中国的城市街道管理体制改革与社区发展.docx

1、中国的城市街道管理体制改革与社区发展中国的城市“街道”管理体制改革与社区发展社区发展中城市“街道办事处”的管理体制改革目前已经成为理论界和政府部门讨论的一个热点。在集权体制时代，中国的城市管理体制是“两级政府、一级管理”；20世纪1980年代中后期以来实行的是“两级政府、两级管理”。理论界在90年代里为了改进城市管理的效率和促进社区建设提出了“街道办”管理体制改革的3大设想：一是将“街道办”改成一级政府；二是取消“街道办”；三是维持“街道办”的派出机构性质。上海市率先提出了“两级政府、三级管理”的城市“街道办”管理体制模式，突显“街道办”基层组织的社会管理作用，这一作法被称为“上海模式”。其他

2、城市政府也作了各种探索，出现了“江汉模式”、“青岛和南京模式”、武汉“百步亭模式”等。本文分析上海市“街道办”改革模式的特点和“两级政府、三级管理”的这一制度设计面临的问题，并对比其他城市的相关改革探索，进而讨论城市街道管理体制改革的动力、障碍和未来出路。一、城市社区管理改革何去何从？改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市区级政府以下的一级管理机构，其辖地面积和人口迅速扩张，有些“街道办”的辖区几乎相当于国外的一个小城市，或国内中小城市的一个区，这使得“街道办”的管理任务日益繁重。原来实行的“两级政府、两级管理”的体制存在一定程度的“条块分割”，处在城市基层管理第一线

3、的“街道办”职权十分有限，对很多城市管理方面的问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面。于是，城市管理显现“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，“街道办”的任务越来越重。例如，“单位人”转变为“社会人”，增加了“街道办”管理和服务对象；中国已经进入老龄化社会，各街区的老龄人口显着增多，老年人口的活动空间基本上在家庭所居住的街区，这就增加了“街道办”的工作内容；改革中出现了大量失业下岗人员，需要“街道办

4、”的关心和帮助；随着城乡社会流动加快，城市街区的外来人口越来越多，他们既为街区的发展作出了贡献，也给街区的管理带来了压力。面对这些新情况新问题，原有的“街道办”的职责规定显然难以应付。不少研究者界就“街道办”管理体制的改革发表了意见1，争论的焦点是“街道办”是否应当成为一级政权，这些观点大致可分为3种。第一种主张将“街道办”建成一级政府，其理由是，目前“街道办”事实上已经承担了一级政府的工作，不如从法律上明确规定，从而结束现实中“街道办”之行政于法无据的现象。赞成这一观点的人比较少，他们反对的主要理由是，若“街道办”明确为一级政府，则城市的社区管理就变成“三级政府、三级管理”，政府管理的纵向层

5、次太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。在传统体制下作为区政府派出机构的“街道办”不得不承担大量与其本身定位无关的工作，并不意味着“街道办”的这种存在方式就是正常的；不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把“街道办”变为一级政府，实行市区“街道办”的三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，“街道办”没有必要改为一级政府。有学者建议，可将现有的“街道办”适当合并，减少数量，扩大辖区，然后改为一级政府；同时将现有的区政府改为市政府的派出机关，负责指导、联系、监督“街道政府”。复旦大学的浦兴祖教授将这种新的“两级政府”体制称为“虚区实街”。此方案的长处在于：

6、既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区，由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有的“街道办”的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担日益繁重的城区管理任务。但将“街道办”升格为一级政府需经国家立法机关修改宪法和地方组织法，短期内难以实现。第二种主张建议取消“街道办”的建制，希望藉此减少政府的管理层级，真正实现“二级政府、二级管理”。这种主张的方案之一是把区的管辖范围划小，由区政府直接指导“居民委员会”。目前中国的大城市里，市政府所辖之区数量较少，而每个区的面积和人口又非常大，有的甚至相当于一些国家的中等城市。要取消“街道办”，

7、减少管理层级，最佳办法是适当增加区的数量，缩小区政府的管理范围，将其降为基层政府，面向居民直接管理。这种管理幅度与管理层级的科学化、合理化设置符合现代城市管理高效率的要求，但长期以来区政府已习惯于担当城市管理的中间层次角色，一时难以改变。另一种方案是，不改变市区两级政府的设置，直接改革“街道办”，以社区制逐渐取而代之，建立政府管理与社区自治相结合的城市管理新体制。目前全国有很多城市开展了这方面的试点工作。第三种主张是维持现状、稍加调整，其理由是，将“街道办”改成一级政府，不符合国际上城市管理的规律，而目前全面取消“街道办”建制又不太现实，因此还是维持“街道办”派出机构的性质为好，但也要在职能和

8、管理方式上作一些调整。持这种主张的人认为，可以适当扩大“街道办”的权限，适度加强“街道办”的职能，但不应该把“街道办”的权限加强到“相当于一级政府”的程度；应当克服“全能政府”、“万能政府”的传统观念，突破“在政府上下级之间放权”的思维框架，将视野拓展到政府与社会的关系上，引进“小政府、大社会”的思路；政府在承担必要的职能时，应尽可能地培植社会的自我管理能力，让“街道办”在繁杂的社会事务中解放出来。二、“上海模式”：“两级政府、三级管理”1996年，上海市在试点的基础上首先提出了“两级政府、三级管理”的“街道办”管理体制改革思路。其主要做法是：第一，逐步扩大“街道办”的管理权限，相应配套下放人

9、、财、物的支配权；第二，在区县职能部门的派出机构与“街道办”机构对应设置的基础上，逐步明确区政府与“街道办”之间、“条”与“块”之间职责与事权的划分，努力做到统一规划、分级管理、条块结合、以块为主，按照权责一致的原则，由“街道办”对辖区内地区性、社会性、群众性、公益性的工作负全面责任；第三，重组“街道办”所设机构，推进“政企、政事、政社”职能三分开，更好地发挥各类组织在社区建设和管理方面的作用；第四，探索建立“街道办”综合执法管理队伍，尤其在环境卫生、园林绿化、市容市貌、社会治安、房产物业、外来人口等方面，充分发挥联合执法和综合管理的效能，强化“街道办”的行政管理职能。同时上海市政府修订颁布了

10、“上海市街道办事处条例”，并先后出台了与之配套的12个政策文件。此后，很多城市如北京、天津、南京等也相继实行“两级政府、三级管理”体制，实现城市管理重心下移。“两级政府、三级管理”体制建立后，在短时间内提高了城市管理效率，推动了社区发展。它改进了“街道办”管理上的“条块协调”，在“街道办”内建立了全面对应于区政府派出机构的部门设置，实行对派出机构的双重领导。这样就形成了“以块为主、条块结合”的机构组合，克服了原有的“条块分割、各自为政”的弊端，对实现政府职能转变、城市管理重心下移和提高城市管理效率都重大作用。这种“以块为主、条块结合”的新体制有机地整合了纵向联系的行政体系和横向联系的自治组织，

11、提高了政府整合社区资源和行政资源的能力。“条块关系”初步理顺了，在一定程度上实现了政事、政企、政社的分离，建立起新的社区管理框架，有利于推动社区建设、加快社区发展。但是，“两级政府、三级管理”体制在概念和操作中仍然面临一些难以逾越的矛盾和问题。首先是“街道办”自身派出机构的性质与职能强化之间的矛盾。从字面上看，“两级政府、三级管理”的提法只承认市、区“两级政府”，把“街道办”视为一级“管理”机构，而非一级“政府”，这一概念与现行的地方组织法没有任何相悖之处，但作为“第三级管理”的“街道办”在现实中却行使了大量的政府职能，成为实质上的一级政府。这样就导致“街道办”的角色混乱，责、权、利不统一。更

12、重要的是，相关法律对“街道办”本身该做什么、不该做什么缺乏明确的规定，因此“街道办”往往难以依法行政，结果不得不大量地“以行政代替法律”或越权管理。同时，职能强化后的“街道办”既承担行政职能，又承担经济和社会管理职能，其经费来自区内相关税收的返还数额，这样“街道办”势必以税收多少来考评绩效，因此其主要精力都放在经济方面，而忽视了社会管理工作。其次，“街道办”与市、区政府职能部门之间存在着“条块关系”方面的矛盾。“两级政府、三级管理”的体制虽然初步调整了“条块关系”，但长期沿袭下来的“条条统治”依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，“条条”能指挥“块块”，而“块块”却监督不了“条条”，双重管

13、理实际上发挥不了作用。按照新的制度设计，原本应该是“以块为主、条块结合、条包块管”，但在实际工作中往往是“条管块包”。市、区政府的职能部门经常把任务推给“街道办”，但“下任务不下权”、“下事情不下钱”；于是，“街道办”承担了大量工作，却吃力不讨好，“块”上工作做好了职能部门报成果，“块”上工作不到位，板子打在“街道办”身上。再次，“街道办”与社区“居民委员会”之间存在着矛盾。“两级政府、三级管理”的体制强化了“街道办”的管理职能，在社区管理中产生了明显的行政化倾向，“街道办”成了社区管理实质上的唯一主体，而处于“街道办”的行政领导之下的“居委会”却在很大程度上缺乏自主权。再加上“街道办”的财政

14、拨款是社区服务的主要资源，因此“居委会”的社区服务活动只能以“街道办”的指示为主，而不能按照居民的自主意愿安排社会服务。结果“街道办”与社区居民之间无法形成良好的互动，社区居民对社区发展的参与热情不高。目前，上海的“两级政府、三级管理”体制面临的矛盾和问题十分突出，已经到了必须加以完善和改革的地步。三、其他城市关于“街道”管理体制改革的探索很多城市政府研究了“两级政府、三级管理”的“上海模式”后，发现了其中的弊端，因此从别的角度开展了探索。下面介绍一些这类案例。1.武汉市江汉区武汉市江汉区政府探索建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与

15、社会力量互动的社区治理模式，主要是通过文件协议重新规范“街道办”、市及区政府职能部门与“居委会”之间的关系。一方面，落实城市居民委员会组织法赋予“居委会”的自治权，收缩“街道办”对社区的行政控制，对“居委会”落实人事权、资金支配权和资产管理权，建立“居委会”对“街道办”的评议考核制度；另一方面，让区政府职能部门调整与社区的关系，真正做到合作协助，而不是行政部门对社区指派工作任务，区政府的职能部门如果要到社区开展工作，应作到“工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费划拨到社区”。2.青岛市市北区浮山后社区2001年4月，青岛市市北区浮山后社区建立了新的社区

16、管理体制，不再设置“街道办”，这一新体制被概括为“一个核心、三套工作体系”，“一个核心”即“社区党工委”，“三套工作体系”即社区自治工作体系“社区委员会”、行政事务工作体系“社区事务受理中心”、社区服务工作体系“社区服务中心”。“社区党工委”是市北区党委的派出机构，是社区里多种组织的领导核心。“社区委员会”是社区自治组织“社区代表大会”的常设理事机构，由“小区居委会”、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开“社区代表大会”选举产生，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会。“社区事务受理中心”由区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。“社区服务中心”则负责社区服务的组织、管理和协调，开展便民利民服务活动。这4套工作体系职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充