灌溉系统自主治理与不对称问题的解决.docx

1、灌溉系统自主治理与不对称问题的解决灌溉系统自主治理与不对称问题的解决美埃莉诺奥斯特罗姆 罗伊加德纳 著 校者按：本文是美国政治学家、公共行政学家和新制度主义政治经济学家埃莉诺奥斯特罗姆和其合作者有关水资源问题研究的重要论文之一。该文的特色是运用博弈模型和实证研究方法，以灌溉系统为例，探讨在公共池塘资源使用者相互不对称条件下，何种自主治理制度能够使公共池塘资源能够得以持续开发和发展。作者最后指出，外部力量的干预，往往因为改变了使用者之间的博弈地位，以及由于其缺乏地方知识，难以设计适用的制度规则，而使得情形更糟。中国是一个严重缺水的国家，灌溉系统往往由于缺乏适当的制度结构而难以可持续地得以开发和发

2、展。许多地方都在为争水而械斗，而这都与分水缺乏合理且有效的制度规则结构相关；严重的黄河断流，也无疑与上下游的博弈格局不对称，上游无意节水，下游难以对上游施加影响有关。本文的研究无疑有助于我们思考中国发生的包括黄河断流问题在内的因灌溉系统使用者博弈地位不对称而造成的“公地灾难”(The Tragedy of the Commons)。本文是校者主持的国家自然科学基金项目“公共政策的制度基础”的翻译成果。本文原文载于美国经济观察杂志1993年秋第7卷第4期。中文版权已经获得版权所有者的许可。 关键词：公共池塘资源 不对称 外部干预 自主治理 导 言公共池塘资源是指具有非排他性和产出可减少性的自然或

3、人造资源(Gardner, E.Ostrom and Walker, 1990)。这类物品具有两个特性，即非排他性和产出可减少性。它的第一个特性非排他性和纯公益物品的特点相似，而第二个特性产出可减少性又与纯私益物品具有相似的特点。这些大量的公共池塘资源，其自然形式各异，规模小的如沿海渔场、灌溉系统和牧场，大的如海洋和生物圈。公共池塘资源第一个特性非排他性是由众多因素决定的，包括分配和圈占资源所花费的成本，以及为实现对资源的排他性占有而进行的产权设计以及实施所花费的成本。如果排他性不结合以适当的制度安排，那么在公共池塘资源供给过程中，就会出现搭便车行为。如果非贡献者与贡献者能得到相同的收益，那么

4、到底什么样的理性行为会有助于维护自然资源系统呢？公共池塘资源的供给程度是一个复杂的问题，它取决于偏好是如何显示和加总的，并与资源的流动性相关。公共池塘资源第二个特性产出可减少性是理解如何产生“公地悲剧”机制的关键。一个人从公共池塘资源中占有一定的份额，如多少水、多少吨鱼、多少捆草料，那么其他人就不能再占有这些。这样，除非利用制度转变占有者面对的这种激励，否则人们只会不断地去过度占用。例如，那些把湖中现有的鱼全都打尽的渔民获取了所有的收益，而渔业资源耗尽所造成的损失却要与所有其他渔民来共同分担。这样的话，他们所获得的个人收益与分担到自己身上的那份社会损失相比较，个人收益大于应承担的社会损失，出现

5、不均衡。或者，换个说法，如此则没有哪个渔民会对自身行为加以约束以防止渔业资源的耗竭。这样，除非对这种激励加以制度的约束，否则渔业资源必然会沦于灭绝的边缘。在主流经济学理论中，重要基础设施供给的搭便车行为被认为是实现经济成功发展的主要障碍。戴维弗里曼(David Freeman, 1990: 115)对灌溉中的这一问题进行了准确的描述：“个人理性效用追求者的逻辑与社群效用逻辑是不一致的。比如，如果农民各自都觉得需要改进他们有问题而水流不畅的渠道。根据个人理性，他们不会采取改善的举动。因为数量众多的农民，每个都这样盘算：如果一个农民投入时间、精力和金钱对流经他自己土地上的那段河渠加以改善，但其他农

6、民并不协调行动，也作出相应的投资的话，那么他提高水的供给和控制(集体物品)的回报是微乎其微的。相反，如果很多农民在他们的地块都采取措施加以改善，而有一个农民作为个人理性决策者并不这样做，他仍然会不付任何代价然而却能从其他农民所提供的收益中享有一定的份额。所以，无论如何，理性的、专为自己打算的人都会选择不采取任何措施。尽管有关人对提高河渠的潜在收益都拥有完全和准确的信息，并具备所需的知识和资源，而集体物品仍然不会自动地生产出来。”使问题更麻烦的是，为了长期维护一个灌溉系统需要劳动和资金的不断投入，而收益却难以衡量，并随着时间和空间的变动越加分散。不管官方或农民为灌溉系统建立了什么样的分配规则，农

7、民总是想暗地里占有比规定更多的水，在不属于分配给自己的时间里取水，或投入少于按规定对于水资源分配需要做的相应投入。比如，种水稻的农民喜欢让自己的水田总是灌满水，因为水稻极需水而不能忍受干旱。更多的水还能够使杂草得到控制，并能更有效地增加稻米的产出。实地的和实验的经验证据充分表明，没有有效的制度，公共池塘资源将处于低度供给和过度使用的状态(Cordell, 1978; E. Ostrom, Gardner and Walker, 1993; Clark, 1974; Larson and Bromley, 1990)。但是，对于如何解决这一问题，存在大量的分歧。很多分析家认为，公共池塘资源占用者

8、陷入了一个霍布斯自然状态，他们不能自己制定规则去控制他们所面对的不合理的激励。这种观点的逻辑结论就是建议由一个外部权威即所谓的政府去接管公地。而且，当技术知识和规模经济发展起来的时候，这一外部力量就应该是一个大的中央政府。农村地区有权有势的人较少参与集体投资但却想获得不相称的收益，要打破他们的控制，必须要有中央政府的干预。这样，政府将进行广泛的政策干预，从影响市场，到直接管理公共池塘资源。理论假设提供集体物品，组织集体行动，如提供灌溉工程，需要一个外部的中央政府。殖民经历强化了这一假设。在殖民时代，亚洲的很多地方和非洲的一些地方，建立了大规模的政府机构去开发早先没有灌溉系统的区域。这些区域向拓

9、荒者开放，并转而生产用于出口的经济作物。水利灌溉设施的兴修使得政府权力不断集中。在很多情况下，随着殖民统治退出舞台，这一趋势为随后建立的政府所继续。但是，在大部分的发展中国家和地区，“投资和治理权集中于国家，同时地方权利和创制权衰落了，这高度扭曲了”灌溉的发展(Barker et al., 1984: 26)。在很多发展中国家，全国政府逐渐被认为是水资源和其他自然资源的“所有者”(Sawyer, 1992)。根据这一观点，全国政府成了唯一应该或能够投资于建设和管理灌溉系统的机构。第二个假定认为，提供灌溉系统所需要的相当专门的技术，这是地方所难以具备的，这强化了中央集权是必要的观点。所有这些使人

10、相信“稀缺的专门技术存在于强有力的国家机构中，只有在那里专门技术才能得以有效使用”(Barker et al., 1984: 26)。国际援助机构乐于直接与政府的中央部委打交道，通过它们分发援助资金。这种做法强化了一个偏好，就是对灌溉水资源供给进行专业性的中央控制。近来很多研究对占用者不能设定规则影响公共池塘资源使用的理论假设提出了挑战。很多实地和实验的经验证据证实，占用者常常制定和实施他们自己的规则，而这些规则很起作用。早期的研究主要集中于这些群体，其占用者之间的有关财产、收益和物质条件的主要关系是对称的。在这种情况下，它们所面对的问题是较易于解决的。占用者在这种情况下确实放下正在做的操作决

11、策，转而设计规则以提高他们所能获得的共同产出(E. Ostrom, 1990; E. Ostrom, Gardner and Walker, 1993; Berkes, 1989; V. Ostrom, Feeny and Picht, 1993; Berkes et al., 1989; McCay and Acheson, 1987; Wade, 1988; Bromley, 1992)。例如，西班牙、日本和瑞士的一些地方性社群，地方占用者多少世纪以来，设计、监督和实施规则，以维持集中使用公共池塘资源(Maass and Anderson, 1986; Mckean, 1992; Nett

12、ing, 1981)。现在，我们就碰到了较棘手的问题，它们集中于个人是否能够制定规则以提高共同产出，公平分配这些产出，而这些人的经济或政治资产、信息或物质关系方面存在着显著的差异(Johnson and Libecap, 1982; Keohane, McGinnis and E. Ostrom, 1993)。当然，对这一问题的答案可能是“具体问题具体对待”。所以这一研究计划的任务就是对这一系列的条件形成统一认识。当个人之间存在大量差异时，这些条件提高或降低自主组织的能力。 具体来说，本文集中于大部分灌溉系统中存在的那种在地理位置上靠近水源和远离水源的农民之间所产生的非对称性。本文首先解释灌溉

13、系统上游和下游农民之间的相互作用，特别是他们是否决定出力维护灌溉系统，以及如何在各方之间讨价还价，从而为各方带来好处。最后，我们对尼泊尔的灌溉制度进行经验考察，并讨论我们的调查结果的更为广泛的实际意义。 灌溉的自然状态博弈在大规模集中建造的灌溉系统中，分别位于上游和下游的农民的位置截然不同。狭隘自私的上游农民可能不管其行动是否引起下游农民水资源的短缺。如果上游农民占用了大部分水，那么下游的农民将更少有理由愿意对灌溉系统进行长期的维护。所有的公共池塘资源都会产生占用和供应的问题。对于灌溉系统来说，占用问题就是对农业生产的水资源的分配；供应问题是指灌溉系统的维持运行。灌溉系统上游农民和下游农民之间

14、存在着非对称性，这增加了长期维护灌溉系统的难度。我们对灌溉系统中上游农民(局中人1)和下游农民(局中人2)相互策略的互动建立了如下模型：有一个临时建筑的渠首工程，灌溉系统靠它把水引入整个系统。这一设施需要每年维修。引入系统的总的水量W取决于上游农民提供的劳动量L1和下游农民提供的劳动量L2。提供劳动的决策处于完全信息的条件下。一旦水流入，上游农民首先享用，从而占用了最大份额，即75，而下游农民占有剩下的部分，为25。整个灌溉系统提供一单位劳动的机会成本是常数，为1。因为系统中上游和下游每一个方面的收益都与上下游的共同行为有关。这样，他们所面对的情形就是一个博弈。但是系统上下游所具有的激励是不一

15、样的。上游农民占据有利的地理位置，能够取得大部分水。对于上游农民劳动的一阶条件是劳动的边际产出等于其机会成本(.75/=1)。对于下游农民劳动的一阶条件是他的劳动的边际产出等于边际成本(.25/1)。在正常的凹性假定条件下，一阶条件表明上游农民比下游农民提供更多的劳动。我们应该观察上游农民长期的行为模式，即贡献较多的劳动，并获得较多的水。这一模型用尼泊尔的桑比西(Thambesi)灌溉系统可以充分说明。这一灌溉系统是由农民管理的。桑比西河提供水源，从而易于开辟水道，这样每年就需要较少的维护(不像大部分农民管理的系统)。桑比西灌溉系统的渠首工程是一个简单的灌木和石块构成的分流工程，它很容易根据水

16、源的变化每年进行调整(Yoder, 1985: 129)。季风雨来临之前的常规维护只需要“所有成员参加仅4到5个小时的工作”(180)。所以，只需要部分农民就可以维持该系统的运行。这样，“拥有下游土地的农民就不能以不参与维护系统和其他行动来要胁那些拥有在他们之上的土地的人，要求给予他们等量的水”(179)。桑比西是那种为数不多的农民管理的灌溉系统之一，这种系统明确地在系统中建立上游农民对其他农民具有优先权。在每一次灌溉中，前面的农民总是比后面的农民先把自己的田灌满水(Yoder, 1986: 292)。在季风雨季来临之前，系统的上游农民种植需要大量水的稻米。其他农民则不能种植灌溉作物。如果上游

17、农民不种植水稻，而种植小麦，那么在季风雨来临之前就可以灌溉10倍以上的土地(313)。在这一系统中，谷物产出量与位置上离渠首工程的距离相关。大量可以进行灌溉的土地主要靠降雨。 上游农民比下游农民作出更多付出的博弈均衡，从产出低于最佳产出和系统未得到充分维护的意义上来说，是大家不愿意看到的。下游农民取得的水少，付出的劳动也少，整个系统就遭受损失。这些考虑表明灌溉者有充分的理由摆脱自然状态，并重新构造他们自己的系统，设计需要遵守的较好的规则。实际上，当均衡处于极其无效时，这时寻求建立新的制度的激励就最大。下面，我们来考察博弈规则的谈判问题。 博弈规则的谈判处于比桑比西系统需要更多劳动投入系统的农民

18、，如果他们控制和管理自己灌溉系统的权利被确定下来，或至少不被干预，他们就可以在季节之间抽出时间设法增加和改革原有规则，从而提高系统的效果(Gardner and E. Ostrom, 1991)。由灌溉者参加的年度大会来决定规则，而规则的决定将影响系统的占用和供应活动。这可以概括为谈判问题。如果在这些年度会议上没有达成任何协议，那么灌溉则将回到先前所讨论的自然状态的博弈均衡。谈判的挑战是为了寻求比以前的自然状态均衡对各方较有利的结果。所以，如果各方都未得到改善，他们将不会接受交易。我们用一个简单的数值例子来说明这一思想。水资源生产函数是W2(L10.5+L20.5)。整个系统的目标函数是，以较

19、小的劳动的机会成本，使水资源的供给最大化，也就是说使W_L1_L2最大化。当系统中农民的劳动边际产出等于其机会成本1时，得到最优解。求解一阶条件，我们得到系统中上下游农民供给1单位劳动就产出4单位水。与自然状态的均衡相比较，上游农民将提供0.56个单位的劳动，下游农民提供0.06个单位的劳动，这时只产出2个单位的水。劳动远未实现充分的供给，水资源供给只达到应有供给的一部分。在这些水资源供给中，75(1.5个单位)提供给了上游农民，25%(0.5个单位)提供给了下游农民。在这种情况下，谈判是由水资源和劳动的替换所构成的。也就是说，上游农民愿意付出更多的劳动，下游农民也是一样。与之相交换，上游农民

20、将得到较多一些的水资源。一种可能的谈判结果如下：上游农民增加0.86的劳动，下游农民增加0.98的劳动，这使他们都达到1单位的劳动，达到最优的劳动投入。与增加的劳动相对应，水资源也相应增加。下游农民将得到新增水资源的0.94/(0.44+0.94)=0.68，到达下游农民地域的水将从0.5上升到0.5+0.68(2)=1.86，而上游的农民将由此达到1.5+0.32(2)=2.14个单位的水资源。每个人都得到了较多的水。这一谈判结果有重要的经验意义。可以看出由于谈判，分配给上游农民的水量和分配给下游农民的水量之间的差距缩小了。在自然状态下，这一差距是1.5-0.51；而谈判后只有2.14-1.

21、860.28。尽管差距仍然存在，但它大大下降了(0.36)。这一水资源分配差距的缩小数量值将在经验证据中表现出来。下一节将验证这一假设，即在农民有权安排协议的系统中，上游农民和下游农民所获得的水资源差距较小。实地有几个因素会影响上游农民和下游农民之间的谈判。例如，如果渠首工程是永久性的，使劳动需求彻底减少了，这样就会有利于上游农民而不利于下游农民，从而使谈判破裂。上游农民靠自己就可以维持整个系统，他就可以对水资源进行随心所欲地占用。这样一个供给的非对称性强化了位置的非对称性。另一方面，如果存在真正依赖，下游农民的劳动生产率就会抵消上游农民分配上的优势。这样非对称性将相互抵消，谈判结果相对来说会

22、趋于对称。在对称的情况下，在实际操作上有一整套轮灌规则用来使灌溉者均衡地分配水和劳动。如下面有两种轮灌规则可以保证自然状态的博弈转化为具有对称性的谈判结果的博弈。根据轮灌规则A，在奇数年份，水先供应上游农民，在偶数年份，水先供应下游农民。为了维护灌溉系统，上游农民和下游农民任何时候都共同劳动。有一个相似规则的例子，它是基于季节而不是年份，那就是尼泊尔马士塘(Mustang)区域的马法(Marpha)农民管理系统。在此冬天种植大麦，夏天种植荞麦。种大麦的土地是按照先上游后下游的原则来灌溉的，而种荞麦的土地灌溉顺序正好相反，先下游后上游，下游地块先获得水资源(Messerschmidt, 1986

23、)。根据轮灌规则B，在季节的偶数日，系统所有水都分配给上游农民，而季节的奇数日，则全分配给下游农民。对于水渠的维护，上游农民维护一段时间，下游农民维护一段时间，两者的时间相等。这一规则可以用杨帕芬特（Yampaphant）系统加以说明。这两种规则都导致一种占用权利和供给义务的均等分割。不管是否明确地写出来，这种形式的轮换规则是农民管理系统中所有参与者的共识。此外，农民主动彼此监督对这些规则的遵守(Weissing and E. Ostrom, 1991, 1993)。经过一段时间，这些规则能够很容易地调整为水资源和劳动按不均等但成比例的方式进行分配。例如，轮换规则A可能被改进为，在不能被3整除

24、的年份，水资源首先供应上游农民，而在能被3整除的年份，水资源首先供应下游农民。在共同维护灌溉系统方面，上游农民提供两倍于下游农民的劳动。类似的，轮换规则B转化为这样的形式，就是在季节中不能被3整除的天数里，系统中所有的水资源都分配给上游农民，在季节中能被3整除的天数里，系统中所有的水资源都分配给下游农民。上游农民用于维修水渠花费的时间两倍于下游农民。 当然，在实地环境下实际发现的规则并不是这样呆板的。它里面包含的轮换常常要复杂得多。与固定的维护有关的规则也远不同于那些与紧急修理有关的规则。同时，比例也可以是多维的，水资源的分配比例是一个变量，劳动供给比例是另一个变量。构成比例基础的变量集可以包

25、括土地的拥有，家庭户数量，田间劳动，物质资本和在一个投票系统中拥有的选票。当规则是基于一个明确的比例原则基础上，而且所有参与者意识到这些规则使他们能够比可行的“自然状态”博弈情况下得到更好的结果；同时，所有人都准备对违反规则人员进行处罚。这时，较高产出的均衡实现了，并长期得以维持。尽管任何给定的一个灌溉系统其细节看起来是多么复杂难懂，从实地得来的数据却表明，我们上面所揭示的策略原则是一个反复起作用的规则。现在我们来讨论经验数据。 经验证据对这些种种理论结果进行经验测试是困难的。所获得的净收益水平，灌溉系统中上游和下游之间的分配，其存续的时间，效率和公平程度，在这些方面人们可以看到存在着巨大的结

26、果差异。现实世界存在着大量复杂的变量，这增加了这一风险，即理论的错误可以通过事后引入一个新的解释变量得到辩护。直到最近，没有具有适当变量的大型数据库能够用于这一目的。我们在尼泊尔收集了农民和政府管理的灌溉系统的大量数据，由此建立了尼泊尔制度和灌溉系统数据库。在这一数据库中记录了127个灌溉系统的资料(E.Ostrom, Benjamin and Shivakoti, 1992)。尼泊尔国土面积141 000平方公里，略大于英格兰。其1800万居民大部分从事农业。在大约650 000公顷灌溉面积中，由农民管理的灌溉系统占大约400 000公顷，也就是62(Small, Adriano and M

27、artin, 1986)。剩下的灌溉区域是由各类机构管理的灌溉系统，其中很多是1950年以来由各类捐献者资助建设的。在一些机构管理的系统中，农民自主组织起来，进行第二层次的规则选择博弈。但是，在农民管理的灌溉系统中，他们设计占用和供应规则的积极性较高。在山地（常常十分陡峭）、在河谷（地面波浪起伏），以及在只是由于成功地根除了瘴气才被广泛用于农业生产的国土南部的平坦和较肥沃的泰拉(Terai)地区，灌溉是很普遍的。在山地灌溉系统中，有几个块高地，在那里第一级高地的农民很容易得到水。在水流到第二级和第三级高地之前，第一级高地的农民把大部分的水都灌进了他们的地里。由此，人们认为这种地理方面的非对称性

28、问题在泰拉地区要比山区容易处理一些。在尼泊尔，农民管理的灌溉系统获得的农业生产率水平较高。在尼泊尔数据库的127个灌溉系统中，有108个系统有生产率数据。86个农民管理的灌溉系统平均每年每公顷6吨；22个机构管理的灌溉系统每公顷5吨，统计显著性水平p=0.05。农民管理的灌溉系统倾向于有较高的种植密度。作物100的密度意味着灌溉系统的所有土地在一季中被充分使用，或者多季中被部分使用以致于达到同样的作为覆盖面积。类似地，作物200的密度就是二季的充分使用；300就是土地三季里充分使用。农民管理的灌溉系统的平均种植密度（247）比政府机构管理的灌溉系统（208）高。这一差异在统计上具有显著性。农民

29、的农业产出和种植密度依赖于在冬季和春季当水资源变得越来越稀缺的时候水资源的供应能否得到充分的保证。如表1所示的，在尼泊尔，有一个较高的百分比，农民管理的灌溉系统中上游和下游农民在所有三个季节中都能够得到充足的水资源。在水资源特别缺乏的春季，大约四分之一的农民管理系统能够保证足够的水资源到达系统下游的农民，而机构管理的灌溉系统的这一比例只有十二分之一。在夏季季风雨季，大约只有一半机构管理的灌溉系统能够有足够的水资源供给下游农民，而农民管理的灌溉系统却能够达到差不多90。显然，大部分农民管理的灌溉系统进行了大量的谈判，通过采用自己公认的明晰的规则，从而得以避免自然状态的博弈，并取得高水平的均衡。为

30、进一步说明为什么农民管理的灌溉系统比机构管理的灌溉系统较可能在上游农民和下游农民之间进行公平分配，我们进行了一项回归分析。这一分析表明物质变量和治理结构类型如何结合起来，共同影响管理系统上游和下游农民所获得的水资源的差异的。在我们的回归模型中，因变量称为“水资源获取差别”。这个变量是系统所获水量，再经三季平均。我们用三种可能性来度量水资源的获取量：足够的得2分，有限的得1分，稀缺或没有得0分。总的得分0分表明，在所有三个季节中，系统的上游和下游水的足够程度是一样的。0.33分表明，在一个季节中，上游得到足够的水而下游得到有限的水，或上游得到有限的水而下游缺水。回归模型中的自变量包括系统水渠的长

31、度（单位米）、劳动力投入（每年投入到常规维护的劳动日数除以家庭数）；四个样本变量，即是否有永久性的渠首工程、水渠是否畅通、系统是否在泰拉地区、系统是否是农民管理的；此外还有一个常量。表1 治理结构与季节水资源的充足程度 农民管理的灌溉系统政府机构管理的灌溉系统季节中上游有充足的水源的百分比中下游有充足水资源的百分比中上游有充足水资源的百分比中下游有充足水资源的百分比季风雨季97889246冬季48384213春季3524258注：根据实地观察和案例研究的结构化编码，水资源的充足程度从“适当”到“不存在”分为四类。 76个灌溉系统都有关于所有这些变量的数据。水渠长度和劳动投入变量接近于0。但是，

32、渠首工程的系数(0.34)和系统是否是农民管理的系数(-0.32)都在95的显著水平上，而水渠是否疏通的系数(-0.14)都在95的显著水平上，而水渠是否疏通的系数(-0.14)和系统是否在泰拉的系数(-0.10)都在90的显著水平上。回归方程还有一个0.64的常数项，处在95的显著水平上。但是回归的R2只有0.28。就这一点而言，我们认为这些结论只是初始的和暂时的。1993年夏天，实地研究小组从更多的系统收集了数据，所以将来可就更大的数据系列进行补充分析。初步分析提出了一个问题，就是灌溉系统物理特征如何影响相互合作公平分配所得到的能力。在这些尼泊尔灌溉系统中，上游和下游所获得的水量差异显著地与泰拉地区呈负相关，可能是因为上游农民的优势在平原地区没有山区显著。永久性的渠首工程的存在，这常被认为是现代化的、运作良好的灌溉系统的标志之一，但这与上游和下游所得水资源不公平呈正相关。其原因之一可能是永久性的渠首工程增加了上游农民相对于下游农民的谈判地位。另一方面，疏通水渠给下游农民提供了更多的水，而减少了水资源获取的差异。最后，农民管理灌溉系统中上游与下游所获水资源的差异相对于机构管理的灌溉系统