澳大利亚土地资源管理.docx

1、澳大利亚土地资源管理澳大利亚土地资源管理澳大利亚土地资源管理作者：佚名文章来源：资源网点击数：1032更新时间：2009-6-19根据澳大利亚联邦宪法，州/领地政府对澳大利亚的土地管理赋有主要责任。相对而言，联邦政府的职责则较为有限，主要是负责全澳大利亚土地政策方面的宏观指导和土著土地政策问题等。本文试图在最近完成的项目基础之上，以昆士兰州为例，对澳大利亚州级层次的土地管理作一简要介绍，以飨读者。在州级层次上，澳大利亚的土地管理主要着重以下方面：1.资源管理；2.权籍管理；3.土地利用管理；4.土地使用权审批管理；5.土地征用管理；6.土地交易管理；7.土地生态与环境保护；8.土地税费与租金管

2、理；9.土著土地与土著遗产保护等。现于篇幅，本文这里仅着重介绍前5项内容，后4个部分将另文讨论。（一）资源管理资源管理有广义和狭义之分。狭义的资源着重资源本身的管理，包括土地质量（成分）的调查、土地数量的调查、土地的分区与分类、土地生态、土地开发利用合理性、土地肥沃性、水土流失防治等。广义的资源管理则包括土地利用、规划、保护、土地使用权、行政审批、税费管理、土地市场交易等各方面的问题。为避免与后述重复，这里仅着重介绍资源的狭义管理部分，部分也包含资源的广义管理内容。在土地管理中，昆州资源意义上的土地管理工作主要着重以下方面的基本内容和问题：1）土地状态的调查与评价，包括土地利用情况、不同类型土

3、地分布、土地退化、植被情况、土壤肥沃性、PH值、盐度、防止水土流失控制措施等。调查比例尺在1：10万到1：100万之间不等；2）确定土壤分类标准；3）编制各种比例尺的土壤类型调查图，包括1：25000到1：1000000；4）研究土壤的适应性和能力（Landsuitability/capability），进行土地适应性和土地能力填图等。所谓土地适应性，是指建立在考虑自然地理、技术和社会经济条件基础上的潜在利用，全面土地适应性评估涉及土地评估的多学科方法。所谓土地能力，则是指土地永久接受一种类型或密度的利用而没有永久受到损害的能力。它是建立在目前可得生物自然地理土地资源信息的评估基础之上；5）建

4、立土地系统，建立土地系统填图单元，其包含不同土地成分图案的填图单元（气候、岩性学、地形、土壤和原生植被），制作不同比例尺图（1：25万到1：100万）；6）建立土地数据库；7）建立土地资源区，将容易识别的特殊土壤类型归为一大类。所谓土地资源区，为较大的土地景观单元，由不同土壤组构成，发育于相关具往复特点的地形和植被图案的地质单元。建立土地资源区的目的是，减少土地景观复杂性，去繁就简。除上述基本管理外，政府也规划、实施一些重大管理计划或行动计划，如土地管理新计划、土地与水管理计划、区域自然资源管理计划等。从技术管理的一般层次上说，昆州的资源管理主要是着重各种土地（土壤）类型的调查、合理分类和填图

5、，摸清底细与情况，制作图件，建立相关数据库。从管理方式上说，昆州的资源管理主要是着重各项管理计划的制定、实施、落实和检查，关注要点是：土地的合理分区、土地利用的合理规划、土地与土地生产率可持续发展、土地生态、环境保护、开发与保护的平衡、土地治理与复垦、防止土地退化以及与土地生态和土地利用相关的问题如水、植被、虫害等。从管理机制上说，着重立法、规划制定、行政措施与经济因素（鼓励诱因）相结合的多途径管理模式，完善法律规定和要求则是重点。政府的基本思路是：细化管理要求，规范各项管理与服务程序，加强监测，特别是将具体土地如租约土地（租约土地占昆州总土地的66）和自由持有土地的管理责任更多地落实在土地使

6、用者身上，使其在获得土地使用权的同时，充分清楚和认识到自己的各项职责和义务，特别是在土地生态与环境保护中的职责和义务。政府在履行职责过程中，更多地着给予指导、服务、帮助和督促，对责任履行充分者给予奖励和鼓励，对没有充分履行责任和义务者，则给予警告和处罚等。昆州政府在进行资源管理过程中，也分析、研究一些宏观上土地变化动态和趋势问题，包括土地的盐碱化趋势、土地肥沃性下降趋势、农业对周围海域的污染趋势等，制定相关政策和措施加以应对等。近年来，为了进一步提高对土地资源的管理水平，昆州政府还实施了以下措施：1.立法赋予土地持有者维护土地的义务；2.推出鼓励措施，包括税减免、获得农田管理技能、实施项目补贴

7、、提高初级产业生产率计划等；3.进行财产级或财产层次的规划；4.制定土地和水管理计划；5.制定相关指南；6.推出土地管理倡仪，如农田管理系统、未开垦丛林地（Bush）蓝图、德尔贝西（Delbessie）协议等。（二）权籍管理昆州的土地权籍管理主要是通过地籍调查、测量与记录、土地权注册、土地价值评估等活动来实现的。1）地籍调查地籍调查或曰地籍测绘，是昆州政府土地管理工作的一项基础性内容。政府主要通过制定工作计划，建立或制定测绘标准以及测绘指南等来开展工作，具体测绘工作由专业测量员来完成。所谓地籍调查（Cadastralsurvey），是指调查、测定不同性质、不同占有或不同用途土地块或水体块各边界

8、位置的过程，包括绘制相关平面图等。地籍调查通常是应相关人要求或根据相关法律授权而开展的。昆州地籍调查的相关法律授权或要求包含在以下方面：1.涉及让渡、承租和占用州土地或涉及采矿权或影响土地权的相关法律；或2.根据相关影响土地权的法律，由所有者、承租人或受押人所提出要求的；或3.在重建或鉴别或调整土地上，由拥有注册利益的所有人、业主、承租人、受押人、占有人或任何相关其它人所提出要求的；或4.依据法律应由地籍测绘员所做或证明的。昆州的地籍调查一般是依调查对象的不同，先确立工作范围和调查标准。调查标准和精度要求一般由政府明文制定。依据调查与填图基础设施法2003（SurveyandMappingIn

9、frastructureAct2003）相关要求，昆州政府（自然资源与水部）于2005年11月出台了“地籍调查要求”。其规定，地籍调查必须要满足相关精度要求，并测绘的精度（accuracy）必须要由下列决定：1.在一个围绕物中，通过角和线闭合差（misclosure）的计算；或2.通过与协调的（座标的）永久标志比较；或3.适合用于测量的技术方法。在一个围绕物（surround）中，角度闭合差或偏离所采用的子午线的角度不得超过以下两者中的较小部分：a)2.5倍的10秒弧度乘以角度数的平方根；b)2分。在一个围绕物中，线性闭合差不得超过：a导线测量总距离的10mm又1/5000；或b如果测量是在崎

10、岖的地形或起伏不平的地形上进行，则为20mm又1/2500；或c如果另一测量者的工作包含在该围绕物中，则为20mm又1/2000；或d如果在1890年前进行的测量工作包含在该围绕物中，则为20mm又1/1000。所有测量线，例如边界线和连接线等，必须要有10mm+50ppm的矢量精度等。该“地籍调查要求”规定，所有地籍平面图必须要有正确的、直接相邻目标（或标的）土地的相邻信息，包括土地块、通行权、道路名、水道名称等，在平面图由地籍测量员证明是精确的前，其相邻信息首先就必须是正确的。所基于的原则是：1.一块土地的范围必由相邻土地的范围所限制；2.勘测平面图是一块土地相对其相邻者进行描述的唯一场所

11、；3.土地权历史，与地籍平面图记录一道，提供了可追溯的土地再构形历史。该“地籍调查要求”也规定，在信息不能方便地标示在平面图上或作为调查的附加支持材料，必须要有调查记录。调查记录应包括恢复报告、溪流穿越、侵蚀建议、在自然资源与管理方面难以公开搜寻到的信息等。存放的调查记录必须清楚地表明是调查记录，并必须包含一份完整的表格12证书。昆州野外的地籍调查和测绘工作都是由有资质的（注册）测量员（Surveyors）进行的。昆州测量员法2003（SurveyorsAct2003）明文规定了测量员的职责，昆州测量者委员会则制定了测绘行业的行为准则，政府仅负责组织活动和管理等。依据调查与填图基础设施法200

12、3，昆州自然资源和水部不仅应制定地籍测绘标准，也应制定其它与测绘有关的标准，如矿权测绘标准、普通测量标准等。调查与填图基础设施法2003第46条也规定，首席执行官必须要保持一个全州数字地籍数据组。该全州数字地籍组应包含：州中每块土地的数字图象表示；每块土地的当下细节，包括土地的特征描述，各角点的近似座标等；道路和形成土地边界自然特征等的数字图象表示等。2）土地登记注册各种土地权、土地利益、土地使用权的登记注册也是昆州土地权籍管理的基本内容。昆州的土地权登记由权利注册科（TitlesRegistrationbusinessunit）负责。登记项目分为：自由持有土地登记、租约持有土地登记、未利用州

13、土地登记、律师权登记（powerofattorneyregister）、信托土地的储备和受托管理人登记（registerofreservesandtrusteesoftrustland）、特许证和许可证登记、对未利用州土地的通行权登记（registerofeasementsoverunallocatedStateland）、州住房租约登记、外国所有土地登记、契约登记、港口委员会租约登记、水分配登记等。通过对各种土地权的登记注册活动，昆州政府可确切了解土地的权属情况，为制定相关管理政策提供依据。3）土地价值评价土地价值评估是昆州自然资源与水部的另一项基本工作。根据土地价值评估法1944要求，昆州

14、政府每年得进行一次土地价值评估活动。评价工作主要是评估土地以其未改良状态下的价值。所谓未改良价值也就是土地以其自然状态下可预期出售的金额，自然资源与水部计算未改良价值是在不同的土地利用类型框架内，根据土地交易的实际市场证据进行的，但也考虑基础设施的改善情况。开展土地价值评估工作的目的在于：地方政府可依据土地价值评估结果作为确定征收率的基础；州岁入办公室可作为对自由持有土地征收土地税的基础；自然资源与水部可根据土地价值评估结果对州土地租金的计算等。（三）土地利用管理昆州政府对土地利用的管理，主要是通过土地利用规划、土地用途管制、土地保护、土地整理与复垦和土地利用监测等来实现的。1）土地利用规划昆

15、州有多种形式、多种规模尺度的土地利用规划。包括州土地规划、区域规划、地方规划和具体场地规划，各种土地利用规划一般都是在与工业、社区组织、地方政府、环保组织等充分协商的基础上制定的，旨在促进最佳的州土地利用，实现土地保护与利用的平衡。昆州涉及全州规模范围的土地规划，一般由州政府部门制定，通常多着重政策计划和安排，而不是空间计划。区域规划：可包含不同规模、不同范围的规划形式，如全河流域规划、生物地理区或独特的经济活动区，昆士兰东南区域规划等。区域规划一般多包含两个以上的地方政府区域。地方规划：一般是在一个单一的地方政府面积区域，也可包含一个城镇或河流流域。地方规划的输出产品一般包括规划方案、战略计

16、划和分区计划（zoningplans）或更多的地方发展管理战略。场地级（或财产级）规划：一般可充当：1.满足金融生产和个人目标的手段；2.作为可持续地和可赢利地发展财产的管理工具；3.表明在自然资源管理方面，相关的环境义务正在得到满足的记录。目前昆州有多种场地级或财产级规划，包括各种土地管理、水保护、植被管理、生物多样性、甘蔗生产、害虫控制等方面的财产级规划。通过不同层次或层级的规划制定，不仅对全州总体的土地利用方案、计划与经济发展进行统筹把握和安排，也可以根据各区域、各地方的具体特点、发展计划与项目，进行科学指导、合理安排，协调州、区域和地方发展。在进行规划管理与实施中，昆州政府一是成立区域

17、规划顾问委员会，帮助建议规划法细节的落实；二是建立一体化开发评估系统，建立客观、系统的评估体系和标准；三是通过法定规划方案的内容要求，并加以监督、检查和修正，使规划目标不断实现。这其中，需要特别说明的是一体化开发评估系统。它是一个依据综合规划法1997（IntegratedPlanningAct1997）而建立的评估和决定开发申请的程序，直接决定着相关开发活动能否开展或进行。该程序可分为四个阶段：申请阶段；信息和分派阶段；通知阶段；决定阶段。涉及的相关方包括：1.申请者，可以是个人也可以是公司，可以是土地所有者，也可以是开发商；2.评估管理人，通常是地方政府，也可以是州政府机构；3.分派（re

18、ferral）机构：通常是州政府机构；4.意见提交者，可以是个人，也可以是团体或组织。土地利用规划是昆州政府实施土地利用管理的一个重要工具和手段。通过土地利用规划和规划要求，特别是规划方案和“一体化开发评估系统”，可以达到指导、管理和控制土地利用的目的。近年来，昆州政府大力倡导和实施财产级规划，认为它是进行土地有效管理的另一重要工具和手段。财产级管理规划（PMP）是一个记载财产资源和管理实践以及设计财产变化的程序，可用于：1.帮助制定并可持续地与可赢利地管理一个不动产；2.记录表明对环境和自然资源履行关照职责的信息与决定。财产级管理规划一般由4部分即自然资源管理、人力资源管理、财务管理和生产与

19、营销管理等组成。财产管理计划，要求制定管理自然资源、避免和减少企业对环境影响的具体措施，从而构成了环境管理系统（EMS）的一部分。财产管理规划的指导原则是：通过聪明使用自然资源，创造可持续生产与赢利；财产管理应考虑管理实践对农田外影响可能性大小；缺乏充分科学肯定性不能作为延缓实施防止环境恶化措施的理由；农业生产所依赖的自然资源需要依靠健康和功能健全的生态系统；计划应考虑特别财产规划要求，如：1.植被管理；2.土壤保护；3.自然保护；4.土地和水管理；5.虫害植物和动物管理等；计划应考虑相关流域、地区或区域计划，如：1.区域植被管理计划；2.一体化流域管理战略；3.区域自然资源管理战略；4.区域

20、盐度和水质量管理计划；5.地方政府虫害管理计划；6.地方政府规划方案；7.水利用计划；计划应为区域和企业类型整合它们的战略与最佳管理实践等。财产管理计划制定的基本程序是：确立方向和目标；进行自然资源和状况的盘点；详述现有的和计划的开发；鉴别自然资源问题，包括盐度、土壤流失、土壤结构退化、酸性硫酸盐土壤、土壤的酸化、野草、害虫动物、土地滑坡、堤岸稳定性、水质量退化、水面上升、状况不好的野草生长、植被下降、野生动物栖息地的失去、文化遗产、残余植被、保护价值（生物多样性和环境）；制定管理战略和行动规划；实施行动计划；开展监测活动；进行评估和检讨、回顾等。2）土地开发管理土地开发管理，这里着重指用途管

21、理，或曰用途管制，也是昆州进行土地利用管理的一个重要方面。昆州土地法1994第199A条明文规定，土地租约的目的，（即土地的用途，）是不能改变的。租约只能用于发给时所指明的土地用途。如果租约人认为，租约还可用于额外的目的，也可以提出申请。但该条同时指出，额外用途只能是对目前用途的补充，而不能干扰目前的用途。这事实奠定了土地用途管制的法律基础。实践中，不仅具体的土地用途不得转变，而且规划的土地用途也不能轻易改变，根据综合规划法1997，地方政府的规划方案具有法定性质，不经法定程序，规划土地用途不得更改。昆州对土地实施开发利用管理的其它手段，也包括根据法律授权，启动临时管理措施或限制措施等，如对分

22、水岭或洪积平原，宣布实施某种程度的开发限制；对虫害肆掠区，宣布虫害管理命令或进入通告；对外来物种入侵区，实施植被管理控制等。3）土地保护昆州土地利用管理的另一个重要方面是土地保护。对具有重要生态意义、景观价值、土著文化遗产意义、农业意义、地质意义、美学意义的场所或地域实施保护或限制开发昆州对上述具重要意义或价值的土地实施保护，主要是通过：一立法；二是划分、宣布、建立各种保护区如建立国家公园、宣布为意向的保护区、建立保护区公园等；三是利用规划手段；四是严格审批制度；五是建立生态与环境评价标准等来实现的。1.立法昆州通过立法对具有重要生态意义、景观价值、土著文化遗产意义、农业意义、地质意义、美学意

23、义的场所或地域、地点实行保护，相关立法包括自然保护法1992、土著文化遗产法2003、土壤保护法1986、土地保护（害虫与世系路径管理）法2002、植被管理法1999、托雷斯海峡岛民文化遗产法2003、土著权（昆士兰）法1993等。通过这些立法，首先从法律上和制度上规定，对这些地域或场所实施保护。2建立保护区根据自然保护法1992，昆州的被保护区域可分为：国家公园（科学目的）、国家公园（土著土地）、国家公园（托雷斯海峡岛民土地）、国家公园(约克角半岛土著土地)、保护公园、森林保留地、国家公园（恢复目的）、资源保留地、自然庇护区、协调保护区、荒野区、世界遗产管理区、国际协议区等。对各保护区，严格

24、依据相关管理原则、租约条件和协议以及区域管理计划进行管理，除特殊允许外，禁止相关矿业活动。自然保护法1992对若干保护区管理原则的规定如下：国家公园（恢复）的管理原则是：1.在最大程度上，保护和恢复公园的自然条件，并保护其文化资源和价值，以便其能充当国家公园；2提供公园自然资源的管理，以恢复其保护价值；3.确保公园自然资源的商业或其它利用，使公园保护价值的恢复是与批准的公园再造计划一致的；4.确保公园的任何其它利用是建立在自然基础之上的。保护公园的管理原则是：1.保护和描述保护地区的文化和自然资源及其价值；2.在最大限度上，提供保护地区自然状况的永久保存；3.确保保护地区自然资源的商业利用，包

25、括捕鱼和放牧是生态上可持续的。资源储备区管理原则是：1.承认和保护储备区地区的文化和自然资源；2.提供有控制的地区文化和自然资源的利用；3.确保该地区自然状况得到主导性地维持；4.在资源储备区不得进行商业目的的树木采伐。荒野区管理原则是：1.最大限度地保护或恢复该地区的荒野价值和文化与自然资源；2.维护该地区以在无人类活动干扰的情况下，保存其演化能力；3.为隐居和合适的自力更生娱乐和精神活动提供机会。自然庇护区的管理原则是：1.保存庇护区内有意义的文化与自然资源；2.提供有控制的文化与自然资源利用；3.考虑土地持有者利益。对各保护区的基本管理原则是：它们的自然资源（如野生动物、土壤、水、矿产在

26、土地利用管理中，昆州政府采取的另一个基本方式和手段是土地利用填图。昆州进行定期的土地利用填图调查，通过土地利用情况的填图，包括土地变化情况等，可以准确了解土地利用发展与变化状况和趋势，指导土地管理与实践。5）土地整理与复垦昆州的土地整理与复垦管理，特别是矿山土地的整理与复垦，是政府土地管理工作的一项重要内容。昆州曾因采矿活动而有许多废弃的矿山土地。近20年来，政府采用多种方法与途经大力治理废弃矿山土地，使昆州的自然环境面貌发生了有目共睹的变化。除以上各项主要工作以外，实践中，对土地的利用管理，昆州政府也常通过制定各种具体的管理协议，即通过阐述、明确和强化相关具体土地使用者的各项管理权利、义务和

27、职责来达到（某类）土地利用管理的目的。土地管理协议事实是一个租约持有者和自然资源与水部间的协议，支配着租约土地的利用与管理条件。其目的是：鉴别和描述租约土地的性质和自然地理特征，包括已知的土著和其它文化遗产属性以及有意义的环境价值；在给定的时间范围内，建立租约土地的同意条件；改善或维持土地状况，以使土地至少处于良好状态；鉴别有关的土地退化问题；对任何所鉴别的问题和解决它们的相关策略，建立一致的管理结果；鉴别相关措施，保护已知的土著和其它文化遗产和已查明的有意义环境价值；建立达成一致的监测和报告计划等。（四）土地使用权审批管理土地使用权审批管理是土地行政管理的重要组成部分，是政府日常管理的重要内

28、容。由自然资源与水部全权管理。根据昆州土地法1994，昆州土地使用权主要有如下几种形式：租约（lease）、占用许可证（Permittooccupy）和道路特许证（roadlicence）等。根据昆州土地使用权手册，土地使用权也包括储备区（保护区）（reserves）等。租约是昆州最常见、最重要的一种使用权形式（租约事实也是全澳大利亚最重要的使用权形式，笔者注）。租约分为期限租约（termleases）、永久租约（perpetualleases）和自由持有租约（freeholdingleases）。目前昆州土地租约包括以下几种土地利用类型：1.州北部和西部地区的大畜牧租约；2.海岸带到州中心地

29、区的密集农业区的牧场租约；3.商业或工业目的租约；4.昆士兰各岛或主要风景区大旅游综合项目的租约；5。允许各类型开发的租约（大面积住房不动产），然后作为自由持有块卖掉；6.水面下的土地租约；7.储备租约，如体育组织或俱乐部等。（昆州农村租约土地占86百万公顷，占总昆州土地面积的65，有8000多个租约，主要是放牧和农业租约。）除各种租约外，昆州土地使用权还有1）占用许可证（permitstooccupy）：仅短期占有州管土地。该使用权不能出售、转租或抵押；2）道路特许证（roadlicences）：在道路暂时关闭时，该使用权允许持证者使用土地，直到重新作为道路为止。各种土地使用权的获得都需要申

30、请。对租约的申请来说，申请时须附带租约中注册利益的各相关人员的书面同意文件。如果申请获得批准，则承租人将被给予如下通知：1.批准通知；2.租金类型的变化情况；3.如果有附加租金，则附加租金应付的时间；4.承租人是否可以和以什么方式变化租约条件等。租约可以续期。除非有特殊情况存在，否则续期申请只有在80的现有租约条款终止后方可提出。根据土地法1994，土地租约、分租约和特许证都可以转让，但须经过批准。相关转让人须提出申请，由部长批准。部长在考虑批准前，通常要讨论和明确如下问题：所有租金和费是否都已付清；转让申请是否伴有新承租人或新被特许人的法律声明，表明即将到来的新承租人或被特许人意识到如下问题

31、：1.土地状况；2.遵守租约条件的程度和租约或特许证的土地管理协议；3.目前影响租约或特许证的财产植被管理计划；4.依据一法律，影响租约包括土地管理协议或影响特许证的任何当前协议等。在昆州，获得土地使用权可以通过竞争方式，也可以通过非竞争方式。根据土地法1994第112条的规定，1.以无条件继承权形式的一个不动产；2.未利用州土地的租约和许可证；3.保留地的期限租约或许可证，都可通过公开拍卖、招投标或抽签等竞争方式获得。第121条规定，如果土地是为公共目的而需要的，或部长决定，土地不需要用于公共目的，但计划的使用是最恰当的土地使用，同时暴露于公开竞争又是不恰当的，则此时一个未利用州土地租约也可以通过无竞争方式直接授予。凡土地可能