第九章 公共事业管理.docx

1、第九章 公共事业管理 第九章 公共事业管理 通过本章学习，把握公用事业管理的概念与内容，了解我国公用事业改革存在的问题以及公用事业未来的发展趋向。通过对本章案例分析，提升分析问题和解决问题的能力。 阅读下列案例，然后思考一些关于公共事业管理的问题。 安徽19亿元出售高速公路后以35.8亿购回 2008年2月27日，安徽合巢芜高速公路出现在国家审计署公布的审计报告上。报告指出，“安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回，共损失资金12.4亿元。” 合巢芜高速公路是安徽第二条高速公路，1995年修成，其经营权几次转手。 2002年11月，安徽省政府转而要

2、求安徽高速公路总公司（以下简称安徽高速）牵头把合巢芜拿出去招商。安徽高速决定采用邀请招标的方式转让，通过外资办邀请了5家企业，而没有采用公开招标的方式。2003年1月25日，真正到达竞标现场的只有东方控股在内的3家企业。东方控股以绝对优势收购了“合巢芜”的30年经营权。当时东方控股给价19亿人民币并承诺5年内投入6亿元维修。2003年并购完成后，国务院就有多部门前来调查，但“没有听到调查结果”。 2003年2月27日，新的合巢芜高速公路公司成立时，只有2家股东，东方控股集团持股75%，香港东方高速持25%股份。程福生被任命为合巢芜公司总经理。他的报酬是年薪60万人民币。一份合巢芜高速签署的董事

3、会决议，上面显示，决议同意香港东方高速将其3%股权以100美元的价格转让给程福生。于是在2003年9月4日，自然人程福生成为高速路的股东之一。而当2005年，安徽省政府以高价将“合巢芜”购回时，程福生凭借3 %的股份，可以获得4000万人民币。2005年，由于东方控股集团陷入资金危机，其转而要求安徽高速重新收购合巢芜。因为高速公路不同于普通产业，政府有责任维护它的稳定性，东方控股不能私自将合巢芜转让给第三方。2005年11月，经过法院调解，安徽高速同意有条件解除合同。具体为：安徽高速以3.7亿元外汇收购合巢芜公司境外股东25%股权，承担合巢芜公司32.1亿债务。两项共计35.8亿元。2006年

4、，合巢芜被回购后，国家审计署就已对其进行了专项审计调查。此后，中纪委、发改委和交通部等国家4部委又组成调查组前来进行8个月的调查。在这次的国家审计报告中指出，“合巢芜”造成国有资产损失的主要原因是，“安徽省政府违规压低评估价格，低价转让合肥至巢湖至芜湖高速公路，两年半后又违规高价收回”。政府还贷公路收费期限5年一批，不超过15年，只要收回成本，还清贷款即停止收费。而经营性公路一般可批准收费2530年，收回投资后可获适当回报。合巢芜高速公路被卖掉前是政府还贷路，它的收费期限到2005年12月31日到期。合巢芜被卖后，成了经营性公路，它的收费期限被延长到2033年5月1日。而即使在安徽高速收回合巢

5、芜后，合巢芜仍被安徽省批准继续按经营性公路收费，期限依旧为2033年。在这番辗转腾挪中，带给民众的是额外增加的28年收费期限。问题：在安徽高速第一次转让合巢芜高速经营权时，其招标方式是如何确定的？收购价评估是如何操作的？为什么2003年并购完成后，国务院就有多部门前来调查却“没有听到调查结果”？直接参与整个事件的政府官员都是哪些？是否被迫究了责任？这些问题题涉及公共事业管理的主要内容，是本章学习的重点。 我国传统的事业单位及其管理体制，是在高度集中的计划经济体制的基础上建立起来的，是以特殊的事业单位管理体制即政府事业体制进行管理的。改革开放后，随着社会结构的变化以及社会生活事务的日趋复杂，公众

6、对社会公共服务质量的要求也日益提高。传统的事业范围因之明显扩大，开始从政府事业向社会公共事业转型。 事业单位及公共事业组织是我国特有的说法，公共事业组织既包括政府下设的事业单位，也包括社会上其他的非营利组织。而第三部门则泛指除政府和营利企业之外的所有部门。随着政事分开的深入推行，一些公共事业组织也将会被逐渐从政府的行政角色中剥离出来，实行社会化、市场化的管理模式，并逐渐成为真正的第三部门。 由于城市公用事业产品或服务与公众的生活息息相关，承担重要的社会职能。长期以来，“公共生产，公共提供”成为各国公用事业的主要的主要生产和提供方式。又由于政府所属公用事业部门，在公用事业产品的生产和提供过程中考

7、虑的是政策性因素，缺乏成本核算和效益分析，为此，企业缺乏经营自主权，生产效率低、服务质量差、普遍亏损经营、长期依赖财政补贴等问题突出。 一、相关概念阐释 1事业单位 最早的界定始见于1963年7月国务院关于编制管理的暂行规定，认为“凡是为国家创造或改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制。”该定义根据经费来源这一标准，圈定了事业单位的范围。1984年全国编制工作会议关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行办法中规定：“凡是为国家创造或改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不以为国家积累资金为直接目的的单

8、位，可定义为事业单位，使用事业编制。” 1998年颁布的事业单位登记管理暂行条例中界定“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”该定义从设立宗旨、举办主体、活动范围方面界定事业单位。1999年9月1日开始实施的中华人民共和国公益事业捐赠法中规定：“公益性非营利的事业单位是指依法成立的、从事公益事业的、不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等”。这些定义体现了时代背景、时代特征和界定视角。2、公共事业管理公共事业管理原来分为师范类和非师范类两个方向。师范类

9、指的是教育管理，而涉及体育、卫生、环保和社会保险等非师范类方向都是由教育管理专业衍生而来的。因为随着社会的发展，公共事业的外延不断扩大，不仅包括科、教、文、卫、体等传统公共事业，还包括了人口管理、资源与环境保护以及由气象、通讯、邮电铁路和公共交通、水电、煤气组成的公共事业等。3、公共事业产品从产品的消费属性上讲，公用事业产品基本上属于公共产品范畴，但是也包括一部分特殊的私人产品。根据消费的产品性质的理论分类，可将公用事业产品按照非排他性和非竞争性的不同，将其分为以下三类：（1）纯公共产品类公用事业产品即同时具有非排他和非竞争性的产品，包括城市照明、市容环境卫生、公共绿地、部分完全开放的市政广场

10、、公园设施以及城市防汛管理等，这些产品产生的利益几乎是完全外溢的，为该区域所有社会成员所共同享有，要排斥某人享受这种产品带来的收益几乎不可能或者成本太高。（2）准公共产品类公用事业产品即公用事业中那些具有一定的排他性但不具有竞争性的公共工具性产品，如部分容量有限的道路桥梁、城市公交等，当使用产品的人数在一定限度内时，产品可以作为纯公共产品，具有非排他和非竞争性，但是当超过一定限度时就会产生拥挤，使对该产品的消费具有竞争性，而影响他人使用。请参考宋英杰：从消费属性看我国公用事业产品供给模式选择，经济体制改革2007年第4期。 地方政府公共事业管理的一般领域 类 别 主要任务制定地方性教育管理法规

11、、政策和措施，并监督实施制定教育发展规划，提出教育发展目标、重点、速度，指导教育工作教育事业管理负责管理学前教育、基础教育、职业教育和高等教育工作分配和拨付教育经费，指导学校基本建设提供咨询和培训服务，促进国际教育合作负责制定并贯彻科技发展战略和计划制定推动科技进步和发明的法规、政策和措施 科技事业管理负责科技成果的鉴定、奖励和推广应用工作负责科技咨询、评估、风险投资和技术市场等科技成果转化的建设与管理编制科技预算和科研经费使用进行公共文化设施或重点文化建设项目的投资和管理 文化事业管理保护重要的文化遗产，资助非营利文化单位管理地方图书馆事业，指导地方图书文献资源的建设、开发和利用进行文化立法

12、，依靠法律手段规范文化市场制定有关医疗卫生的法律、法规和政策 卫生事业管理兴办医院，提供医疗卫生服务严格管理，确保医务人员的医疗水平和质量严格管理医药市场、环境卫生和食品卫生，预防各种传染病 体育事业管理拟定地方性体育政策、法规并监督实施实施国家体育锻炼标准，开展国民体质监测统筹规期竞技体育发展，举办各种体育运动会制定体育发展战略，协调区域性体育事业的发展基础设施管理制定和组织实施基础设施发展规划负责城市道路、桥梁、路灯、公共交通、供水、排气、燃气、热力等市政公用行业的运行于管理业的运行与管理推进基础设施管理体制改革社会保障管理贯彻执行劳动和社会保障工作的方针、政策、法律和法规制定养老、失业、

13、医疗、工伤、生育社会保险的政策，并组织实施和监督检查组织建立、健全就业服务体系环境保护管理贯彻执行国家环保方针政策，拟定地方性政策和法规，实施环境保护国家标准、地方标准等负责对空气、水体、土壤、噪声、固体废物等污染防治法规和规章的组织实施调查处理环境污染事故ai生态破坏事件，指导城乡环境综合整治负责环境监测、统计、信会工作（3）特殊的私人产品类公用事业产品。既具有竞争性又具有排他性，是地道的满足私人需求的私人产品。如与人们日常生活息息相关的自来水、天然气、暖气、电力等。此类产品可以根据其特性加以分割，私人通过交纳一定的资金完全占有该部分产品，同时消费过程中没有产生效益外溢现象，这部分产品也是公

14、共事业产品的重要组成部分。随着技术进步、国家经济水平、福利制度的不断变化，公用事业产品的属性和范围也会发生不断变化，私人产品可以向准公共产品甚至是纯公共产品转化。如现代代市场经济国家中的丹麦、瑞典等部分高福利国家的城市公共交通、公园等已经可以免费足量消费而成为非排他和非竞争的纯公共产品。同时纯公共产品也可以向准公共产品和私人产品转化，如无线电视信号随着技术进步其原有的非排他性在技术上已经可以达到排他的要求，转化为由个人付费取得的有线电视网络信号。二、公用事业管理的概念与内容1、公用事业管理的概念公用事业是指从公共利益出发通过网络传输系统提供居民必需的产品和服务的产业，主要包括电力、电信、供水、

15、供气、供热、排水、污水和固体废弃物处理、城市轨道交通等产业。依美国加利福尼亚州公用事业法典的规定，公用事业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。国家工商行政管理局1993年12月24日颁布的关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定第2条规定：“本规定所称公用企业，是指涉及供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者”。2、公用事业管理的特征（1）地域差异性。由于不同地区的自然条件、经济发展、市场条件、收入水平、公用事业企业经营与技术水平、资源状况

16、的不同，公用事业的配置水平与价格水平亦存在一定程度的差异。这是公用事业区别于电信、电力、铁路等具有全国性网络的自然垄断行业的一个重要特征。此外，公用事业产品，如自来水、管道燃气、集中供热的供应只能在管网的覆盖范围之内进行，产品和服务并不在全国或世界范围内自由流动。 (2)公益性。城市公用事业所提供的产品（或服务），是一种介于公共物品和私人物品之间的准公共物品。公用事业产品和服务针对的是所有城市居民，为整个社会或某一区域的所有成员共同使用。由于这类产品和服务是人们生产生活所必需，关系人们的切身利益，是社会稳定和发展的基础，因此它不应该是暴利的，公用事业要以合理的价格、优良的质量、较为充足的数量向

17、社会稳定安全地提供产品，为经济社会发展提供共同条件，从而促进社会总体经济效率的提高及社会福利的增加。 (3)垄断性。公用事业的产品、服务主要分布在基础性行业中，往往要通过有线或无线电、管道等网络来提供，网络建设耗资费时，同样的网络难以重复建设以开展平行竞争，因而具有自然垄断特性。通常网络建设是公用事业领域固定成本的主要部分，即平均成本和边际成本在很大范围内是递减的，所以具有显著的规模经济性；另一方面，公用事业生产的主要环节高度垂直相关，主要产品结合紧密，又具有明显的范围经济性。这两方面同时决定了城市公用事业生产成本的弱增性。这些特性使得公用事业不像其他一般商品生产能自由进出市场，因此其供给的市

18、场化和竞争程度较低，具有自然垄断性。同时，由于公用事业在整个社会中具有十分重要的地位，对国计民生具有重大影响，为避免重复和浪费，在一定范围内法律赋予其独立地位，允许其垄断经营。 (4)外部性。公用事业是城市发展的基础设施部门，随着公用事业的发展，整个社会经济的发展条件获得了改善，产生了显著的社会效益。比如：公用事业产品能够提升社会成员的基本生活水平，满足社会成员个人不同的生活质量需求，使其体力和智力的发展获得了更好的条件，劳动质量也得以提高，具有显著的外部收益。公用事业的某些活动也可能导致负外部性。比如如果缺乏适当的生产工艺和装备，在生产燃气的过程中，会产生大气污染。这些可以通过政府监管矫正，

19、促使企业采取正外部性的行为。 (5)整体性与可分性。由于经济性、安全性、可靠性等方面的原因，电力、煤气、供水、供热等公用事业的生产过程一般不局限在一个工厂进行，而采用某种布局方式分散安排。但是，公用事业是由众多行业集合而成的综合系统，并作为一个整体的系统提供其特殊的产品和服务，其建设和经营都要从整体上考虑。比如城市道路、供排水管网等就需作为一个有机整体进行规划建设；城市供水系统中的制水能力需与供水管网设施的传输能力相匹配，以形成一定的供水能力，而城市运输系统中的道路规模必须与交通运输设施保持一定的比例，以形成一定的运输载荷能力，等等。3、公用事业的基本内容：公用事业通常被称为城市公用事业，随着

20、社会具体情境的发展变化，公用事业的基本内容也日益丰富。从产品所能够涉及的公众基本生活来看，现代公用事业主要包括了以下内容：（1）公共交通系统。包括一些城市内部以及不同城市之间的各种运输方式，有传统的市内公共汽车、无轨电车、地铁、轻轨交通，城市和城市间的公路客运、铁路客运、一定条件下的航空客运和水路客运等。（2）城市供水和排水系统。包括自来水的生产和供应设施，雨水排放，生活污水处理、排放设施；水资源的开发、利用和管理等。（3）城市能源系统。包括电力生产与输送系统，煤气、天然气、液化石油气的供应系统，冬季集中供热的热源生产与输送系统等。（4）城市邮电通讯系统。包括邮政、通讯等，随着社会经济的发展和

21、科学的进步，公众生活水平的普遍提高，移动通讯、网络等也逐渐成为大众的基本需要。（5）城市防灾和救护系统。包括防火、防洪、防震、防雹以及人防战备系统等。（6）市环境系统。包括城市垃圾处理、环境卫生、园林绿化等。三、我国公用事业发展存在的问题 1.管理体制问题 第一，对公用产品价格补贴和监管上，确定公用事业产品或服务价格水平的依据，主要是被管制企业上报的成本，这种成本是在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本，而非合理的成本。第二，在政府管理职能从建设部门向公用事业管理部门移交的过程中，建、管职能的分工和衔接经常出现真空和交叉，影响公共服务体制的健全和完善。第三，行业的垂直管理和地方的水平管理对企业

22、的生产经营活动造成直接影响，企业的购买成本、网管建设都受到一定影响。第四，企业已经实现厂网分离，但还有不少企业仍是厂网不分，无法通过竞争上网推动公用企业降低成本、提高服务质量。 2政府管制不规范 3、政府职能转换不彻底 四、公用事业管理的改革趋向 1、民营化与市场化 2、公用事业改革的具体实践形式 (1)合同承包制。 (2)公私合伙制PPP。PPP是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供共用事业产品或服务的一种方式，其核心是公共机构为了完成公用事业设施建设及相关服务的提供而与私营机构之间达成伙伴关系，通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保这些项目的顺利完成，同时共享投资收益，分担投资风险和承

23、担社会责任。建立公私伙伴关系的一个潜在逻辑在于，无论是公共部门还是私人组织，它们在公用事业服务的生产和提供过程中，都有其独特的优势，成功的制度安排在于保持各自的优势，实现优势互补。公私伙伴关系的最重要在于：公私组织通过合作追求共同的或者一致的目标；协作的基础在于相互的利益；强调风险和责任的共担。 PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资方式的总称，如BOT、TOT、TOOT等。 案例 公用事业民营化的“深圳困境” 深圳“隧道战” 起因 梧桐山收费隧道是深圳第一条以BOT方式建设的市政工程，即由企业

24、投资建设、运营，并且获得收费权，在与政府协商的年限到期后，将项目归还政府。目前，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团占有梧桐山隧道有限公司50%的股份。根据深圳市与隧道公司签订的协议，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收费权，终止日期是2027年。 1985年，深圳市组建梧桐山隧道有限公司，开始分两期兴建梧桐山隧道，工程前后投资6.8亿元，并于1997年6月全线通车。隧道开通后，盘山公路由于年久失修而关闭，隧道便成了通过梧桐山的唯一通道。 1997年1月起，李嘉诚和黄集团旗下香港达佳集团注资梧桐山隧道公司，盐田港集团和香港达佳集团合资经营，双方各占50%股权。 1998年，盐田新区成立，盐田港飞速发展对

25、经济的带动和辐射，使梧桐山隧道的车流量迅速增加。2000年日车流量超过2.6万辆，而当初设计流量仅为6000辆日。目前，深圳市区与东部的交通车辆的80%靠梧桐山隧道实现。每天有1.5万辆货柜车通过梧桐山隧道进出盐田。车辆通过隧道，要收费1030元。堵车、收费等等原因，使得盐田区的经济发展遇到很大的瓶颈。仅隔了一条隧道，盐田沙头角与罗湖莲塘的同等房产每平方米差价就达到近千元。 1996年至2002年，深圳市盐田、罗湖等区的人大代表连续7年久此问题提出了议案或建议，要求取消梧桐山隧道收费。 但梧桐山隧道收费站的回购谈判成了绕不过去的难题。因为30年期限未到，深圳市政府希望提前收回梧桐山隧道的经营权

26、。38次谈判知情人士透露，1996。2002年，深圳市政府与盐田港及和记黄埔方面进行了多达7次的正式谈判，并一度接近达成协议，但各种方案最终都被搁置。谈判之所以难以突破，深圳市交通局有关人士表示，由于梧桐山隧道的收费改革是个较为复杂的问题，既涉及产权收购的谈判，还涉及收购资金的来源以及梧桐山第二通道建设等问题。至于当初谈不成的主要原因，深圳市交通局有关人士表示，主要是“对方要价太高”。上速知情人士称，2004年，深圳市政府准备以9亿元的价格收购梧桐山隧道，但是梧桐山隧道公司最初的要价是13亿至13.5亿元，其中10亿元须一次支付，深圳市政府则希望能以分期付款的形式收回隧道。2006年7月11日

27、，深圳市交通局在处理深圳市四届人大二次会议代表第20060120号议案时答复，目前深圳剩下的3个收费站都为经营性收费站，包括梧桐山隧道、马田和水田收费站，深圳市政府决定以回购的方式解决收费问题。该答复显示，近几年来回购谈判十分艰难，仅与梧桐山隧道公司的谈判就达38次，主要节点在“对方要价偏高，安置员工等附加条件不合理”。对此，梧桐山隧道公司有关负责人在向本报否认“要价太高”的同时也表示，当时公司方面与交通局已经达成协议，后来因深圳市有关领导仍然认为“要价太高”而最终流产。至于一次付款问题，隧道公司曾经参与相关谈判的前任总经理张毅表示，深圳市政府常务会议否决双方协议的三条结论中，“没有一条提到一

28、次付款的问题”。除谈判以外，深圳市政府也试图以各种方式抑制梧桐山隧道的收费。2001年3月，深圳市有关部门召开了“隧道通行费的价格听证会”，欲将隧道收费标准定性为政府定价范畴。然而，政府下调收费标准的理由立即遭到了隧道公司的反驳。隧道公司称，根据当年双方达成协议，隧道的经营权在特许期内属于开发商，因此，政府不应干涉隧道的收费高低。在谈判久拖未决的背景下，为缓解深圳市区与盐田港之间的交通拥堵，深圳市政府2002年12月投资1.18亿元改造和重新开通了梧桐山盘山公路，2006年5月投资11.5亿元，建成盐排高速。事实上，上述措施在缓解深圳东西交通问题的同时，也在一定程度上分流了途经梧桐山收费隧道的

29、车流。 然而收购不能成功依然是让深圳市政府头疼的一个大问题。分析人士认为，深圳市政府急于回购梧桐山隧道的原因，除解决交通瓶颈的因素之外，还在于当初实施BOT时转让价格过低，受让公司获利过于丰厚，使深圳市政府面临来自社会的巨大压力。 经验教训 说到即将建成的耗资27亿元的深盐第二通道时，梧桐山隧道有限公司原总经理张毅的评论是“纯粹是资源浪费”。 梧桐山隧道有限公司总经理何光照分析指出，如果深圳市政府能成功回购桐山隧道，实行免费通行之后，隧道的通过能力将增加至10万辆，远远超过目前隧道加盘山公路5万辆的车流。这样根本没那么迫切需要建设第二通道。 上海同济大学城市规划设计研究院常务副院长夏南凯认为，

30、在梧桐山隧道项目合作中，“政府守信的成本明显超出了它所能承受的极限，而开发商的投资回报却远远超出了正常资金运作回报率”。 事实上，盐田港股份公司2005年年度报告显示，梧桐山隧道公司完成主营业务收入15005. 44万元，实现净利润8099. 16万元。据了解，梧桐山隧道主体及建筑物的原值2. 83亿元，至2006年底已经计提了1.23亿元的折旧，盐田港取得隧道公司50%股权的成本为1.66亿元。 夏南凯认为，梧桐山隧道是大型市政交通工程BOT模式，政府与开发山之间实质是合作博弈的关系，因此，原则上，此种模式不宜运用在垄断型公共基础项目的建设上，政府应多分析预测，避免决策失误，同时政府与开发商

31、之间应有一个“强调互利、公正、公平的约束协议”，梧桐山隧道的建设和管理是一个“深刻的教训”。 【思考题】 1在公用事业民营化过程中会遭遇哪些困境？应当如何看待这些困境？ 2应该如何理解公共政策的能见度问题？ 3你认为可以采取哪些措施提升政府政策的预见性问题？ 案例 东航返航事件的博弈镜像 2008年3月31日，中国东方航空云南分公司从昆明飞往大理、丽江、版纳、芒市、思茅和临沧六地共14个航班返航，航班飞到目的地上空后，乘客被告知无法降落，又都飞回昆明，这导致昆明机场更多的航班延误。东航方面给出的解释是“因天气原因”，而同一天飞往上述地区的其他航空公司航班则正常降落。据东航的一名工作人员透露，航

32、班集体返航事件，诱因可能是两天前在飞行员的宿舍流传的一封公开信，信中列出4条飞行员“应该警醒”的理由，提到该公司待遇低、机师跳槽还遭遇天价索赔等。一名飞行员接受记者采访时表示“这封信得到了大家的认同”。4月17日，中国民航局调查组公布调查结论：在东航云南分公司客机3月31日返航的21个航班中，因飞机故障原因返航的1班，因天气原因返航的2班，非技术原因故意返航的4班，听到前期返航后处置不当盲目返航的5班，因译码设备不正常等无法从技术上判断返航原因的9班。民航局决定对东航做出两项处罚，一是停止东航云南地区部分航线经营权，部分航线交由其他航空公司经营；二是对东航处以150万罚款上缴国库，责令东航三个月内完成相关设备改装升级，恢复飞行数据快速存