占用征用林地审核审批管理办法释义doc.docx

1、占用征用林地审核审批管理办法释义doc占用征用林地审核审批管理办法释义 占用征用林地审核审批管理办法释义 国家林业局2号令，2000年11月2日国家林业局第3次局务会通过， 2001年1月4日发布，自发布之日起施行 第一条 为了规范占用、征用林地审核审批，根据中华人民共和国森林法及其实施条例的规定，制定本办法。 释义 本条说明了制定本办法的目的和依据。 林地是森林资源的重要组成部分，是森林资源管理的核心。 林地资源的保护管理直接关系到我国林业建设发展的水平，占用、征用林地管理是林地保护管理的重要内容之一。 规范占用、征用的审核审批程序，是严格控制各项建设工程占用、征用林地，杜绝非法使用林地或者

2、非法批准使用林地的重要保证。 早在新森林法和实施条例施行之前，国务院办公厅于1992年转发林业部等部门关于进一步加强林地保护管理工作请示的通知和1994年 关于加强森林资源保护管理的通知就明确规定，各项建设工程征占用林地要经过林业主管部门初审同意，按照规定缴纳森林植被恢复费。 虽然各级林业主管部门作了大量工作，采取了很多措施，但是由于种种原因，导致征占用林地管理工作一直处于比较薄弱的状态，部门之间职责不清，程序不明确，各项建设工程乱征滥占林地现象屡禁不止。 据调查统计，各项建设工程占用林地时经过林业主管部门审核的不足50，森林植被恢复费的收取率不足18，有大量的林地非法流失。 根本原因就是过去

3、法律、法规和有关制度不健全，没有严格的审核审批制度。 因此新森林法和其实施条例实施后，我局把制定本办法作为与法律配套的重要规章及时予以研究并以局长2号令颁布实施。 本办法中的大多数条款，在过去的实际工作中已经得以执行。 如，1998年国务院为加强森林资源保护管理下发了关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知（国发明电19988号），通知规定冻结各项建设工程征占用林地一年。 一年到期后，国务院根据需要再次下发了国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知（国办发19999号），通知明确各项建设工程征占用林地冻结到森林法实施条例颁布实施为止。 在冻结期间，国家林业局就如何审核审批建设工

4、程确实需要征占用林地的问题，作出了许多具体的规定和要求。 经过研究，对于行之有效的规定，在本办法中进一步明确。 另外，本办法对于实施条例中需要进一步明确、细化的条款，根据法律授权，作出了具体的规定。 如对于县级以上人民政府林业主管部门对临时占用林地的审批权限以及森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的批准问题，都一一作出了明确的规定。 法律依据。 森林法第十八条“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务

5、院有关规定缴纳森林植被恢复费。 森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。 上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。 任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。 县级以上人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。 ”以及实施条例第十六条、第十七条、第十八条的规定 。 第二条 本办法适用下列情况 （一）进行勘查、开采矿藏和各项建设工程（以下简称建设工程）需要占用或者征用林地的审核； （二）建设工程需要临时占用林地的审批； （三）森林经营单位在所经

6、营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的审批。 释义 本条规定了本办法的适用范围。 根据森林法和实施条例的规定，本条具体明确了审核的范围有那些，审批的范围有那些。 在此，需要重点解释的以下几个概念，便于统一认识，有利于在实际工作中应用。 在占用、征用林地管理中对审核、审批、征用、占用、临时占用的概念必须十分清楚，否则就容易出现材料填写混乱，甚至越权批复，导致违法行为。 森林法和条例赋予了县级以上林业主管部门在建设工程占用或者征用林地过程中有两种权利，即审核权和审批权，这是两种根本不同的权利。 审核的含义和审核的范围。 审核即审查、核实、核准的意思。 条例第十六条规定，建设工

7、程占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。 这一规定把林业主管部门的审核同意意见作为一个必须的法定先行条件。 对于林业部门审核同意的，建设用地的申请也存在着被批准或不被批准的可能，但是林业主管部门审核后不同意的，有关部门不得受理，否则就是违反法定程序批地。 林业主管部门行使审核权的范围是条例第十六条规定的范围“勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程。 ”除上述提到的六大类外还有房地产开发、旅游设施、能源输送、工厂建设、公用设施、国防建设等等。 一般来讲，工程按照性质 、投资规模、投资渠道等特点可分为国家建设工程；地方建设工程；乡镇村建设工程（

8、包含乡镇企业，公共设施，公益事业和农村村民建住宅）。 上述类型的征占用林地有一个共同的特点，就是要彻底改变林地的用途，将林地变为非林地。 需要按照土地管理法的规定办理农用地专用批准手续和征地批准手续，批准的权限，只有省级人民政府和国务院。 目前国务院批准的方式，采取授权的办法，由国土资源部在文件中加“经国务院同意”的文字后下发批文。 审批的含义和审批的范围，审批即审查批准，批复的意思。 按照条例规定，县级以上林业主管部门对于建设工程需要临时占用林地的和森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施需要占用林地的（条例十八条规定的“培育、生产种子、苗木的设施；贮存种子、苗木、木

9、材的设施；集材道、运材道；林业科研、试验、示范基地；野生动植物保护、护林、森林病虫防治、森林防火、木材检疫的设施；供水、供电、供热、供气、通讯基础设施。 ”）具有直接批准的权利。 用地单位拿到林业部门的批复后，无须再办理其他用地手续，即可动工占用林地。 但是，森林经营单位在经营范围内修筑非直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，必须按照有关规定申请办理使用林地审核同意手续后，再按照有关土地管理法规办理建设用地批准手续。 征用林地是指国家因建设工程需要使用集体所有的林地，由政府按照法定的程序和有关规定，将集体所有的林地先征为国家所有，然后再改变林地用途用于建设工程。 其特点是林地所有权、林地用途

10、发生改变。 按照法律规定，征地是一种政府行为，政府必须依法给予被征地单位相应的征地补偿费，如，林地补偿费、林木补偿费、安置补助费。 一般来说，被征用单位只能同意，服从国家大的利益。 但是政府征地是有一定的范围限制的，如国家基础设施建设，公益设施建设；国防建设等涉及全民利益的事业。 否则，不得随意把属于集体所有的地征为国有。 据有关部门提供，当前征地工作很不规范，一是超范围征地，不属于征地范围的，也采用了征地的政策；二是，征地过程中补偿不到位，有截留补偿资金的现象；三是行政干预强行减免补偿费用。 上述三种行为都属严重侵犯集体所有者合法权益的行为。 占用林地是指建设工程需要使用林地，但不改变林地的

11、所有权性质，只是改变林地用途，把林地变为建设用地。 包括国家建设工程占用国有林地，乡镇村建设等占用集体林地等。 占用的范围比较广泛，一般来说除了征用林地之外，都可以理解为占用，只是不同性质的建设项目获得使用林地的方式不同。 在土地管理法中“占地”一词是带有广泛性,是建设工程用地的一种统称，与森林法中规定的“占用林地”有很大的差别，征占用林地管理人员必须正确理解。 临时占用林地是占用林地的一种类型，是指建设工程在建设过程中确实需要在短时间内使用少量的林地，如材料堆放场、搭建工棚、修临时便道、钻探点、取土场等。 临时占用林地的时间按照法律规定不得超过2年，不能永久性改变林地用途，使用完毕后用地单位

12、对用后的林地有复垦的责任。 有些情况，因工程推迟完工时间，致使临时占用林地的时间延长，用地单位必须再次办理报批手续，申请延长使用期。 第三条 用地单位需要占用、征用林地或者需要临时占用林地的，应当向县级人民政府林业主管部门提出占用或者征用林地申请；需要占用或者临时占用国务院确定的国家所有的重点林区（以下简称重点林区）的林地，应当向国务院林业主管部门或者其委托的单位提出占用林地申请。 释义本条规定了用地单位使用林地时首先向哪一级林业主管部门提出申请的问题。 条例第十六条、第十七条和第十八条规定“应当向县级以上人民政府林业主管部门提出申请”。 为了充分发挥县级林业行政主管部门的作用，实行林地保护管

13、理工作层层把关，逐级负责制，同时也为了方便用地单位提出申请，本办法规定对于征占用非重点国有林区的林地，全部向县级人民政府林业主管部门提出占用、征用林地或临时占用林地的申请，由县级林业主管部门首先负责受理，并进行审查和负责现场查验。 对于占用重点林区林地的，条例规定由国务院林业主管部门审核同意。 这里只有一个权限，即不论面积大小，不论是永久还是临时，还是直接为林业生产服务的工程设施占用林地都要上报国务院林业主管部门审核或审批。 之所以如此规定，是因为国务院已经明确国家林业局负责重点国有林区的森林资源管理工作。 目前所指的国务院确定的国家所有的重点林区，是指东北、内蒙古国有林区的各国有林业局和部分

14、保护区的经营范围。 国有重点林区是我国林业建设发展的主力军，既为国家提供了大量的森林资源，又起着十分重要的生态安全保障作用，建国以来，国家投入了大量的人力、物力和财力，特别是天然林保护工程的启动，把国有林区的建设放在了首位，为林区的发展和资源恢复创造了有利的条件。 所以对国有林区的林地管理实行从严的措施是十分必要的。 为了方便管理，本办法从实际出发增加了向国务院林业主管部门委托的单位提出申请的规定，具体委托给哪个单位，由国家林业局根据具体情况而定。 被委托单位要对国家林业局负责，承担受理占用林地申请后的有关具体事宜，如材料的初步审查，占用林地现场查验，以及制定恢复森林植被的措施等。 第四条 用

15、地单位申请占用、征用林地或者临时占用林地，应当填写使用林地申请表，同时提供下列材料 （一）项目批准文件； （二）被占用或者被征用林地的权属证明材料； （三）有资质的设计单位作出的项目使用林地可行性报告； （四）与被占用或者被征用林地的单位签订的林地、林木补偿费和安置补助费协议（临时占用林地安置补助费除外）。 森林经营单位申请在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地的，应当提交前款（一）、（二）项规定的材料。 释义本条规定了用地单位占用征用时应该提交的材料。 本条规定用地单位提交的四项基本材料是在过去审核林地过程中，特别是在执行国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通

16、知（国发明电19988号）和国务院办公厅关于继续冻结各项建设工程征占用林地的通知（国办发19999号）的规定中，认为比较重要的材料，在此加以规定，要求用地单位提供的材料，一方面必须满足审核审批林地的需要，另一方面不能够要一些无关紧要的材料，增加用地单位的负担。 本条规定的材料，可以说在占用、征用林地审核审批过程中是必不可少的。 另外有些项目使用林地时，可能因项目的特殊性或林地的特殊性，需要用地单位进一步提交或补充有关材料，作为用地单位应根据要求作必要的补充提供。 使用林地申请表是每一个用地单位都必须填写的，不管是永久占地，还是临时占地，或者直接为林业生产服务的占地。 通过填写统一的申请表，说明

17、占用征用林地的理由，以及被占用征用林地的现状等。 项目批准文件是控制非法占地的重要材料。 一项建设工程需要占用或征用林地，首要的条件是项目要合法，符合有关建设项目审批规定，不合法的建设项目，不得提供建设用地，当然林业部门也不能同意使用林地。 当前，确实有一部分建设项目在立项和批准上是不符合规定的，有的是地方有关部门越权批准立项的，有的是违背国家规定批准立项的。 在发展社会主义市场经济的过程中，国家为了保证市场经济的健康持续发展，根据国民经济发展的需要，在不同时期对新上的建设项目都会作出一些调控政策，特别是工业方面的项目，有的是严格控制的，有的是不准再发展的。 如在1999年，国土资源部、国家经

18、贸委联合下发了关于发布和实施限制供地项目目录、禁止供地项目目录（第一批）的通知，通知列举了大量的具体项目。 对于各级林业主管部门来说，这些项目必须掌握了解，凡属于禁止建设的项目，不能审核同意其使用林地申请。 权属证明材料是确保被占用、征用林地和林木无权属争议的唯一条件。 一般来说权属证明材料为县级以上人民政府颁发的林权证，对于尚未领取林权证的，也要有相应的证明权属来源的材料，或者由当地政府有关部门出具的证明材料。 项目使用林地可行性报告，这是一个很重要的材料，直接关系到林业主管部门的决策问题。 报告必须清楚准确地反映对被占用、征占林地及其林木的现状（包括林地的类型、面积，林木数量，林种，林龄，

19、树种组成，权属等），是否涉及野生动物或保护树种，对该森林、林木和林地在当地生态效益、社会效益、经济效益中发挥的作用作出客观的评价。 造成生态环境影响的，还应该提出保证的措施，审核部门要充分研究并考虑所提措施的可行性。 可行性报告不是任何单位和个人都可以编写的，为了确保质量，规定要求必须是有资质的单位才能承担。 所谓有资质的单位是指具有森林资源调查设计资格的单位，目前我国的森林资源调查设计单位共分甲、乙、丙、丁四级。 对于不同的项目，对设计单位的级别应有具体的要求。 如丙级和丁级设计单位由于工程技术人员的力量有限，承担不了一些大的项目大面积征占用林地的可行性报告编写任务，必须由甲级或乙级单位承担

20、。 设计单位必须认真负责，设计成果要以事实为依据，客观公正，不受任何单位和个人的干扰。 不准弄虚作假，隐瞒事实。 作为林业主管部门对于设计单位违反规定搞设计，造成森林资源破坏的，要追究其责任，直至取消编写使用林地可行性报告的资格。 补偿协议，是保证占用、征用林地方与被占用、征用林地方合法权益的必要材料，协议必须符合法律、法规和政策规定。 任何采取行政干预,强行减免或压低补偿费都是不允许的。 林地补偿费和林木补偿费是对原林木、林地所有者或经营者的补偿；安置补助费是因林地被占用或征用，造成土地减少，人员富余，需要重新安置的费用。 上述三种费用属于补偿、补助性质，不能列入行政事业性收费，应该直接给当

21、事人，任何单位和个人都不准截留或挪用。 鉴于森林经营单位在经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施占用林地，目的是为了更好地发展林业和培育保护森林资源，占用面积较少，不存在补偿问题，从宏观上讲还属于林业建设用地的范畴。 因此，占用林地只要提交使用林地申请表、项目批准文件和被占用或者被征用林地的权属证明材料即可。 第五条 建设工程占用或者征用林地的审核权限，按照森林法实施条例第十六条的规定执行。 释义本条明确了建设工程占用或者征用林地的审核权限。 条例第十六条规定“占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林

22、地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。 占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。 ”这里所指的占用征用林地是指建设工程需要永久性的改变林地用途。 对于这一类占用征用林地的最终审核同意权限，只有省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门和国务院林业主管部门两级，省级以下的林业主管部门只有审查权，不能超越权限填写审核同意书。 如何理解和掌握不同林地类型的审核权限问题。 假若不同审核权限的林地类型在一个项目中都存在，又各自都不超过单项法定权限的，只要不同林地类型相加后，面积超过35公顷或70公

23、顷的就要上报，如特种用途林或者防护林林地面积加上用材林林地面积、经济林林地面积和薪炭林林地面积超过35公顷的，就要报国家林业局审核同意；用材林林地面积、经济林林地面积和薪炭林林地面积加上其他林地面积超过70公顷的，就要报国家林业局审核同意。 按照项目用地的整体管理要求，假若三种林地类型都存在只要任一林地类型超过权限，其他地类也应一同上报。 例如，某道路修建工程需要占用防护林林地面积12公顷，同时还占用经济林林地面积15公顷，其他林地面积20公顷，在申请征占用林地时，必须报国家林业局审核同意。 第六条 建设工程需要临时占用林地的，必须遵守下列规定 一临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以上

24、，其他林地面积20公顷以上的，由国务院林业主管部门审批； （二）临时占用防护林或者特种用途林林地面积5公顷以下，其他林地面积10公顷以上20公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审批； （三）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以上10公顷以下的，由设区的市和自治州人民政府林业主管部门审批； （四）临时占用除防护林和特种用途林以外的其它林地面积2公顷以下的，由县级人民政府林业主管部门审批。 释义本条规定了县级以上各级林业主管部门对临时占用林地的审批权限。 条例第47条规定“本条例中县级以上地方人民政府林业主管部门职责权限的划分，由国务院林业主管部门具体规定。 ”因

25、此，本条对临时占用地的批准权限作出了规定。 由于重点林区的森林资源归国务院林业主管部门直接管理，所以本条规定的县级以上地方林业主管部门的权限，不包括临时占用重点林区的林地。 临时占用林地的面积一般来说面积较小，多数在主体工程确定开工前才确定和申请，要求使用的时间较急，使用期限一般在2年之内，另外临时占用林地后又可及时恢复造林。 所以本办法规定除防护林和特种用途林外，给县级林业主管部门2公顷以下的批准权，比原来的土地管理法规定县级人民政府可以批准10亩以下的征占用林地权限有所增加。 另外为了防止以临时占用林地为名非法占地，对超过20公顷的要报国务院林业主管部门批准，进一步体现了从严控制占用林地的

26、指导思想。 防护林和特种用途林一般不得同意临时占用，确实无法避开的，必须实行从严审批的措施，将批准权限上收，只有省（区、市）和国务院林业主管部门才有权批准。 虽然临时占用林地后还要还林，但是对原有的森林植被同样造成了破坏，所以也要按照不占或者少占的原则，从严控制，从严掌握，能够避开的一定要避开。 对于设区的市（主要是指地级市）和自治州批准权限为2公顷以上10公顷以下（不含防护林和特种用途林）。 对于直辖市的市县林业主管部门来说，虽然级别比其他县高一级，但属于不设区的市（县），所以就不能行使该项权利，批准权限只能是2公顷以下。 第七条 森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程

27、设施需要占用林地的，应当遵守下列规定 （一）国有森林经营单位需要占用林地的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门批准，其中国务院确定的国家所有的重点林区内国有森林经营单位需要占用林地的，由国务院林业主管部门或其委托的单位批准； （二）其它森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准。 释义 本条是对条例第十八条的具体权限规定。 森林经营单位在培育和发展森林资源的过程中，必须要建设一些最基本的服务设施或者说是直接为林业生产服务的设施，如条例第18条规定的六个主要方面的内容一样，这些项目在保护和发展森林资源过程中是必不可少的，是林业生产的重要组成部分，同农业生产过程中修建农田道路

28、和水利设施一样（作为农用地管理），不能按照建设用地的管理办法办理报批手续，所以条例授权由县级以上林业主管部门批准，是符合林业生产实际的。 但是以修筑直接为林业生产服务的设施为名批准占用林地后，而从事其他建设的是违法行为。 国有森林经营单位是我国林业建设和发展的主力军，据统计目前国有林场有4300多处，森林和野生动物类型的保护区909个，森林公园1050处，森工企业局136个，还有大量的水利、铁路、交通、农垦、煤炭等系统所属的森林经营单位。 一般来说，国有森林经营单位在生产、资源保护、培育等方面是实行单独的计划管理，生产项目的批准多在上级有关主管部门，对于这些单位修筑直接为林业生产服务的工程设施

29、占用林地由省（区、市）林业主管部门批准更为规范和严肃。 与原森林法实施细则“按照上级主管部门批准的文件执行”的规定有了很大区别。 按照条例和本办法的规定，用地单位也必须按照本办法第3条的规定提出申请，报省（区、市）林业主管部门批准。 其他森林经营单位是指国有森林经营单位以外的单位，包括乡镇集体、村（村民小组）集体所属的森林经营单位，以及股份合作、联营等形成的森林经营单位，这些森林经营单位需要占用林地的，由县级人民政府林业主管部门批准即可。 第八条 国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门在受理用地单位提交的用地申请后，应派出有资质的人员（不少于2人），进行用地现场查验，并填写使用

30、林地现场查验表。 释义本条规定了最初受理使用林地申请的单位，收到用地申请后要做的工作。 林业主管部门收到用地申请后，首先要进行材料审查，初步审查提交的材料是否齐全，格式内容是否符合要求，调阅被占林地的森林资源档案。 经审查材料合格后，应该及时派出有资质的工作人员到现地进行查验，有资质的人员是指具有中级以上林业技术职称或经过林地管理岗位培训合格的人员。 工作人员必须按照使用林地现场查验表的要求查验，填写查验意见，并在现场查验表规定的位置签名。 本条规定不少于2人，这是硬性规定，主要是为了保证查验工作的真实性和客观公正性，有利于防止不正之风。 工作人员要具有高度的工作责任心，查验工作不受任何单位和

31、个人的干扰。 实行责任追究制，凡有弄虚作假，营私舞弊，渎职失职的要依法承担行政或法律责任。 第九条 国务院林业主管部门委托的单位和县级人民政府林业主管部门对建设项目的类型、林地地类、面积、权属、树种、林种和补偿标准进行初步审查同意后，应当在10个工作日内制定植树造林、恢复森林植被的措施。 释义本条规定了受理占用征用林地申请后，需要重点审查的内容和初步审查同意后要组织完成的工作。 林业主管部门在审查完项目的合法性，及项目是否必须占用、征用林地后，重点要审查申请单位提供的被占用、征用林地可行性报告的真实性，尤其是被占用、征用林地的类型。 按照条例规定防护林和特种用途林林地的管理要比用材林林地或其他

32、林地管理严格。 不同的树种保护措施也不相同，如有国家 一、二类保护的珍贵树种或者古树名木，非特殊情况是不得批准的。 要审查林种、林地的类型和面积的准确性。 当前存在着一个比较突出的问题，有关部门对林地包含的范围不清，有的把灌木林地、政府规划的宜林地归到未利用地，把经济林地列为园地等等，混淆了地类。 有的补偿标准不到位，侵犯了林权权利人的合法权益，因此审查工作要做到认真负责，按照标准认真测算，特别是森林植被恢复费的计算问题，目前国家尚未制定全国统一的标准，但是各省（区、市）基本上都有标准，不同的林地类型，标准差异较大，所以计算时必须实事求是，多算或者少算都是错误的。 切实杜绝弄虚作假现象。 为了提高办事效率，本条要求最初受理申请的林业主管部门应组织力量在10个工作日内制定出植树造林、恢复森林植被的措施（恢复森林植被的