我省安全生产行政执法的现状与对策资料.docx

1、我省安全生产行政执法的现状与对策资料我省安全生产行政执法的现状与对策刘向东、郭小涛、侯敏 为确保我局深入学习实践科学发展观活动取得实效,根据省安监局、湖北煤监局开展深入学习实践科学发展观活动专题调研工作方案的要求 ,由刘向东副局长带队,政策法规处和危化处两位副处长参加的局学习实践科学发展观活动调研组于2008年10月22日至28日到荆州市进行了安全生产法律法规体系、行政执法等有关问题的专题调研。调研组分别深入到荆州市、石首市、公安县、沙市区和部分企业，通过采取召开座谈会，听取汇报、实地调研，发放征求意见表等方式，听取了部分地方安监局、行业代表、企业代表和部分党代表、人大代表和政府委员的意见的建

2、议，并实地查看楚源精细化工和公安县烟花爆竹批发仓库、沙隆达荆州农药厂的安全生产情况。通过调研，结合我们平时掌握的情况和观察思考，形成了这篇文章，以期对今后的行政执法工作有一定的指导和借鉴意义。 一、安全生产行政执法取得的成绩 行政执法是安监部门的重要职能之一。所以，省安监局自组建以来，十分重视安全生产行政执法工作。在省局党组的重视和支持下，在各级安监部门的共同努力下，我省安监行政执法工作经历了开始起步到全面展开再到规范的三个阶段。省、市、县目前全面开展了安全生产行政执法工作。 （一）行政执法机构逐步建立 一是普遍成立了安全生产监管机构。全省17个市（州）、直管市、林区均成立了安全生产监督管理局

3、，103个县（市、区）成立了安全生产监督管理局，并成立了相应的安全生产委员会及其办公室。各地安全监管机构单独设置后，安全监管力量得到进一步充实和加强。目前全省县以上安全监管机构人员编制由2004年机构改革前的671名增加到1300多名。平均每个市级安监局人员编制达到20名，每个县级安监局人员编制8.5名。二是安监机构正向乡镇（街道）延伸。为贯彻湖北省安全生产条例，解决乡镇安全生产无人抓无人管的问题，有的地方设立了乡镇（街道）安全生产监管机构，或者配备了安全生产专（兼）职安全生产监管人员。据初步统计，目前半数以上的乡镇（街道）落实了安监机构与人员。荆州市在沙市区胜利街办事处建立了“社区安全文化”

4、试点，并借助社区力量督促整改了8年未能到位的春来市场重大火灾隐患。三是安全生产行政执法队伍逐步壮大。在省委省政府和各级党委政府的重视和支持下，我省安全生产行政执法队伍建设有了明确进展。目前省编制办公室已下文同意成立省安全生产执法总队；荆州、襄樊成立了执法支队；大冶、松滋等18个县（市）成立了执法大队。其中，松滋市执法大队，为副科级机构，人员12人，主要负责全市的安全生产日常监管、执法检查和事故查处，在依法治安、安全发展中发挥了一定作用。 （二）行政执法队伍素质逐步提高 在安监人员的选配上，各地注重从选调生、转业干部和各机关、企业及社会上优秀份子中选拔政治可靠、吃苦耐劳的人员充实到安监队伍。在业

5、务素质上，注重了学历、专业和年龄，一批学历高、能力强、年龄轻的优秀人才充实到安监队伍，全面提升了安监队伍素质。与此同时，各级安监部门还举办了一系列安全生产监管人员的培训，在全省范围内形成了一个三级安全监察员培训网络。目前，全省累计培训各级安全监察员3787人。除此之外，各地还组织参加了各类专业培训。通过这些培训，使我省各级安全监察人员进一步掌握国家安全生产的法律法规和规章，全面熟悉安全生产管理和安全技术知识，增强了依法治安意识，提高了依法行政能力和水平。 各级安监机构不断加强思想作风建设和行风建设。襄樊市、宜昌市安监局分别制定下发了加强全市安监系统干部队伍管理工作的通知，安全生产警示告诫暂行办

6、法，荆州市安监局在全系统开展“三五八”工程，即摆正“三个”位置，做到“五个必须”，坚持“八个不准”，切实加强作风建设。全省广大安全监管人员特别是基层的同志，大力弘扬爱岗敬业、吃苦耐劳的精神，在安监岗位上克服各种困难，认真履行职责，兢兢业业，任劳任怨，将监管寓于热情服务、优质服务之中，优化政务环境，提高执法水平。一支政治坚定、业务精通、执法公正、作风优良、服务热情、清正廉洁的安全执法监察队伍正在形成。保康县安监局矿山股长周全意同志就是这支队伍的典型代表。 （三）行政许可工作全面展开 行政许可法和安全生产许可证条例颁布实施以来，各级安监部门认真学习行政许可法的有关规定,对我省安全生产行政许可事项、

7、行政许可依据等进行了全面、认真的清理，同时制定了相关行政许可配套制度。各级安监部门通过认真学习、全面掌握条例及国家总局相关规章，严格条件、严格程序、严格审查，切实把好安全生产“准入关”，提高了高危行业的准入门槛。截止到2008年9月底，全省非煤矿山企业颁发安全生产许可证4155个，危险化学品生产许可证602个，危险化学品经营许可证（甲证）3506个，烟花爆竹生产许可证51个，经营许可证（批发）127个。 在安全生产行政许可工作全面展开的同时，各地加大了对未取得安全生产许可证企业的查处。几年来，依法关闭非法和不具备安全条件的生产经营单位600多家，使全省高危行业的本质安全度得到了整体提高。 （四

8、）安全生产专项整治不断深入 各级安监部门在煤矿、非煤矿山、危险化学品和烟花爆竹等高危行业和领域的专项整治中，充分运用行政执法手段，严厉打击各种违法行为，有力地推动了各项专项整治向纵深发展。在煤矿专项整治中通过行政执法，着重打好瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战；在非煤矿山专项整治中突出了小采石场和磷矿、铁矿开采秩序及尾矿库；在危险化学品专项整治中把易燃易爆、有毒有害工艺安全监管、重大危险源普查登记以及运输安全监管、安全距离等作为重点；在烟花爆竹行业专项整治中坚决打击非法生产经营和非法使用。在专项整治中坚持把检查与落实安全责任制结合起来，与落实全年工作目标结合起来，与落实企业安全生产保障措施结合起来，

9、与整改隐患结合起来，抓好各类事故隐患的整改和重大危险源的监控。各级安监部门每年会同有关部门监督检查各类生产经营单位8万余次，发现各类大小隐患近10万处，督促整改近8万处。有效遏制了重特大事故的发生。 （五）日常执法工作有序开展 一是现场执法工作逐步展开。各级安监部门以建始现场会为契机，不断开展并规范行政执法工作，在执法检查、专项整治、隐患查处、行政处罚等各个方面发挥了重要作用，取得了阶段性成果，并得到了各级党委、政府和社会各界的肯定和认可。据统计，去年，我省各级安监部门监督监察各类生产经营单位7万多个，查处各类事故隐患近5.7万条，重大事故隐患1536条，仅今年19月份以来，全省各级安监部门监

10、督监察各类生产经营单位5万多个,依法实施行政处罚1178次，制作行政执法文书3.8万份。其中：查处事故隐患近5万处，责令停产停业整顿672个，经济处罚次数1574万元，提请关闭生产经营单位127个，有效地防范了各类事故的发生。对规范生产经营单位的生产经营行为，促进安全生产形势的根本好转起到了重要的促进作用。 二是事故查处工作进一步规范。根据安全生产法和生产安全事故报告和调查处理条例的要求，对各类生产安全事故进行按照“四不放过”的原则认真查处。2006年查处各类生产安全事故493起，2007年查处各类生产安全事故504起。仅今年1-10月，查处各类生产安全事故342起，对1241个单位和454个

11、单位负责人进行了经济处罚。建议给予行政处分92人，其中行政部门领导28人，生产经营单位负责人7人。 以上成绩的取得，首先得益于各级党委政府的高度重视和正确领导，各级人大、政协的大力支持以及社会舆论的广泛关注；其次得益于广大安监干部的努力工作。省局制定了湖北省安全生产违法行为行处罚办法、关于乡镇（街道）安全生产委托执法办法等规范性文件，对执法行为进行规范，各市局也制定了相应的规范性文件，从制度上对行政执法工作加以指导和规范。省局还通过召开现场会、开展执法案卷评审等方式推进行政执法工作；其三是建立了执法责任制，不断加大责任追究的力度，促使行政执法工作不断得到加强。 二、存在和存在的主要问题及原因分

12、析 我省安全生产行政执法工作虽然取得了些成绩，探索了一些经验，但由于开展执法的时间还不长，我省安全生产行政执法水平与执法能力仍然不能适应安全生产监管工作的需要。 （一）存在的主要问题 1.执法数量不能满足安全生产监管工作的需要。一是执法监察的覆盖率不高，从近几年的执法统计情况看，各级安监部门每年监督检查各类生产经营单位平均在7.6万个,而在工商登记的全省各类企业数近30万户，监管监察的覆盖率未达到25%。煤矿、非煤矿山、危险化学品生产经营单位和烟花爆竹生产经营单位等重点行业的监管监察的覆盖率平均只有90%。二是对违法行为实施行政处罚的次数不多，处罚力度不大。全省各级安监部门对违法生产经营单位的

13、行政处罚平均每年只有1699次，实施经济处罚的额度不到2000万元，停产整顿生产经营单位每年不到900个。三是部分领域如生产经营单位的职业卫生的监督检查基本上还处于起步阶段。 2.执法质量不高，效果欠佳。一是执法检查质量不高，效率不佳。由于部分安监监管部门的主要精力放在安全管理上及综合监管上，到生产现场去的少；部分安监人员即使去了现场查也查不出隐患；查出了隐患却改不了，有的隐患常查常在，屡查不改。二是办案质量不高，效果欠佳。从对已开展的行政执法质量进行抽查和案卷评审看，执法主体不合法的现象时有发生，对安监局法定职责的内涵和外延缺乏正确的理解，与相关部门发生冲突，出现监管错位、越位和缺位。执法程

14、序不合法的现象依然不同程度地存在。如安全生产违法行为行政处罚办法明确规定，对重大违法行为给予责令停产停业整顿、责令停产停业、吊销有关证照、一次罚款3万元以上的经济处罚及没收违法所得折合人民币三万元以上的行政处罚的，必须由安监部门负责人集体讨论决定，并亲自签发行政处罚决定书。但在具体执行过程中，很多单位的负责人忽视此程序，由分管负责人签发的也不在少数。在立案、调查、取证、听证、送达等程序上存在不同程度的问题，有的单位没有严格执行立案程序，有的单位没有严格执行送达程序，有的案件没有按照规定时限结案，影响了行政执法的严肃性。行使自由裁量权时主观随意性过大。不少地方不能正确行使自由裁量权，在具体的行政

15、处罚幅度选择的过程中，一律按法律规定的下限或者上限处罚，没有做到按违法情节轻重区别对待，使行政处罚显失公正，有的失之于宽，而有的又失之于严，严重损害了法律的严肃性和权威性。行政执法文书的使用不规范，有的地方不重视执法文书的使用，有的不按照规范的格式填写，随意改动和减项留空；有的对违法行为人的违法事实没有如实记录，所违反的法律条文和作出处罚的依据填写不准确，不规范，影响行政执法的准确性、客观性；格式不规范，有的使用公安部门的文书，有的使用监察部门的文书，有的地方自创格式；有的归档不符合规范，该归档的没归档，不该归档的又归在一起。从引起行政复议的几起案卷看，这些问题都不同程度地存在。 3.隐患大量

16、存在。虽然每年都开展了隐患排查和重点行业的专项整治，但生产经营单位仍然存在大量隐患。如2007年，全省共查处各类事故隐患56987条，按期整改率95.8%,查处重大事故隐患1536条。按期整改率92.9%。2008年1-9月，共查处各类事故隐患49833条，按期整改率94.7%。查处重大事故隐患702条，事故按期整改率只有86.3%。有的地方政府由于认识和经费问题，化工企业的搬迁承诺并没有兑现，安全距离不够的重大隐患依然得不到解决。大量隐患的存在充分说明，我们在有效制止、制裁各种安全生产违法行为的力度和效果上还存在很多明显不足。 （二）原因分析 1.执法依据不配套。随着安全生产法的出台，近年来

17、，国家加快了安全生产的立法进程，目前安全生产法律法规体系已初具规模，但还是存在着法律法规之间不配套、不完善、不细化的问题，导致安全生产行政执法人员在执法时无法可依，有法难依。一是法律冲突制约了行政执法。安全生产法第81条和生产安全事故报告和调查处理条例第38条对事故单位主要负责人处罚规定不一致；生产安全事故报告和调查处理条例第3条和刑法修正案（六）和两高司法解释关于重大伤亡事故的规定明显不一致；生产安全事故报告和调查处理条例实施后，生产安全责任事故的查处就出现了两个主体和两个程序，政府组成的联合调查组与安全监管职能部门，在调查和行政处罚中有职能交叉和重叠，联合调查组形成的“生产安全事故调查报告

18、”能不能作为安全生产监督管理局行政处罚的依据，领导集体的“集体讨论”程序与经政府批复的“生产安全事故调查报告”具有不同功效与权责，安监部门是具有行政监管和处罚的执法主体，“政府联合调查组”的处理意见，该当建议看待，还是作为决定执行，其法律效力有待商榷。而国家总局新修订的安全生产违法行为行政处罚办法对此并没有明确规定，为基层事故调查与行政处罚带来了一定程序的难度。 二是法律修改的滞后性严重制约了部门履行职能。矿山安全法和危险化学化学品安全管理条例都列入了国家立法修改计划，但由于周期过长，到目前仍没有完成修改审议程序。随着政治体制改革的深入，各部门职能调整加快，生产经营单位的职业防护职能转移到安全

19、生产监督管理部门后，执法主体并没有从法律层面上变更，职业病防治法和使用有毒物品作业场所劳动保护条例还没有纳入修改程序，用人单位及其作业场所职业卫生安全许可还缺乏许可程序、许可内容、许可条件的规定，致使行政许可无法进行，对安监部门加强对作业场所职业卫生的监管带来一定程度的法律障碍。 三是存在大量的立法空白点，为安全监管带来难度。如安全生产法实施已六年了，至今没有出台司法解释，导致在执法过程中遇到争议问题后没有权威的解释，为正确贯彻执行法律带来难度。烟花爆竹安全管理条例对烟花爆竹生产、经营、运输、燃放四个环节分别作出了规定和相关罚则，但对私自储存烟花爆竹及生产企业向零售者出售烟花爆竹却没有相应的处

20、罚措施，仍需依据刑法、治安管理处罚法给予相应处罚，但处罚仅对行为人，而对私储物品和生产单位却没有罚没的规定。危险化学品安全管理条例中规定了使用的环节，但没有明确使用许可的主体、程序、条件等具体规定，致使危险化学品使用监管无法可依，给安全生产带来很大的隐患。随着社会经济的发展和进步，出现了大量无主管部门的行业，如国家加大新农村建设，农用车、船和农民自建房越来越多，而农村道路交通和农民建房却无人管，无法管。成为新的重大隐患。 四是安全标准不完善。安全生产标准是安全生产法规体系的重要组成部分，是安全生产法律法规贯彻实施的重要手段和技术支撑。随着经济的快速发展，一些行业安全标准和规程不能适应新的发展要

21、求，亟待组织修订。如部分安全生产标准老化、内容过时。如冶金钢铁高炉喷吹烟煤系统、有色金属加工系统等行业技术与生产工艺与上世纪90年代初相比都有了很大的变化和发展，而相关的粉尘防爆标准一直在沿用。系统性较差，急需的部分安全生产标准缺失。长期以来，我国安全生产工作实行各行业主管部门管理的体制，国务院有关部门各自制定自己的安全生产标准，种类庞杂，很多专业的安全生产标准体系之间存在内容重复交叉等问题。随着社会主义市场经济的深入，经济组织形式以及劳动用工制度的变化，安全生产工作出现新问题，急需相应的安全生产标准进行规范。在金属非金属矿山和有色金属矿山安全设计中，缺少矿山监控、救援等方面的安全生产标准。采

22、用新技术、新设备、新工艺和新材料，但未及时制定新标准进行规范，如石化行业PTA粉体生产过程的静电防护尚未制定标准。 2.执法环境不优 一是传统的政绩观使安全生产行政执法难以到位。党的十六届五中中全会提出了“安全发展”的理念，党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但是事实上受传统政绩观的影响，地方党委政府在处理经济发展和安全发展二者关系时是不平衡的。在一部分领导同志头脑中“重发展、轻安全”思想明显存在，尤其是在一些经济相对落后或者发展较慢的地方，经济发展的任务重，招商引资的压力大。地方政府把发展作为第一要务,大刀阔斧上项目，一

23、心一意谋发展,采取各种措施,制定优惠政策,改善投资环境,吸引外来投资。譬如，有的地区担心安全检查多了、要求严了，影响软环境，怕留不住客商，影响投资热情，所以人为限制各种安全执法检查。为改善投资环境，有的地方政府出台了一些规定，为安全执法检查设置障碍；有的规定任何行政执法检查需履行报批手续，未经批准业主有权拒绝检查，如企业“安宁日”制度；有的为引进项目专门召开相关行政职能部门协调会，实质上是帮助企业找捷径，去规避监管风险，甚至对一些不符合安全生产条件的新改扩建项目，下达行政指令要求部门去想解决办法，不按程序办事，怂恿投资商“先上车、后买票”，甚至“只上车、不买票”，造成很多项目开工之日就是事故隐

24、患产生之时；有的地方领导行政“干涉力”过大，“以权代法”、“以权压法”、“以权乱法”、“以权废法”的现象时有发生，有的为违法违规者说情，有的给执法部门领导加压，有的甚至直接干预对违法企业的查处、处罚，有时一个电话就能推翻行政处罚决定，致使执法人员在履行安全检查、调查处理、行政处罚等职责时很难到位。 二是严格执法与评议机关的矛盾使安全生产行政执法难以到位。有的地方每年组织“行风评议”活动，排名靠后的多数是行政执法部门，为了“不影响地方经济发展”，多拉企业选票，一些行政执法部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。如此种种，不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响部门的执法权威，

25、成为基层安监部门躲不过绕不开的最大障碍。 3.执法力量不强 安全生产是一项综合性工作，专业性强、责任重、要求高、工作强度大，随着烟花爆竹和职业危害等监管职能转入安监部门，各级安监机构的监管范围越来越大。安全监管力量不足，已严重制约了安全生产行政执法工作的开展。 一是执法人员编制严重不足。到目前，全省各级专兼职安监人员仅有3000多人，市级安监人员平均20人，县（市）级平均8.5人。半数乡镇没有设立安监机构和专职安监人员。作为一线队伍的基层安监部门，无论是现行编制的性质、数量还是人员的专业素质都远未能适应形势的需要。全省安全生产行政执法队伍建设进展缓慢。虽然省成立了执法总队，荆州、襄樊成立了执法

26、支队，大冶、松滋等18个县（市）成立了执法大队，但市州执法队伍成立面仅为17.6%，县（市）执法队伍成立面仅为17.8%。执法队伍的编制少。我省县（市）已成立执法队伍的平均编制6.2人，有的只的2人，如公安县。其他省市却有一支相对完备的执法队伍，如广东、山东等省平均每县执法大队编制10人，监管任务较重的多达30人，河北省执法总队30人,广东省执法总队18人，山东省执法总队16人，河南省执法总队15人，我省则没有单独的编制。我省其他执法任务重的如国土厅、环保局、质监局、工商局、物价局、新闻出版局等都成立了执法总队或执法监察局。由于执法队伍人员编制严重不足，很多安监局忙于机关事务而无暇到现场执法检

27、查。 二是执法人员素质相对不高。安监部门成立较晚，人员成份复杂，只有少部分人员是面向社会公开招聘的专业人员，大多数人员是机构改革从其他部门分配而来的，有的地方甚至把有限的编制当作解决下岗人员的最好去处，因此人员素质参差不齐。虽然经过了培训，取得了安全监察员证，但部分执法人员并没有系统地掌握安全生产法律知识和专业知识，对行政执法的程序、规定了解不透。对有些违法行为的定性把握不准，导致工作效率不高。新组建的执法大队，除大冶市执法大队执法人员是面向社会公开招聘的本科以上文化、专业对口的人员外，其他无为机关竞争下岗调剂过来的人员。尤其是利川市，尽管执法大队编制最多，有20人，但主要是乡镇配套改革后的竞

28、争下岗人员，经过培训和思想工作，无一人能胜任工作，目前该市执法大队不得不停止执法工作。 4.执法方式不全一是重事故处罚轻过程监管。省政府法制办、省安监局联合印制的湖北省安全生产行政监督执法依据关于处罚的种类有286种，随着法律法规和规章的不断完善，执法种类也将越来越多。但目前多数地方仅针对事故进行执法，而较少开展全过程执法。尤其是对企业监管机构、人员配备、资金投入、劳动保护、学习培训、持证上岗、中介机构等缺少必要的监督。 二是重许可轻监督。近几年，随着安全生产许可证条例的颁发实施，省安监局的许多精力都放在了对高危行业的安全生产许可证的发放上，而行政许可的事后监督没有到位，有的生产经营单位的安全

29、生产条件并没有得到根本改善，隐患还没有得到有效根治。如化工企业安全距离问题依然是目前存在的最大的隐患。对非法生产、非法经营、非法建设的打击力度不大，非法生产、非法经营、非法建设的现象不同程度地存在。 三是重财产罚轻行为能力罚。如在行政处罚上，财产罚较多，而对停产整顿、吊销有关证照及资格的行为罚和资格罚较少。在有的监管领域如建筑施工企业，由于相关部门认识上的不足，其特种作业人员操作资格证持证上岗的安全监管执法处于空白。 四是在综合监管和专业监管的关系方面定位不准。有些地方的领导、有些地方的安监部门领导认为，安监局是安全生产综合监督管理机构，应综合监管负有安全生产监管职能的部门，干专业监管等同于降

30、低自己的地位；而另一部分认为，安监局就应该管好自己该管理的几个行业，其他部门有行业主管部门，地位比我们高，权力比我们大，我们怎么去监管呢？而自己直管部门都管不好，又怎么能管好别人呢？由于各地安监局主要领导对这种关系的认知上不同以及各局的具体条件不同，各局在综合监管与专业监管的情况千差万别。有的局在综合监管上得心应手，在专业监管上无法深入。而有的局重点放在专业监管上，在综合监管上处于放任状态，甚至连事故调查处理都有不能抓在手上。有的在综合监管和专业监管上忽左忽右，摇摆不定。有的跳不出行业管理和行政管理的思维定式，观念没有创新，缺乏高度的法律意识和法制观念。 5.执法条件不足 技术装备落后。从现状

31、看，大多数县（区）级安监部门行政经费不足，连执法车辆等基本装备都不足，更不要说配备现代化的检测手段和昂贵的防护器具了。工作中还仅凭经验，借助听、看、闻、摸等手段，导致执法效能低下。目前为止还有部分县安监局工作经费得不到保障，有的全靠罚没收入作为办公经费。大多数地方安监部门执法装备差，没有必要的办案条件和检测设备及防护装备。公安县安监局查处案件甚至需要租车前行。已成立执法大队18个的县（市），有10个是缺口预算，半数以上费用靠行政罚没收入。18个县（市）执法队有12个无执法车，有8个没有摄像、录像、手提电脑等必备的执法装备。由于没有必要的检测设备，行政执法时不能进行技术检测，只能凭眼看，达不到执

32、法效果。 三、以科学发展观为指导，全面推进我省安全生产行政执法工作 党的十六届六中全会指出，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，完善安全生产体制机制、法律法规和政策措施，加大投入，落实责任，严格管理，强化监督，坚决遏制重特大安全事故。这是党中央、国务院关于安全生产的总的要求和期望，更是我们做好安全生产行政执法工作的总的原则和指导思想。 （一）加快安全生产法律体系建设步伐 一是完善法律法规，制定配套规章，为安全生产行政执法创造一个良好法制环境。建议国家总局要加大立法调研，结合基层执法实践需要，多深入基层，特别要多听取基层执行层面所反馈的意见。尽快完成“十一五”立法计划，抓紧制定“十二五”立法规划。解决安全监管中无法可依，有法难依的问题。要通过立法协调会、立法听证等有效形式，避免仓促立法和主观臆断，尽可能减少职责权限的交叉现象，减少或消除行政执法依据中的盲区和“空白点”。加快推进矿山