满足？第一，相对分散。问责法规分散，不集中。一分散就带来一个致命的弱点，法规之间有一些不必要

18、的差异、表述，给执行也带来一定困扰。第二，主题不集中。我们原来有问责、追责的规定，但主题都没有放在管党治党上，重点不突出。管党治党是党的建设的工程核心，所以问责制应该紧紧锁定管党治党的核心。第三，我们过去涉及的追责、问责的规定有一个共性的弱点纪法不分。党的建设主题为什么不突出？就是因为纪法不分。好多党纪的内容就是照搬了法律，而且还冲淡了主题。管党治党的好多问题，严格地说，不是国家法律。比如说，党的十八大以来习总书记提到的党委承担主体责任，纪委在管党治党上承担监督责任，“两个责任”的制度体制机制，这是法律问题吗？不是。这是党的问题，必须在党纪里面加以突出，加以保障，相关制度加以延伸，然后成为一个

19、完整的整体，法律是解决不了这个问题的。党委的责任制是要靠党章和党纪来解决了，而不是靠法律。可是，我们过去纪法不分。法律讲的是国家行政机关、司法机关，依照法律职能工作，不履行职能工作要承担什么责任，这不是管党治党的问题，这是把执政治国的问题放到党纪里面来解决。纪法不分，疙疙瘩瘩，关系极为不顺。党纪党规本来应该突出的问题被淹没了，而党规解决不了的属于法治的问题又放到党规里，这就是纪法不分的弊端。所以，党的十八之后，习总书记提得非常清楚，第一就是纪法分开，要由过去的纪在法中变为纪法分割，党纪就是管党建的事，这个主题、主业不能丢。然后，习总书记讲的是纪在法前、纪严于法，这都是正确地处理党纪和国法关系。

20、我们在问责制上也是这个问题。首先纪法分开，这必然要求制定独立的完整的党内的条例，作为所有问责工作的一个基准，我们过去没有，所以要赶紧制定。另外，纪在法前、纪严于法，这是肯定的，也就是说不能照搬法律内容。所以，我们看这一次条例突出的主题，就是从严治党、管党治党的责任制，而这正是我们刚刚讲的党的主业，是管党治党的准确定位。这体现了纪在法前，管党治党要靠党章党纪，要在法律前面，它的要求、标准自然比法律高。所以，条例这一项重要法规生效实施，极大地提高了我们管党治党，尤其是问责工作的制度化、规范化、程序化的水平。这个意义是至关重要的。以上，从三个方面来入手和把握条例的重大意义作用。二、中国共产党问责条例

21、的主要内容我们对条例的主干结构、重点内容作一些梳理和分析。条例的篇幅不长，一共13条，1700 多个字，但内容极其精炼，结构科学合理。条例整体结构非常清晰，从一开始问责依据、目的，到后面问责决定的作出、执行、效力，逻辑关系非常清晰。按照基本结构，我们大致上可以概括为七大方面的重点内容。下面按顺序来分别谈一谈。（一）问责的目的和依据条例规范的是问责工作，问责的目的是什么？意义是什么？言简意赅，非常清晰。全面从严治党，这就是目的。我们前面也提到问责工作就是为从严治党服务的，问责是从严治党的手段，目的就是为了全面从严治党。同时这又是一个规定和规范，是来规范人的动作的。从严问责工作一招一式、先后顺序、

22、办事步骤怎么安排，这就叫规范。规范后就能加强作用。所以整个条例的目的就是为了规范和强化。作为党规就要有依据。条例的依据就是中国共产党章程。因为中国共产党章程是中国共产党整个组织的根本大法。条例作为党内一项重要法规，它的立法依据、法源就来自于党章。这是第一个重点问题，言简意赅，文字不多，但目标锁定非常突出，就是“全面从严治党，规范和强化党的问责工作，根据中国共产党章程，制定本条例。”（二）问责工作的指导思想和坚持的原则条例的第二项重点内容是指导思想和必须在问责工作中坚持的原则。简单的讲，就是指导思想和原则，分别在条例的第二条、第三条中加以表述。首先，条例确定的党的问责工作的指导思想，就是党的问责

23、工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕协调推进“四个全面”战略布局，坚持党的领导，加强党的建设，全面从严治党，做到有权必有责、有责要担当、失责必追究，落实党组织管党治党政治责任，督促党的领导干部践行忠诚干净担当。这里面的重点和亮点是什么？习近平总书记提到的党的问责工作的重要性和不可替代性。他特别强调，全面从严治党，要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。简单来说，有权就要担责，失责就要问责，问责就一定要从严。只有这样，权力才能为党的宗旨服务，才能为党的领导干部所用，但如果把权力看作荣誉、资本，那就大错特

24、错。权力就是责任，就是肩负的重任，必须完成的任务，就应该履职尽责，这是掌握权力的人的本职本分，但假若履职尽责不到位，手中有权却没有成为履行自己法定职责的工具，而是干了别的事情，失职失责，甚至造成更为严重的后果，那就必定要问责追究。这是党的问责工作指导思想中的一个重点，逻辑关系非常清晰。在“问责”一词中，“问”指的是追、追究，问责、问罪就是追究责任、追究罪责。“责”指的是什么？有两方面含义：一方面，在职责、职务上应该做的事情，也就是责任。比如，按照党规党法国法要求，在岗位职务上应该做的事情，我都模范地做到了，这叫履行了责任。另一方面，在岗位职务上没有做到应该做的事情，也就是履职不到位，造成严重后

25、果，使党和国家、人民利益受损。而当事人就要承担相应的责任，就要承担对他不利的后果，轻则受到纪律处分、组织审查，重则接受法庭审判。这就是失责必追究，也就是对失责之人必须追究他的责任，让他承担不利后果，这样才有章法、才是制度。这是问责是约束、问责是督促、问责是倒逼的意义之所在，也是习近平总书记强调的有权必有责、有责要担当、失责必追究的含义和意义之所在。党的问责工作应当坚持的原则有哪些？条例第三条规定了四项原则，也就是党的问责工作必须坚持四项原则。这四项原则从四个方面揭示了党的问责工作的规律和特点。原则是对某一个方面工作规律和经验的总结，并由总结转化成为一种规则，也就是人们的行为必须遵守的要素。人们

26、按照原则办事，根本上就是按照客观规律办事，这是原则的意义。四项原则从四个方面阐述了党的问责工作应该遵循哪些规律，把握哪些特点。第一项原则，依规依纪、实事求是。党的问责工作必须依据事实，按照党规党纪规定启动。简单来讲，在对失职失责之事问责之前，首先，要把事情弄清楚，取得确凿证据。这就是实事求是，必须要有事实。其次，要依据党规党纪这把尺子来判定事实如何定性，这就是依规依纪。所以，第一项原则实际上强调的是我们根据什么、依据什么来实施问责。第二项原则，失责必问、问责必严。失责必问，也就是习近平总书记提到的失责必追究。问责必严，问责是指要根据党章党规党纪来追究，而在这一过程中，必须坚持严格、严明、严肃、

27、严谨的定位和立场。所以，第二项原则实际上强调的是我们要以什么态度来定位问责工作。第三项原则，惩前毖后、治病救人。问责不是目的，而是手段。条例是为什么服务的？大的方面是管党治党，具体来讲是治病救人。我们知道，问责，包括纪律处分都是手段。那么，要通过这些手段起什么作用呢？干了不该干的事，或者履责、尽责不到位引发严重后果，就得承担责任。这是惩前。毖后就是要对当事人和其他人有教育、警醒作用，吸取教训，以后不能再犯。这就是惩前毖后，打击和惩罚的最终目的是治病救人。从某种意义上说，犯了错误的、被追究的人就是病人，那么，组织、群众、领导就要给他治病，使他恢复健康。这就清晰地回答了问责是手段还是目的的问题，不

28、能把惩罚、追究责任甚至处理什么人当作这项工作的最终目的。第四项原则，分级负责、层层落实责任。问责工作如何组织、如何协调、如何发挥整个体系和结构的作用？条例提出，要分级负责，层层落实责任。首先，问责工作不是一层一级的，必须分级负责。上级不要把责任推给下级，下级也不要往上推，每个组织都有自己的责任，推也推不出去。同时，还要层层落实。每个层级都有一份责任，都要有担当，要落实。问责工作是一个体系，中间哪个层级断裂了，不落实、不执行，就会使问责工作千疮百孔。所以，任何责任和纪律处分都要有组织体系作依托，通过分级负责，层层落实责任来保障。（三）问责的主体和对象主要体现在条例的第四条。问责就是追究责任，就涉

29、及谁问、问谁、问什么、怎么问这些重要因素，这是一个完整的体系构建。那么，问责的主体、对象就涉及谁问、问谁两个要素。条例第四条规定，党的问责工作是由党组织按照职责权限，追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。这就清晰了问责主体，由党组织按照职责权限来问责。我们知道，干部有管理权限，职责职能也分级、分业、分部门。因此，从中共中央开始，党组织按照职责权限来问责。广义上，这句话也讲到了问什么和为什么问的问题。党的十八大之后，党规党纪的完善和制定，核心是管党治党。也就是说，条例并不追究在施政过程中的问题，而是追究管党治党过程中失职失责的党组织和党的领导干部。

30、其中，党委（党组）及主要领导部门负主体责任，纪委（纪检组）负监督责任，分管领导负领导责任。那么，问责的对象是谁？条例也作了清晰的规定，主要是两大类：一是各级党委（党组）、党的工作部门及其领导成员。这里主要是讲党的主体责任，尤其是党委（党组）的主体责任。除了党委（党组）之外，还有党的工作部门及其领导成员。二是各级纪委（纪检组）及其领导成员，承担监督责任，重点是主要负责人。我为什么一再说条例是制度创新？因为这个创新体现在方方面面的制度规则、标准和要求上。从条例确定的问责对象来讲，问责对象的重点是主要领导人、主要负责人。履行管党治党的责任不到位引发严重后果，主要负责人第一个担责，失责必追究。这一点在

31、条例里讲得非常清楚，不容置疑。（四）问责的责任划分责任划分是条例第五条讲的。为什么要专门有一条讲责任划分？这就涉及如何问责的问题。问责的前提是责任明晰。责任不清，追究谁？必须分清楚哪个单位、哪级组织、哪个人是什么责任，这是问责工作的一个基本前提。所以，“问责应当分清责任”。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要责任，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。这三句话实际上确定了责任的三类划分。也就是说，按照条例规定，责任划分的第一类是全面领导责任，这主要是指党组织领导班子在职责范围内的责任划分。所以，既然是全面领导责任履职不到位，甚至引发

32、严重后果，那是不是追究承担最重的追责责任呢？当然是。第二类，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任。主要领导责任由谁承担？由领导班子的主要负责人和直接主管的班子成员。党委（党组）主要负责人就是书记。另外，这一项工作，就是最后出了事，也有分管领导，这个分管班子的领导成员也要承担责任。所以追究下来，除了前面所说的全面责任之外，其次要追究主要负责人和直接分管的班子成员的责任，谁也跑不了，这就是责任划分的意义。第三类，参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。这就是说，尽管你不是直接分管，但是你参与了决策和工作，你也提出了意见，贡献了力量，在决策、工作中也有合作，一旦最后出事了，要问责，主要领导负责同志和分管同志要受到追究，你也要承担责任。承担什么责任？叫做重要领导责任。责任分清以后，就为问责工作打下了良好基础，也明确了问责方向。所以说，分清责任至关重要。（五）问责情形条例规定了六个方面的问责情形，就是六项事由。出现这六种情况就会启动对