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1、整理官员不作为才是最大危害上H:fanwen caiji two辞职：也要像个君子般离开.doc 官员不作为才是最大危害（上 官员不作为才是最大危害（上XX这次大规模官员下访，客观上来说还是一种应急之举。要彻底解决信访难题，还要从源头抓起20xx年新年前，XXX完成南京大学的哲学博士论文答辩后，返回郑州的当天下午就去了汝州。在他看来，汝州的另一份考卷同样迫切:一件“难缠”的上访案件正等着他和下访工作组解决。49岁的XXX是XX省委宣传部的正处级干部，目前，他还有另一重身份:平顶山市下访工作组小组长。和他同时成为下访队员的还有XX省直机关的723位干部。事实上，不仅仅是省直机关的官员要下访，20

2、xx年9月15日，XX省、市、县3级下访干部共42664人走出机关，下到乡村、工厂、社区，逐门逐户排查矛盾和问题。“工作组”这个多少带有计划经济色彩的名词在20xx年甚至20xx年持续成为XX省各级官员和老百姓口中的热词，同样成为热词的还有“下访”二字。和20xx年初高调下派工作组进驻艾滋病村不同的是，这场涉及XX省、市、县3级干部、4万多名官员的“下访”工作，媒体鲜有报道。4万多下访官员身负3项重任:一是调查处理尚未解决的信访案件;二是排查可能引起上访的各种社会矛盾和问题;三是督促健全完善信访工作长效机制。当地政府部门人士是这么介绍的:此次大规模下访使XX官员群体真实地体会到了上访者的诉求与

3、痛苦,并深刻反思了问题的症结,甚至良心受到了巨大的刺痛。20xx年1月12日，瞭望东方周刊获悉XX4万官员下访第一阶段工作暂告一段落，即飞赴郑州采访。必须冷静反思了:问题出在哪儿“人要回去，事要解决”总体要求只有这一句话。20xx年8月26日下午，全国集中处理信访突出问题及群体性事件电视电话会议在北京召开。会议召开4天后,前省委书记李克强便作出批示,要在解决突出问题方面有切实举措,力争20xx年下半年取得明显成效。9月5日，有关实施方案获得通过;9月10日省委作出动员;9月15日，4万多官员全部到位，奔赴下访地。“从20xx年9月3日XX省委召开常委会，从决定组织3级官员下访，到9月15日，4

4、万多下访官员下到农村、厂矿，仅用12天时间。”XX省政府副秘书长、XX省解决信访突出问题及群体性事件联席会议办公室(以下简称省联席办)副主任朱孟洲,向记者介绍了4万官员下访决策的出台过程。因此，XX组织4万官员下访的决定，是在中央高层下决心集中处理信访突出问题和群体性事件的大背景下作出的。20xx年前，XX省委副秘书长李新华在省信访局副局长这个位置上工作了10年。李新华说，这10年，可能是全国所有从事信访工作的干部最苦、最累的10年。“从全国来看,从总理到省委书记都在亲自批阅群众来信，从中央到省委对信访工作要求之高、措施之具体、批评之严厉、责任追究之坚决也应该说是多年少有的。令人感到困惑的是，

5、尽管我们下了这么大的力气，全国的信访总量还是有增无减。因此，我们必须冷静反思了:问题到底出在哪儿?这也是促使省委决策4万官员走下去，把矛盾解决在基层的动因之一。”李新华认为，信访绝不是XX的特产。国家信访局公布的全国信访总量的连年递增是现实的。XX作为一个农业大省，确实存在大量改革“欠账”，而类似的问题每年都在积累，这是XX信访量增多的大背景。“事实上，作出4万官员下访的决策对XX省委、省政府来说是一次挑战，省委面临的压力也是巨大的。因为，官员下访很可能造成信访量的继续上升和反弹。”李新华告诉瞭望东方周刊。决策过程中,前省委书记李克强请常委们首先讨论,能不能组织下去?会不会产生什么反应?当时便

6、有常委表示，下访，如果问题不能解决好，会带来更多的难题。李新华说，“特别是在省、市、县这3级，很可能会按下葫芦起了瓢。省委常委会在讨论时，对此也有过争论。实践证明，这一决策是正确的，得到了中央领导同志的高度评价。”20xx年12月，新任省委书记徐光春一到XX，就听取了省联席会议的工作汇报，并对官员下访工作提出了明确要求。官员不作为，才是最大的危害3个月前，即20xx年9月10日，XX省委副书记支树平为省直机关700多名下访干部做了出发总动员。“今年(20xx)7月以来，全省信访量持续攀升，省县级以上党政信访部门共受理群众来信来访40.8万件(人)次，上升25.9，这么多的信访案件，反映了这么多

7、的问题，涉及这么多的人，不抽调大批干部下访，能在短时间内解决吗?”“一些地方官僚主义形形色色，关系网重重叠叠，群众反映问题常有阻力和困难，不组织上级机关干部下去明察暗访、督办督查，能打得开局面吗?”支树平对参加动员会的官员发问，“群众上访反映的问题，多数有道理或有一定道理，这些问题大都是基层应该解决也有能力解决的，但是，为什么群众常常为一个问题反复上访呢?”这也是4万下访干部“走下去”后最初的困惑。“为什么群众要向上反映呢?这是因为我们的一些干部没有负起责任来。老百姓有了问题，乡里解决不了，当然他就会把希望寄托在县里甚至省城和北京。”XX省高级人民法院副院长安东在驻马店市接受瞭望东方周刊采访时

8、作出如此表述。在这次下访行动中，安东担任驻马店下访工作大组的组长。1月12日中午，安东在省城开完第一阶段下访总结会，立即赶回驻马店市研究督办没有办结的4件上访案件。安东向瞭望东方周刊介绍，截至目前，省联席办向驻马店市下访工作组交办的赴京到省上访案件131件，已经圆满办结了127件。“这也提出了一个问题:为什么这次就能解决问题呢?解决上访的关键是什么?是每一级官员都要负起责任!官员不作为，才是最大的危害。”安东正在思考撰写一篇论文,主题是权力的监督和制约。他说,制约是一种机制,就像一轮扣一轮的齿轮,你动,他也动;影响群众解决问题的原因,实质上是官员的权力制约和监督的空间太大,可松可紧。“我们确有

9、愧对百姓的地方”XX省高院副院长安东的腰扭伤了。“确切地说，安副院长的腰是在给老百姓鞠躬时，一下子弯得太猛了，就扭伤了。”驻马店市下访工作组联络员荆伟告诉记者。“什么是下访?一要下去，二要见到当事人。不是简单地对案件下结论。关键在有没有查清事实真相。”安东不留情面地批评干部。安东坦言，老百姓的淳朴情怀令他感动。“我要给老百姓鞠这个躬，我们确有愧对百姓的地方。有的司法机关办案时发现抓错了人，把人放了，老百姓还去送锦旗，去感谢，我们的干部也还收下了，这真是莫大的讽刺。事实上应该做的是检讨，不是收锦旗。”从20xx年9月15日下派到驻马店市担任下访工作组组长，3个多月来，安东过问了全部131件北京和

10、省里交办的案件。他在听汇报时常常出其不意地提问题，他担心自己会被骗。“事不解决，人不能回去。”安东在审签报结案件时，要求“暂缓结案、进一步做好工作”的就有50多件。原籍XX新蔡县、现居新疆的王会臣1957年因为砍了自家坟地里的4棵树,竟被判了5年有期徒刑。1982年,王会臣被改判无罪后,开始上访要求给予经济补偿。但按照当时国家的有关规定,王不属于国家经济赔偿对象。下访组在未与王见面的情况下,认为其为无理诉讼,准备报签结案。安东在审签时提出，处理这个案子，不能简单地拘泥于以前的规定和结论，而是要考虑到王会臣确实被错判并服刑，并为此背井离乡这一事实。他几次到新蔡县与县委县政府领导协商，要求县有关部

11、门一定派人到新疆与王见面，并从实际出发给王适当的补助。在安东的督促下，新蔡县筹集资金派人千里迢迢赶赴新疆，给王会臣做解释工作，送去了5000元补助金，并在王的XX老家给其正名，还其清白。70多岁的王会臣为“争一口气”上访几十年，当新蔡县领导奔波千里代表当地官方向他道歉，并送来救助金时，他老泪纵横，表示以后决不再上访。安东对此评价:下访工作组督办案件，解决问题的过程，实质上就是一点一滴地重树党和政府的威信、化解矛盾的过程。“上访农民不是洪水猛兽”XX省委宣传部法规政策研究室主任、平顶山市下访工作小组组长XXX是一个认真的人。在汝州市处理一起案件时，他要见当事人，乡里劝他不要见，见了就会出不来，会

12、被围上。XXX坚持了3次，在做了“一切后果自负”的保证后，乡里却给他安排了一个假当事人见面。谈了不到5分钟，XXX将其当场拆穿。汝州市委书记闻听后公开点名批评了这位乡领导，第二天，村干部陪着XXX终于见到了上访户孙宝金。“我们完全没必要把上访农民想成洪水猛兽，实际上他们是讲理的，有时就为了二厘地、几块砖，甚至邻里孩子打架上访，但如果没人理，可能会造成流血冲突。各级官员常常把农民反映的事当成小事，可是为了这些小事，从上到下，从中央到地方，又有多少人在忙?又浪费了多少人力、财力?如果拿出十分之一的精力、百分之一的耐心，问题也就解决了。”XXX说。洛阳下访工作大组组长、XX省人民检察院常务副院长杨柏

13、林已经是第二次下到村里了。20xx年4月12日到20xx年4月13日，杨柏林曾在XX新乡市辉县市高庄乡火叉村驻村扶贫一年。“9月15日工作组到洛阳。一周后，就有群众找上门了。很多人点名要见杨柏林副检察长。”洛阳市下访工作组联络员李剑伟告诉记者。有人对组长接访提出异议。杨柏林表示,上访者更多的时候,是没有人听他说话,我们的干部已经习惯了听领导做报告，现在，是老百姓给我们“做报告”，必须听。洛阳市孟津县的王秀兰，因为宅基地问题上访多年，杨柏林静静地听她讲完自己的道理，找出法律法规，逐条给她解释:哪儿占理，哪些要求没理。王秀兰听完痛哭流涕:“我上访了三四年了，就是村干部也没听我好好讲过5分钟，更没有

14、人给我解释法律，不是推就是撵。没想到你这么大的官还能这样听老百姓说心里话，要是干部都像您这样，我早就不上访了!”“杨检在洛阳下访期间，发过3次火。都是因为干部推诿拖沓扯皮，不解决问题，踢皮球。”联络员李剑伟告诉瞭望东方周刊。经济账和政治账历史上“汝人善诉”，汝州在20xx年之前的上访量一直排在XX省前10名，在省城、北京都挂了号。20xx年之前，汝州市委、政府几乎推不开门，每天都有上访者围堵，正常的工作秩序被打乱。“市委市政府的领导几乎把一多半的精力都放在解决信访问题上了，还是上面批，下面骂，汝州的官不好当。市里最初把解决问题放在千方百计降低进京进省上访量上，在省城、北京都派驻了信访工作组，常

15、年驻扎，主要任务就是拦、接上访群众。”樊占营对此并不讳言。樊告诉记者，从汝州到北京接回一个上访者，平均要花费1000元人民币，每年，汝州用于接访的费用支出就达十几万人民币。这还不包括群众上访所花费用。事实上，此次XX4万干部走下去，在下访成本问题上一直存在争议。4万干部走下去，吃、住、行、通信加起来是一个不小的数目。这些费用基本由地方财政负担。瞭望东方周刊从XX省联席办了解到，仅生活补助一项，由省直机关干部由原工作单位补助，标准为生活补助每天10元，通讯补助每天10元。每天20元的补助显然是杯水车薪,但省直机关723名干部下访3个月的数加一起算账则不可小视,至少需要130万元人民币。按照省委指

16、示，各市、县抽调的下访干部的补助，原则上参照过去驻村工作和艾滋病查访工作队员的标准执行。但即使按最低每天10元的补助标准，这4万多人下访3个月的支出也是令人咋舌的。“这种成本付出是值得的。”XX省委副秘书长李新华对此评价道。“改革开放25年来，巨大的改革成本并非是全部由政府承担的，在体制转轨过程中群众付出了巨大的代价，党和政府实际上对此是欠账的。”李的观点令人耳目一新，“比如改革中对弱势群体的利益损害问题，必须正视。在利益调整过程中，最苦的还是弱势群体。XX省委的做法也是为中央减轻压力，从维护稳定大局和赢得民心角度来说，很难用金钱和数字来衡量。”信访难题难靠一次下访彻底解决1月14日，瞭望东方

17、周刊在XX省联席办了解到，3个多月来，XX4万官员下访，多年信访积案和疑难问题得到了处理，大量的社会矛盾得到化解。截至20xx年12月底，中央交办和省排查出的16148起信访案件，已结案12783起，结案率79.2。其中，中央联席办向省交办的1143(扣除重复交办)起，目前已经审定结案1048起，结案率为91.7;省向各省辖市交办案件1664起,已结案1514起，结案率为91;各省辖市排查出的4146起案件中，已结案2840起，结案率为68.5，县(市、区)排查出的9195起案件，已结案7381起，结案率为80.3。XX省委副书记支树平认为，更重要的收获是，通过干部下访，解决了一批涉及信访公民

18、切身利益的问题。4万官员下访,的确不是一次常态的执政样本,对此,采访中各级官员们并不讳言。XX省联席办在总结下访第一阶段工作时建议,中央有关部门应加快信访立法工作,加强对涉法涉诉信访问题的研究,以及信访部门权责不一致,权力弱化的问题。“信访问题是一个长期的社会问题，不是靠一次下访就能彻底解决的，XX这次大规模官员下访，客观上来说还是一种应急之举。”1月16日，李新华在接受瞭望东方周刊采访时表示。 试论社区自治的法律基础及其完善一、社区自治法律的历史起源和发展社区自治的全称是社区居民自治，其来源于早期的居民自治形式居民委员会。1950年，xx市成立我国第一个城市居民委员会。之后，武汉、成都市也相

19、继成立了居民委员会。1951年，上海市将20xx多具有自治性质的联防服务队改为居民委员会，并明确居民委员会是群众性自治组织。1953年，彭真向中央提交关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告，该报告提出了建立城市居民委员会这一群众自治性组织的必要性。1954年，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议颁布了城市居民委员会组织条例，明确了居民委员会的法律性质，即群众性的居民组织。1954年城市居民委员会组织条例的颁布对推进我国居民自治起到了极大的推动作用。到1958年，基本上每个城市都建立了居民委员会。但是，作为群众性自治组织的居民委员会制度在文化大革命期间荡然无存，许多居民委员会被

20、改名为“革命居民委员会”，成为阶级斗争的工具，违背了居民自治的原则。这一状况在文化大革命结束之后得到纠正。1980年，全国人大常委会再次公布了1954年的城市居民委员会组织条例。1982年宪法正式在国家根本大法的层面上确定了居民委员会的法律地位：基层群众性自治组织。从此我国社区居民自治的建设发展到一个新的阶段。社区居民自治已经成为社会主义民主的基础。二、社区自治法律基础的重要性社区自治是我国城市社区建设的基本原则之一，然而在强调社区自治的同时，不能忽视社区法治。社区“依法自治”的概念已经为我国政府所采纳，并被写入民政部全国城市社区建设示范活动指导纲要（20xx年7月27日）的附件全国社区建设示

21、范城基本标准之中。社区自治与社区法治的关系是：社区自治与社区法治同时并存，社区自治必须建立在社区法治的基础之上，只有通过社区法治才能最终达到社区（依法）自治的目标。社区自治作为基层民主的表现形式，同样适用于民主与法治的关系，社区法治是实现社区自治的手段和保障。如果不以法律的形式确定社区自治的目标，则社区自治仅限于空洞的口号；如果不以法律的形式规定社区自治的具体内容，则社区自治必然缺乏必要的手段和资源。本文重点研究我国社区自治的法律基础，并对现行社区法律中的不足之处提出建议。必须指出的是，社区自治的法律基础并不是社区法治的全部内涵，而仅仅是社区法治的一个组成部分，是社区法治的起点。社区自治的发展

22、必须以法律作为基础和保障，虽然其最初的诞生是自发性的，但是如果没有法律的支持，这一自治组织将缺少立法的保护，其组织形式、组织结构、运作程序、工作经费等都得不到法律的保障。从世界其它国家的经验来看，依法保障自治权是国际通行的做法，依法保障社区自治权是依法治国的一个基本方面。三、社区自治法律基础的现状本文按照法律效力等级，逐一研究我国现行有效的关于居民自治的法律、法规、规范性文件。笔者认为，从效力等级上看，包含居民自治内容的法律依次为：宪法（全国人民代表大会制订）、居民委员会组织法（全国人民代表大会常务委员会制订）、国务院的有关行政法规（条例）、全国性的其它规范性文件、地区性的规范性文件，共五个等

23、级。1.宪法自中华人民共和国成立以来，共颁布四部宪法，分别是1954年宪法，1975年宪法，1978年宪法和1982年宪法，现行的宪法是1982年宪法。在前三部宪法中没有规定居民委员会及居民自治的内容。居民自治在当时没有被列入国家根本大法之中。为了适应新时期发展基层群众自治的需要，1982年宪法第111条规定了居民委员会的自治地位和作用。也就是说，居民自治已经获得宪法的认可，社区居民自治具有宪法的法律保障。2.居民委员会组织法宪法是国家的根本大法，这一性质决定了宪法的条文比较原则，即法理上所谓的宪法规范的原则性和概括性。宪法不可能详细规定居民委员会的具体运作内容，这就需要另行制订法律法规来规范

24、居民自治。同时，根据宪法第111条的规定，居民委员会同基层政权的关系由“法律”另行规定。笔者认为，这里的“法律”，应该是狭义上的法律概念，即全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律。1989年，第七届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过居民委员会组织法，自1990年1月1日起施行，该法取代了1954年居民委员会民组织条例。居民委员会组织法进一步确定居民委员会的“基层群众性自治组织”的法律性质，并提出“三自”，即“自我管理”、“自我教育”、“自我服务”。该法第6条至15条是关于居民委员会的设立和组织结构。第16条、17条是关于居民委员会的费用来源及办公用房来源。第19条规定机关、团体、部队

25、、企事业组织与所在地居民委员会的关系。第20条规定政府有关部门与居民委员会的关系。3.国务院的有关行政法规根据居民委员会民组织法第13条的规定，居民委员会可以设立人民调解委员会，调解民间纠纷。1989年国务院发布人民调解委员会组织条例（国务院第37号令），该条例第2条规定：“人民调解委员会是村民委员会和居民委员会下设的调解民间纠纷的群众性组织，在基层人民政府和基层人民法院指导下进行工作”。由此可见，人民调解委员会也是群众性组织，是基层居民行使自治权自我解决民间纠纷的一种方式。1952年，中央人民政府政务院批准了治安保卫委员会暂行组织条例，该条例早于1954年居民委员会民组织条例，所以没有规定居

26、民委员会可以设治安保卫委员会。然而在实践中，居民委员会普遍设有治安保卫委员会，同时1982年宪法第111条第二款、1989年居民委员会组织法第13条均规定居民委员会设立治安保卫委员会。在新的行政法规出台前，1952年治安保卫委员会暂行组织条例仍然适用于社区居民委员会的治安保卫工作。4.全国性的其他规范性文件20xx年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知（中办发20xx第23号文件）。该通知的核心内容是：民政部关于在全国推进城市社区建设的意见（民政部意见）已经得到党中央、国务院的同意，要求各地区、部门“认真贯彻执行”。从通知的内容上看，贯彻执行民

27、政部意见是各地区、部门的义务，而义务是规范性文件的本质特征，所以，从法律性质上分析，通知所转发民政部意见并非一般意义上的意见，而是具有一定法律效力的指导全国城市社区建设的规范性文件。民政部意见对“社区”、“社区建设”下了定义，指出了社区建设的意义、指导思想、基本原则、主要目标。“居民自治”、“社区居民自治组织”一词频繁出现于民政部意见之中。值得强调的是，民政部意见对社区自治组织的建设做出了新规定，以“社区居民委员会”取代了传统的“居民委员会”。5.地方性的规范性文件地方性规范性文件在我国社区居民自治中占有重要的地位。根据居民委员会组织法第22条，省、自治区、直辖市可以根据该法制定实施方法。据统

28、计，全国有25个省市制定了适用于本省市的居民委员会组织法的实施办法。这些实施办法一方面重复居民委员会组织法的内容，另一方面在某些环节制订了更为详细的规定。地方性规范性文件还包括各省市颁布的一些“意见”，例如，为了落实中共中央办公厅国务院办公厅关于转发民政部关于在全国推进城市社区建设的意见的通知，江苏省委办公厅、省政府办公厅发布关于加强城市社区建设的意见（苏办发20xx15号文件），继而，南京市委、市政府发布关于加强城市社区建设工作的意见（宁委办发20xx20号文件）。这些地方性规范性文件在民政部意见的基础上，针对本地方制订了一些具体的规定。四、社区自治法律中存在的若干问题笔者认为，虽然我国社区

29、自治的法律已经构成了一个从中央到地方的较为完整的框架，对我国社区建设起到重要的作用，但是仍然存在很多问题。第一，从狭义的法律层面上看，1989年居民委员会组织法的条文仅有23条，条文偏少，内容比较简单、笼统，虽然确定了居民自治组织的法律地位、框架结构，但是缺乏具体的规定，不易操作和实施。第二，在行政法规的层面上，1952年治安保卫委员会暂行组织条例的某些条文已经非常陈旧，应当做出适当修改。例如，根据治安保卫委员会暂行组织条例第6条，治安保卫委员会的职权主要针对“反革命分子”，但是1979年刑法中规定的“反革命罪”已经在1997年被修改为“危害国家安全罪”（1997年刑法第102条至113条），

30、所谓“反革命分子”这一概念已经不再是一个有效的法律概念，治安保卫委员会暂行组织条例应该根据1997年刑法做出相应修改。第三，对于全国性的其他规范性文件，问题主要集中在民政部意见上。民政部意见实际上修改了1989年居民委员会民组织法。从法律修改的角度分析，民政部（甚至国务院）无权修改全国人民代表大会及其常务委员会制订的法律，严格地说，民政部对“居民委员会”名称的“修改”行为是违反现行法律规定的。更进一步说，由于宪法第111条采用的名称也是“居民委员会”，民政部将其修改为“社区居民委员会”的行为，是不符合宪法的行为。当然必须承认，社区自治是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求，在宪法制订的时

31、期（1982年）和居民委员会组织法制订的时期（1989年），中国城市经济和社会的发展还没有达到现在的程度，社区的概念和地位还没有引起立法者的重视，所以宪法没有出现社区一词，而居民委员会组织法仅仅在第4条出现了“社区”一词，即“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动”。这也说明宪法有关条款和居民委员会组织法已经落后于时代的发展和社会的进步，应当做出相应的修改。然而，众所周知，修改法律并非一朝一夕之事，而修改宪法更是难上加难，而社区建设不可能坐等法律修改之后才能进行，所以民政部意见其实是一种不得已而为之的权宜之策，其中涉及的一些内容虽然与现行法律相冲突，但是是可以理解的。从短期来看，民政部意见是

32、合理的，但是民政部规定不能长期与现行法律相冲突，解决这一冲突的最佳途径是将民政部意见中的合理部分上升为法律。第四，地方性规范性文件中也存在一些问题。江苏省委办公厅、省政府办公厅的关于加强城市社区建设的意见规定，调整后的社区规模一般在1000户到3000户。这一标准与居民委员会组织法第6条规定的100户到700户大相径庭。从表面上看，江苏省的文件违反居民委员会组织法的规定，但是却符合现实社区规模的基本状况，这进一步反映了居民委员会组织法的一些规定已经落后于时代的发展，应当修改。此外，江苏省的关于加强城市社区建设的意见还规定，要建立“社区成员代表大会制度”，使之成为社区群众性民主决策机构，社区居民委员会对社区成员代表大会负责。社区成员代