冷战后美国对外关系.docx

1、冷战后美国对外关系冷战后美国对外关系第十一章 美国与其他美洲国家的关系冷战结束后，随着苏联的崩溃，其在拉美地区的力量日渐收缩，“遏制共产主义扩张”不再是美国西半球政策的指导方针。国际政治经济环境的变化以及拉丁美洲所进行的政治经济改革促使美国重新审视其西半球的政策。美国认为，世界经济区域化加强，欧洲和亚太正在形成巩固的经济体，对美国的外部市场形成巨大的挑战和竞争。为此，美国可以在本大陆谋取一个以它为中心、超过欧洲和亚太的更大的统一经济体来应付来自亚太地区和欧洲的市场竞争，避免西半球其他国家脱离美国；同时，来自拉丁美洲的贩毒和非法移民问题让美国觉得仅靠援助和无休止的谈判无济于事，美国应该取得南方国

2、家配合，争取拉美国家在各种问题上与美国达成共识。因此，在处理与其他美洲国家的关系时，美国一反过去的傲慢和霸道，降低姿态，以“美洲事业倡议”为信号，以美洲自由贸易区为目标，主动调整了它在美洲大陆的政策。第一节 美洲自由贸易区的构想和实践一 美洲事业倡议：建立新的伙伴关系 冷战结束后，当华盛顿更多地从经济而不是军事角度来确定它的安全战略时，与美国处于同一个半球的国家的市场对美国来说重要性增加了，因为地理的临近更便于美国巩固国外市场和和抵御外来的市场竞争。然而，美国已无法像过去那样挥舞大棒指挥拉美国家，因此在期望拉美市场对美国商品和服务完全开放的同时，美国还要顾及到拉美国家的利益。本着这种“互利”的

3、原则，美国主动提出与拉美国家合作，建立“新的经济伙伴关系”。 1989年，布什入主白宫后不久，在美洲国家组织理事会上发表的他对拉美政策的第一篇演说中，强调美洲国家具有共同的利益，宣称将同拉美国家建立新伙伴关系。 1990年3月27日，布什在国家安全战略报告中明确强调了与美洲国家建立“新的成熟的伙伴关系”的重要性，阐明美国意欲与拉美国家在禁毒、环境、债务、移民等问题上合作。 1990年6月 27日，布什在白宫向拉美国家外交使团发表谈话，提出“开创美洲事业倡议”（Enterprise for the Americas Initiative, 简称“美洲倡议”）, 强调东欧发生的变化不会转移美国对拉

4、丁美洲的注意力，重申美国与拉美国家建立“新的伙伴关系”是“认真”的，美国不会忽视在本半球面临的挑战和机会。这是冷战后美国明确提出的对拉美的新政策。这个倡议可以说是继1961年肯尼迪总统提出“争取进步联盟”以来，美国提出的又一个关于拉美的纲领性的政策宣言 。 布什在倡议中提出了建立与拉美伙伴关系的三个支柱：贸易、投资和债务。 关于贸易，布什在倡议中提出建立“一种将整个美洲-北美洲、中美洲和南美洲-联系在一起自由贸易体系”， 也就是“从安克雷奇港一直延伸到火地岛”的一个美洲自由贸易区。实际上，这也是倡议的最终目标。为此，美国制订了3点计划：一是保证在乌拉圭贸易回合谈判中，与本半球国家密切合作，更大

5、幅度地降低拉美国家感兴趣的商品的关税。二是随时准备同拉美国家或国家集团达成自由贸易，增强美洲出现的建立自由市场的趋势，以便最终建立西半球自由贸易区。三是准备同尚不能达成自由贸易的协议的国家进行谈判，为打开市场和发展更密切的贸易做准备。 关于投资，美国将与泛美开发银行等国际机构为国际投资条件不利的国家制订新的贷款计划，改善投资环境，并建议设立一笔投资基金，促进拉美国家的投资改革和私有化的进展。这是倡议的第二个目标，目的在于改善拉美的投资环境，扩大美国在拉美的投资。 倡议的第三个目标是关于债务，布什建议美洲开发银行、国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构支持减免拉美国家的债务，为拉美国家的经济恢

6、复和发展创造条件。布什保证美国政府将要减免拉美国家所欠美国官方的债务。此前，1989年3月，美国财政部长布雷迪提出了一项减债计划（布雷迪计划）。在此项计划的指导下，墨西哥、哥斯达黎加、委内瑞拉、乌拉圭、阿根廷和巴西等国家同美国一些私人银行签署了协议。 倡议引起了拉美各国的关注和反应，得到了拉美主要国家如巴西、阿根廷、墨西哥、智利等国家的欢迎，被认为是美国对拉美政策的重要调整。 为了使美洲新政策的实施有个良好的开局，布什总统1990年两度出访拉美，并就减债和贸易与部分拉美国家达成了协议。二 北美自由贸易区 北美自由贸易区的建立 布什的美洲倡议明确地提出了美国对拉美政策的目标是在西半球建立一个由美

7、国主导的、与欧洲和亚太抗衡的区域化经济体，然而，美国拟定的这个经济体囊括的国家在历史文化传统、经济发展水平、在国际经济体系中所处的地位等方面均有很大的差别。因此， 美国选择了有步骤地把西半球国家纳入一个经济体系。 作为这个进程的第一步，美国谋求首先实现由美国、加拿大和墨西哥三个美洲大国参加的北美自由贸易区(North American Free Trade Area，简称NAFTA)。美国关于北美三国实现自由贸易的想法在70年代末就有了。1979年，美国国会要求总统的特别代表研究实现北美三国实现自由贸易的具体措施。1980年3月，参议员鲍卡斯和多梅尼西等人发起成立了“美国参议院北美贸易核心小组

8、”。该小组成员认为世界已日益朝着区域集团化的方向发展，美国应在经济上与南北两邻居紧密结合在一起。里根上台后，甚至把实现北美自由贸易提上了日程，但遭到了墨西哥和加拿大的反对。因为这两个国家认为自己的经济实力不可与美国并列而行，美国的提议无非是想谋求对他们的经济控制，墨西哥更是认为美国的目的是想更容易地攫取墨西哥的石油。 但80年代后期，在世界经济区域化进一步加强，欧共体再次扩大并着手建设内部大市场的新形势下， 加拿大为了在国际市场上占有一席之地，决定大力加强与美国经济联系和相互协作，以便在国际经济竞争中占取一定的优势。 1985年加拿大开始与美国进行有关双边贸易的谈判。1985年12月，里根通知

9、国会有关美加自由贸易问题。1986年5月，两国正式在渥太华进行自由贸易谈判。1987年10月，美加就贸易原则问题达成协议。1988年1月，美加两国政府签订了美加自由贸易协定。1989年1月1日，该协定生效。该协定规定在10年内逐步建成美加自由贸易区，目标是：消除两国之间在商品和劳务贸易中的各种壁垒；在自由贸易区内建立公平竞争的条件；实施和改善两国间的投资条件；建立解决双边贸易纠纷中的各种机构及有效程序，促进双边和多边的进一步合作。这一协定囊括了商品、劳务、投资、金融等领域，比当时其他国家间签订的自由贸易协定的内容更为广泛。80年代后期，为了摆脱危机，墨西哥的德拉马德里总统决定对外开放，引进国外

10、投资并扩大墨西哥产品的出口。1986年， 墨西哥正式加入了关贸总协定，为墨美自由贸易谈判奠定了基础。1988年，几乎与布什同时上台的墨西哥总统萨利那斯一反前几届总统的态度，对于美国提出的自由贸易持肯定态度。出于各自利益的考虑，1991年6月12日，美加墨三国开始了北美自由贸易区的谈判，谈判主要涉及市场准入、贸易规则、投资、知识产权、服务业、解决争端机制等6方面的18个问题。1992年12月17日，三国元首分别在各自的首都签署了北美自由贸易协定（North American Free Trade Agreement, 亦简称NAFTA）。协定的目标是消除贸易壁垒，实现公开竞争，增加投资机会，保护

11、知识产权，建立执行协定和调节贸易争端的有效机制，促进区域内经济合作。协定的具体内容包括：1. 逐步取消三国间的关税。规定三国在15年内分阶段取消所有关税，在三国间贸易所涉及的9 000 多种产品中，50%的商品的关税自协定生效之日起立即取消，15%商品的关税在今后5年内逐步取消，余下商品的关税则在6-15年内取消。鉴于美墨两国经济发展水平的差距，规定自协议生效起，美国对自墨西哥进口的商品平均减税84%，而墨对自美进口的商品平均减税43%。此外，对墨西哥竞争力较弱的农产品给予较长的过渡期，给予墨西哥缺少竞争性的产业部门以10-15年的缓冲期，以便其调整内部结构。 2. 开放金融市场。三国同意给予

12、所有北美金融公司以国民待遇。为与美加两国一致，墨西哥将在7年内取消对两国银行及保险公司的限制，并在 10年内取消美加证券公司进入墨西哥金融市场的限制。3. 放宽投资限制。在此协定规定下，墨西哥修改对外资限制规定，在大多数领域给予美加公司以国民待遇，到1996年允许外资公司拥有100%股权，美加两国也进一步放宽对墨西哥资本的限制，允许其进入大多数领域并给予适当优惠。 4. 实行公平招标。在政府采购商品和服务招标中，美加公司可与墨西哥公司享受同样待遇。 5. 保护知识产权。三国一致同意严格遵守国际知识产权保护法，对成员国登记的药品及其他专利产品至少保护20年。6. 组成三边委员会，建立起解决贸易争

13、端的有效机制。 在NAFTA谈判进行的同时，关于北美自由贸易协定的特别是墨西哥的准入问题的争论在美国是很激烈的。支持自由贸易的经济学家们分析说无论公司还是参加国的消费者都将从中受益。还有人认为NAFTA将使三国从当前的全球化中获益更多。他们还认为墨西哥的低成本将会使美国的产品在世界市场上更具有竞争力。NAFTA还可以帮助解决困扰美国已久的非法移民问题。但劳工组织和环保组织却持相当激烈的反对态度。劳工组织担心墨西哥的廉价劳动力会吸引美国的大公司南移，他们会因此失掉很多就业机会；环保组织担心，墨西哥的环保措施差，标准低，美国大公司为了降低生产成本会将生产基地南移到墨西哥，从而导致降低他们在国际谈判

14、中的环保标准。劳工组织也有类似的担心。一些政治团体甚至担心NAFTA会“弱化美国的主权”，因为NAFTA包含很多解决争端的多边机制，这些机制的存在将威胁美国在谈判中的主导地位，而且这些多边机制甚至会将美国的法律视为贸易的障碍。1993年克林顿执政后，为了照顾这些利益集团和促使国会通过NAFTA，就环保和劳工问题以美国的标准与墨西哥进行了单边谈判。克林顿声称， 必须在协定之外再签署有关劳工和环境问题的补充协议，否则美国国会将不予批准这项协定。尽管墨西哥严正提出，协定已经签署，协定的文本不能再作修改，但在这种情况下，墨西哥政府又担心美国国会否决NAFTA，与美国的自由贸易化为泡影，只好作出让步，在

15、声明不推翻原协定的前提下，同意就劳工和环境问题进行谈判。1993年8月，三国经过激烈的争论和讨价还价，达成了NAFTA的两项平行协议。协议规定，如达不到劳动力和环境标准，美国和墨西哥将受到贸易制裁，加拿大则由一仲裁小组向其收取罚金。所以，这两个平行协议可以说是针对墨西哥的。此外，补充协议决定成立国联合委员会，对有关劳动力和环境等问题的争端进行调解和裁决。美国和墨西哥还就加强两国国界附近的环境净化问题达成协议。协议规定，墨、美两国在今后10年内将投资50-70亿美元用于改善两国边界的环境状况，进行环保基础设施建设。1994年1月1日，NAFTA正式生效，北美自由贸易区正式建立。北美自由贸易区是世

16、界上迄今为止最大的区域性经济集团，也是世界上第一个发达国家和发展中国家组成的一体化的区域性经济集团。 北美自由贸易区的运行及影响 北美自由贸易区自1994年1月1日正式运行。1994年，它的启动在全球引起了巨大的反响。当时，无论在成员国内部还是在世界其他地区，对于NAFTA的影响都有截然不同的看法。有的认为，北美自由贸易区将是该地区经济持续增长的推动力，将加强该地区的经济实力。但也有人认为，它的运行虽然扩大了三国之间的贸易，同时也将加深墨西哥对美国经济的倚赖，墨西哥劳动力的廉价将扩大美国的失业，而美国的大企业进军墨西哥会导致墨西哥的中小企业破产，等等。特别是在1994年年底，北美自由贸易区运行

17、一年之际，墨西哥发生了社会暴乱并爆发了震惊世界的金融危机，使得许多人开始对北美自由贸易区甚至美国提出的整个美洲的经济一体化开始抱怀疑甚至否定态度。但危机过后，墨西哥向美国的出口扩大，在一定程度上对危机起了缓解的作用，也加速了墨西哥经济的恢复，使很多人又恢复了对北美自由贸易区的信心。总之，NAFTA生效以后，尽管三国在一些领域如货运车辆的过境、部分农产品贸易和环境保护等方面存在着分歧，甚至曾经引发争端，但NAFTA的运行基本上是顺利的，对北美以及其他地区的经济和贸易产生了一定的影响。首先，关税的降低和取消促进了地区贸易的增长。根据NAFTA规定，自1994年1月1日起，美、加、墨三国将逐步减免和

18、取消相互之间的贸易关税。过去，墨西哥为了保护国内市场，对美国入境商品征收较高的关税，加入NAFTA之后，墨西哥对美国的进口产品的关税由10%下降到目前的平均关税降到不足3%。同时，美国对墨西哥商品的关税也降低了一半，不足2%，而且对于大部分由墨西哥进口的商品是免税的。降低关税或消除关税壁垒后，美国的汽车、电子元件、纺织服装、计算机、化学制品和农产品的出口大大增加。1994-2000年，美墨贸易平均每年增长约21.2%。1990年，北美三国间区域内出口比重为41.4%，1998年已经上升到51.0%。自由贸易区建立前三年（1991-1993年），美加和美墨的双边贸易额分别增加20.1%和22.7

19、%,年均增长率分别为6.7%和7.6%；自由贸易区建立后头三年（1994-1996年），美加和美墨的双边贸易额分别增加35.8%和72.9%，年均增长率分别提高到11.9%和24.2%（见表I）。在美国对墨西哥的贸易中，美国的汽车销售量增长幅度较大。1994年头4个月，墨西哥进口的美国汽车达17 622辆，为1993年全年进口量的10.6倍。表I 1990-2000年美国与加拿大、墨西哥贸易情况（单位：亿美元）加拿大墨西哥出口进口出口进口1990836.74913.80282.79301.571991851.50910.64332.77331.301992905.94986.29405.923

20、52.1119931 004.441 112.16415.81399.119941 284.091 144.41494.92508.4419951 272.261 443.70462.92621.0019961 342.101 558.93 567.92742.9719971 517.671 672.34713.88859.3819981 566.041732.56787.73946.2919991 666.001 987.11869.091 097.2120001 787.862 292.091 109.261 359.10资料来源：美国商业部统计数字 其次，根据协定，三国放宽了投资限制，刺

21、激了区域内投资的增长。过去，墨西哥对外国资本的投资领域一直控制很严。自20世纪80年代中期开始，随着墨西哥经济的开放和加入多边自由贸易体系，墨西哥的对外资的限制逐步减少。1989年和1993年北美自由贸易协定实施之前，墨西哥政府两次修订外国直接投资法，对外资的许多限制被取消。新法律不仅允许外资在大多数部门的股权大大增加，还允许外资进入电信、铁路和金融等原来的“特殊”部门，而且外国投资获得批准的程序也大大简化。1998年墨西哥又参照北美自由贸易协定（NAFTA）的条款对投资法做了进一步修订，使得外国直接投资几乎可以参与墨西哥所有的经济部门。NAFTA的条款随之还被作为墨西哥双边或多边贸易谈判的参

22、考条款，如与经合组织（OECD）签订的多边投资协定。墨西哥资本市场的放开大大刺激了美国资本的进入。1994年-1998年间美国在墨西哥的直接投资占外国在墨投资总额的60%。1998年美国对墨西哥的直接投资比1990年增长了1.5倍多。除1994-1995年因墨西哥金融危机影响美国对墨直接投资稍微下降外，美国对墨西哥的投资均呈快速增长。美加之间的投资也充满了活力。90年代初NAFTA成立之前，美国对加拿大的投资总额基本上处于停滞状态，（1993年仅比1990年增长4.1亿美元），而1994年美国对加的直接投资增长43亿美元。1994年-1998年，美国对加的直接投资年增长率为8%。1998年比1

23、993年增长了近50%。（见表II）表II 美国在西半球主要国家的直接投资（单位：亿美元）19901992199319941995199619971998加拿大695.08686.90699.22742.21834.98895.92960.311039.08拉美433.48543.39593.021164.781 13.771559.251785.051966.55墨西哥103.13137.30152.21169.68168.73193.51241.81258.77资料来源：美国商业部统计资料总之，对于美国来说，NAFTA的实施和运行既带来了实际利益，扩大了出口和投资机会，为美国国内创造了就业

24、机会，也增强了美国在全球经济中的战略地位。美国居于NAFTA的中心，既可以拢住南北两个巨大的出口市场，也因为墨西哥的加入而占据了南进整个拉美市场的大门，为美国实现西半球经济战略打下了坚实的基础。美国之所以首选墨西哥加入其设计的“经济俱乐部”，目的就是试图把墨西哥树为样板，吸引南美国家向美国靠近，同时也可以以墨西哥作为跳板，为美国与南美的贸易提供方便，加强美国在这一地区与欧盟或日本的竞争力。三 美洲自由贸易区建立北美自由贸易区不是美国的最终目标，美国的最终目标是把北美洲和南美洲联在一起，建立一个囊括西半球国家和地区的自由贸易区。关于这一点，布什在其美洲倡议中明确提出“巩固自由市场的趋势，使建立一

25、种将整个美洲-北美洲、中美洲和南美洲-联系在一起的自由贸易体系成为我们的最终目标。”1994年1月1日，北美自由贸易区正式运行，西半球的自由贸易迈出了关键性的一步后，美国开始着手实施NAFTA南扩计划。1994年12月在克林顿总统的倡议下，美洲34个国家和地区的首脑（只有古巴除外）在美国迈阿密举行了第一次首脑会议。会议签署了维兹卡雅协议，正式宣布要在2005年建立一个包括8亿人口的美洲自由贸易区（Free Trade Area of America,简称FTAA）。作为南扩的第一步，美国决定将与其关系较密切、经济运行较平稳的智利纳入NAFTA。因此在迈阿密首脑会议上，美加墨三国首脑同智利总统单

26、独会聚在一起，宣布将就智利加入“协定”进行谈判。但是智利的加入却遭到国会的强烈抵制，克林顿本人也没有获得国会授予的“快速审批权”。所以一直到他第二任期结束，智利也没能如愿加入北美三国俱乐部。 1995年至1996年美国大选期间，两党候选人利用禁毒、移民、环保等问题，在一定程度上干涉拉美国家的内部事务，引起拉美国家的不满。同时，美国与拉美国家特别是墨西哥在贸易、移民和扫毒问题上摩擦不断。在贸易方面，美国企图削减墨西哥西红柿对美国的出口，还不准墨西哥的运输车辆进入美国；在扫毒问题上，美国指责墨西哥一些银行为贩毒分子洗钱。更为严重的是还发生了美国边防巡逻人员毒打墨西哥移民的事件。墨西哥对美国的做法大

27、为不满，两国关系一度紧张，甚至影响了NAFTA的顺利执行。而其他拉美国家在贸易、扫毒方面也没有得到美国方面给予的实际利益。一时间，7年来美国谋求的“伙伴关系”蒙上了一层乌云。与此同时，拉美与欧洲国家和亚洲国家开始相互接近，谋求更广泛的合作。这种情况下， 美国认为，美国在拉美的现实政治经济利益和在西半球事务中长远的主导地位受到了挑战。为了缓和与拉美国家的矛盾，1996年2月，美国国务卿克里斯托弗访问了智利、阿根廷、巴西、萨尔瓦多等拉美国家，但由于分歧重重，一无所获。1997年，克林顿在其第二任期的第一年对拉美国家进行了三次亲访，向拉美国家解释美国对拉美的政策，谋求消除美国与拉美国家近年来在一些重

28、大问题上的分歧，为推动西半球一体化和建立美洲自由贸易区扫除障碍。克林顿在第一次访问期间，参加了在哥斯达黎加举行的中美洲和美国首脑会议，并哥斯达黎加、危地马拉等中美洲国家领导人签署了圣何塞声明，在自由贸易、移民、禁毒、环保和开放天空等问题上与中美洲国家达成一定共识。签字国通过该声明表示，采取必要行动，使1994年12月在美国迈阿密美洲首脑会议上作出的在2005年前建立西半球自由贸易区的决定得到落实。中美洲国家同意在1998年召开的第二届美洲国家首脑会议上就西半球自由贸易区进行谈判。1997年10月，克林顿对南美国家阿根廷、巴西和委内瑞拉进行为期一周的访问。访问期间，克林顿还多次强调，美洲大陆国家

29、目前面临着经济联合的良好机遇，具备了建立美洲自由贸易区的有利条件。这一自由贸易区的建成将会极大地促进本地区国家的经济繁荣和贸易发展。克林顿的此次访问虽然与南美三大国签订了一些双边合作协议，但在关于建立美洲自由贸易区的进程和贸易磨擦等两个关系到根本经济利益的重大问题上未取得实质性进展，巴西和阿根廷反对提早建成美洲自由贸易区，坚持南方共同市场作为一个整体而不是单个国家加入美洲自由贸易区。虽然美国与拉美国家或者国家集团就美洲自由贸易区的谈判仍然存在着众多分歧，但西半球一体化的进程却在美国的推动下紧锣密鼓地进行。1998年4月，在智利首都圣地亚哥，美国召集美洲国家首脑召开了第二届首脑会议。这次会议全面

30、启动了实质性的谈判。会议最后签署了圣地亚哥宣言和一项行动计划，正式确定了建立美洲自由贸易区的谈判的原则和目标，以及谈判的时间、地点和程序。 2001年4月，34个美洲国家的领导人再次聚到加拿大的魁北克，召开了第三次首脑会议。会议通过了魁北克宣言和一项行动计划，确定了正式启动美洲自由贸易区的最后期限为2005年12月。关于建立美洲自由贸易区问题，宣言说，与会领导人对在建立美洲自由贸易区方面所取得的进展表示欢迎，并认为公正的自由贸易、增加生产性投资和开展更广泛的经济合作将促进本地区繁荣，提高人民的生活水平，更好地保护环境。但是，对于各方存在分歧的问题在这次会议上仍然没有得到最后的解决。4年之后，2

31、005年第四届美洲国家首脑将于阿根廷举行。届时，也许34位首脑举杯共庆自由贸易把他们连成一体，也许他们还要为存在分歧的事宜继续争吵。总之，建立美洲自由贸易区是冷战后美国在西半球谋求的主要目标。从老布什到今天执政的小布什，冷战后十多年来的三个总统的国际战略思想和外交方针不尽相同，但为了建立美洲自由贸易区，他们一直做着相同的努力。这说明美国独霸本半球的理想一直没有改变。但这只是美国全球战略的一个组成部分，而不是冷战后美国对外政策的主要目标，因为这种区域性的安排能够在多大程度上提高美国在全球贸易谈判和竞争的地位是短期内不能够确定的。美国在全球的经济利益主要还是集中在亚洲、欧洲和北美，把墨西哥以南的地

32、区纳入其设定的经济体系只是为了拢住这些国家，同时抵制来自欧洲和亚太的竞争，而对待拉美国家，美国不会象欧盟对待南欧国家那样，吸纳其劳动力并注入资金帮助那些国家重建经济结构。美国对拉美的移民政策已经表明美国不会对拉美劳动力大开国门。实质上，美国美洲自由贸易区的设想只不过是打着自由贸易的大旗，宣扬地区主义的目标，给它在西半球的霸权蒙上一层温情的面纱罢了。美国召集西半球历次首脑会议，讨论本半球共同关心的问题时，惟独把古巴领导人排除在外。在魁北克会议上， 美国还要求在大会宣言中写入“非民主国家今后不得参加美洲峰会”的条文，甚至提出在自由贸易协定中也要包括类似规则，遭到其他拉美国家的坚决反对。美国把一个本半球的主权国家排除在其倡议的一体化之外，这种一体化不但是不完