正确把握行政监察与效能建设的关系.docx

1、正确把握行政监察与效能建设的关系正确把握行政监察与效能建设的关系一、执法监察、廉政监察、效能监察、效能建设之间的关系要理清他们之间的关系，首先我们来重温一下，几个概念。我们都知道，行政监察是行政和监察两个词构成的。行政即政府执行国家权力机关或立法机关通过的法律和决定，进行国家政务管理的活动。监察意为监视、审评、督察。总合起来讲，行政监察就是国家行政机构内专门行使监督职权的机关，依法对国家行政机关、国家工作人员行使行政权力的行为进行监视、督察、检查及对违法、违纪、违规、失职行为的查处。那么，我们知道行政监察包括廉政监察、效能监察和执法监察，而效能建设又是效能监察的拓展和延伸。(一)廉政监察：廉政

2、监察是监察机关依法监督、纠举、惩戒国家机关及其工作人员利用职权谋取各种利益腐败行为的一种行政监督活动。其主要任务是监督检查国家工作人员执行廉政制度的情况和自身廉洁情况，查处贪污贿赂、以权谋私等违法违纪案件。同时，通过查办案件，加强廉政教育的针对性，促进廉政建设。其主要作用是保证政府及其工作人员为政清廉。廉政监察的一般方式以事后监督检查为主，是以政府颁布的有关廉政法律、法规为依据，按照行政监察案件的工作程序实施监督检查活动。廉政监察针对的是国家机关及其工作人员不廉洁从政的违纪违法行政行为。当前，党风廉政建设和反腐败工作的形势依然严峻，腐败滋生蔓延的势头还没有遏制住。2003年上半年，党员干部违法

3、违纪案件的举报量虽然有所下降，但是，反映县(处)级党员领导干部的违法违纪现象，比2002年同期增长了近3个百分点。因此，加强廉政监察职能作用仍是当前乃至今后一个时期内的主要任务。 (二)效能监察效能监察是行政监察机关依法监督、纠举、惩戒国家行政机关工作人员违反职责和行政法律、法规、制度、决定和命令，并在政治经济上造成重大损失或造成行政工作秩序紊乱等行为的一种行政监督活动。其主要任务是监督检查政府及其工作人员行 疃 托姓 形 男 ?SPAN lang=EN-US(包括行政效率和行政效力)，查处行政失职渎职案件。其作用是保证政府各部门行政环节的正常的衔接和运作及其内部正常的工作秩序，督促政府工作人

4、员恪尽职守，各司其职，高效依法行政。效能监察具有较强的主动性和经常性。其工作方式可以是事先监察，也可以是事中监察，还可以是事后监察。其直接目的是解决行政过程中的延滞性行政行为或不当行政行为。其效果表现为简政、高效和节约。在我国建立社会主义市场经济体制过程中，特别是在我国加入世贸组织以后，这项职能的优势将会日益显现出来。主要表现在推进政府机构改革和国有资产管理体制改革、改善投资环境、整顿和规范市场秩序等方面。其作用主要是通过改善行政管理、改进工作作风、提高行政效能，促进社会的改革、发展和稳定。(三)执法监察所谓执法监察，就是行政监察机关运用国家赋予的职责和权力，依法对各级行政机关及其工作人员(包

5、括行政机关任命的其他人员)贯彻执行国家法律、法规和决定、命令的情况，进行监督检查的活动。通过监督检查，对行政执法工作存在的偏差和错误进行调整和纠偏，对违法违纪者进行惩戒，从而使国家法律、法规和决定、命令得到正确的实施和落实。这种职能活动贯穿于国家各级行政机关及其工作人员履行职责行为的全过程，它依法侧重于行政执法行为的监督检查，它注重解决执法过程中行政机关及其工作人员执法行为的合法性和合理性。因此，它在整个行政监督体系中，具有其他监督方式和监督手段不可替代的特殊地位和作用。它既可以在事前进行监督防范，又可以在事中进行跟踪检查，还可以在事后进行检验考核，是行政监察机关的一项基本职能和经常性工作，最

6、终目的就是督促各级行政机关及其工作人员依法施政，保证政令畅通，使政府的社会管理和服务职能实现法治化。(四)正确处理执法监察、廉政监察和效能监察的关系执法监察与廉政监察、效能监察是互相包容的关系。实践证明，执法监察并不排除解决行政执法机关及其工作人员不廉洁、效率低下的问题，从这个意义上讲，执法监察包容了廉政监察与效能监察这两种职能。而廉政监察与效能监察都是依法监督检查国家行政机关及其工作人员的行政行为，当然包括对履行廉政行为和行政效能的监督检查，同属执法监察的内容。所以，执法监察既是行政监察机关的重要职能，又是廉政监察与效能监察二者的载体和手段。执法监察与廉政监察、效能监察各有特点，三者监督检查

7、的目的、工作方式、范围、内容有所区别，这是从三种职能的理论意义上来划分的。实际上，在执法监察工作中，对廉政问题、效能问题都可以通过法定程序加以解决。而廉政和效能的问题又往庄住交织在一起，“不给好处，不办事；给了好处，乱办事”就集中反映了腐败现象的规律性。另一方面，执法监察要比廉政、效能监察更具有主观能动作用，且涉及面大，解决的问题不仅有违法违纪的问题，更要对一些行政行为的合法性和合理性作出客观公正的评估及建议。正确处理好行政效能监察与廉政监察、执法监察三者之间的关系，既是行政效能监察的理论问题，也是行政监察工作形成合力的前提条件。通过上述概念和他们之间的关系的分析，我们从中就可以得出这样的一个

8、结论，也就是说，从严格意义上讲，执法行政监察工作包括廉政监察和效能监察。执法监察的实质是行政监察的工作方式和手段，而不是与廉政监察和效能监察并列的一项监察内容或监察任务。也就是说，对行政监察对象的廉政状况与效能状况的监察，可以通过执法监察的方式来实现。执法监察是开展廉政监察和效能监察的基本方式，但不是唯一方式，它也不能涵盖廉政监察和效能监察的其他监察方式。 执法监察的概念是从实践中总结出来的。1989年第二次全国监察工作会议对执法监察的认识有了深化，提出：“执法监察是行政监察机关的基本职能和主要手段，既包括效能监察，也包括廉政监察”。不仅认识到执法监察是监察机关的一项任务，而且认识到它又是监察

9、机关的一个手段。1991年第三次全国监察工作会议，进一步对执法监察作了阐述：“执法监察既体现了监察机关的基本职能，又是履行监察职能的主要手段和方式。”显然，这里是把执法监察作为行政监察工作的方式和手段来认识的。随着行政监察工作的发展，随着人们对廉政监察与效能监察认识的深化，执法监察作为行政监察工作的方式和手段的定位越来越清晰。二、搞好执法监察工作既然行政监察工作包括廉政监察和效能监察。执法监察是行政监察的工作方式和手段，所以我们要认真搞好执法监察工作，那么要搞好执法监察工作，我认为应从以下几个方面把握。要搞清执法监察的依据是什么。它是根据什么来开展的，我的理解是执法监察的依据，有以下几点：一是

10、国家机关(即国务院)发布的行政法律、法规及总理令的贯彻执行，是执法监察活动开展的主要依据；二是地方(省、直辖市)政府发布的各项临时性行政规章，包括执行措施和实施细则的贯彻执行，是地方各级行政监察机关开展执法监察活动的依据；三是通过执法监察活动，对涉及国计民生的有关系统性、综合性行政行为的合情、合理与合法的情况的监督检查和调查研究，有重点地解决一些法律、法规在贯彻执行中带有规律性和倾向性的问题。执法监察的目的。重点是理顺各种行政执法的配套、协调，使之充分发挥行政执法的综合效用。解决行政执法行为中低效、越权以及地方法规中与国家法律相矛盾的问题，保证政令畅通。执法监察主要工作目的是使国家行政机关及其

11、工作人员的行政执法行为的合法合理。执法监察的范围应该限定在监察机关运用国家赋予的职责和权力，监督检查行政机关行政执法活动或此发生的工作人员的行政行为是否合法的范围内，这样，才能体现行政执法监察的职能特点及其在国家行政机关中的地位和作用。执法监察的内容。执法监察是一项系统性工作，政策性强，牵涉面广。必须明确行政监察机关开展执法监察工作范畴。政府各级行政机关、行政部门，都是依据行政法来维持正常的管理和工作秩序，都属于执法机关监察的工作范畴。必须明确执法监察的内容即行政法规从制定到实施的全部行政执法活动。这项监察活动应包括对行政决策和行政执行的监察。必须明确执法监察在检查的具体内容、目标、对象的选择

12、上既要依法进行，又要善于发挥自己的优势，确定自己工作的着眼点和侧重点。第一，执法监察应该抓好对国家方针、政策和法律法规的贯彻执行情况的监督检查。监察工作要为党和政府的中心工作服务的原则和执法监察在内容、作用上的全面、系统和综合性，决定了行政监察机关应积极承担起这方面的任务，以发挥其在保证政令畅通上的重要作用。第二，执法监察要抓带有全局性的重大问题。当监察机关执法监察与有关部门执法活动相交叉、相重叠时，监察机关应对比较重大的，牵涉面较广的，或涉及政纪处理的问题，从监督的角度开展监督检查活动。对政府各部门带有一般性的监督检查工作，则应主要政府有关部门负责；监察机关还应尽量减少对政府各部门一般性和单

13、纯业务性检查活动的参与，以便集中精力抓重点，避免越俎代庖现象的发生。第三，执法监察要抓与廉政建设紧密相关的问题，特别是关于廉政法规贯彻执行方面的问题。廉政是执法监察的重要内容，是行政监察机关的基本职责和重要任务之一。监察机关应责无旁贷地把监察对象执行廉政法规的情况列入执法监察的范畴，加强对其贯彻执行情况的监督检查，以推动廉政法规的贯彻落实，促进廉政建设的发展。第四，执法监察要促进依法行政。执法监察主要有三种作用：一是作用于廉政建设；二是作用于勤政建设，即促进行政机关及其工作人员提高工作效能，考察监察对象行政效能如何，主要是看其行政效率、质量，完成政府工作任务的情况；三是推动各级政府行政监察职能

14、的法治化进程。这是执法监察区别于有关部门的执法检查的特点。所以，应逐步加大关于执法监察的工作力度。当前执法监察存在的问题。经过几年的实践，执法监察工作已经纳入到行政监察工作的总体部署中来。但是，对执法监察从实践到理论的研究还是初步的，而且，在其实践和理论上，还存在许多值得研究和探索的领域。到目前为止，对如下一些问题的研究，应该予以关注。首先，执法监察是行政监督检查的特定用语。不能盲目地无限地泛化。因此，对执法监察特殊性的认识，必须建立在科学理论基础之上，要从实践和理论的结合上，探索执法监察的本质特征。要明确执法监察是一种行政执法监督行为，是指具有行政监察职权的主体的行为，是监察机关的重要职能之

15、一。在纪检、监察机关合署办公后，这项职能作用，只能加强，不能削弱。其次，执法监察的不规范性造成了工作局限性和非经常性问题等等。经过几年的努力，执法监察活动已基本有了一套经验，但是，对执法监察一般性规范及行为的标准尚未有统一明确的规定，还未制定专门实施办法。因此，执法监察工作还存在一些问题。反映在工作上，即表现在工作安排的随意性和计划的不周密性，往往是中央部署的可以办，本地区、本系统就极少开展主动的执法监察活动。加之，对行政法规的学习不够，把握不住行政执法活动的基本规律，即便是开展了活动，也是流于表面化，还未涉及行政执法深层次的问题。因此，必须在提高认识的基础上，根据当前政治、经济体制改革的发展

16、趋势和社会主义民主法制建设进程的要求，结合执法监察的工作经验，逐步建立和完善执法监察活动的法规，以适应全面推进执法监察工作的需要。 监察程序的内容监察程序的主要内容包括：实施检查权、调查权、违反政纪案移送、作出监察决定、提出监察建议和监察救济的程序。因有的内容已在其他各讲作了详细说明，这里只对检查权履行程序作一介绍。依法对国家行政机关在守法和执法中存在的问题进行检查，是监察机关的一项基本职责。检查的检查的基本方法。根据行政监察法的有关规定，监察机关实施检查，一般采用下列五种方式： 一是听取被检查的部门和人员就检查事项涉及的问题所作的解释和说明，并做好检查笔录；二是查阅涉及检查事项的有关文件、资

17、料、财务账目及其他有关材料，必要时可进行复印留存；三是实地察看问题发生的现场，以充分了解和掌握问题发生的前因后果和造成的危害程度，对察看的结果应作出勘验笔录，以备查证；四是运用适宜的方式向群众作调查访问；五是召开有关检查事项的专门会议。检查的一般程序。一是对需要检查的事项予以立项。立项是监察机关依法确定监察事项的活动。立项应当写出立项呈批报告，监察机关负责人审批。立项报告中应写明检查事项所涉及的单位，检查事项的主要内容，实施检查的法律依据。二是制定检查方案。检查方案的主要内容包括：检查的事项、检查的目的、检查的要求、检查的方法步骤和措施、检查的时间安排以及检查人员的组成等。三是培训检查人员。使

18、检查组全体人员熟悉三方面内容：是被检查单位的性质、职责和任务；二是开展检查的目的、要求和方法步骤；三是与检查工作有关的法律、法规。四是组织实施检查方案。检查组应根据检查方案，有计划、有步骤地进行检查活动，视察了解和询问有关情况，与有关法律、法规和人民政府的决定、命令进行对照分析，找出检查对象在守法和执法中存在的问题，分析产生问题的原因，并研究改进工作和改善行政管理的意见。五是写出检查情况报告。检查情况报告的内容主要包括：被检查的部门或单位；检查的时间和检查组人员；检查的主要内容和目的要求；检查核实的问题及其性质；被检查部门和有关人员的责任；被检查部门和有关人员对待检查存在的问题和责任的态度；处

19、理意见等。 六是做出检查处理。凡属监察机关法定职权范围内可处理的事项，监察机关作出监察决定直接处理，需要进一步追究行政纪律责任的，要予以立案；对属于被检查部门自身职责范围内的事项或是属于其他有关部门职责范围处理的事项，则应向被检查部门提出监察建议。监察机关抓勤政、抓效能、抓依法行政，从实际情况看，当前要注意突出九个方面的内容：对贯彻执行各级人民政府的重大方针、政策、决定、命令中的问题进行监督检查和行政责任追究。对行政决策程序的执行情况的监督检查和责任追究。对违反有关责任制度行为的监督检查和责任追究。对不依法履行法定职责情况的监督检查和责任追究。对不执行或不正确执行国家有关经济管理和社会管理的法

20、律、法规情况的监督检查和责任追究。对违法要求公民、法人和其他组织履行义务行为的监督检查和责任追究。对滥用职权和超越职权行为的监督检查和责任追究。对违反财政法规行为的监督检查和责任追究。对违反国家行政机关管理秩序行为的监督检查和责任追究。这些方面的工作抓好了，才能既区别于廉政监察的工作内容，又促进廉政建设，并进一步突出行政效能监察工作的特点，使行政监察职能发挥具有更广阔的工作空间。从群众反映强烈的热点问题入手，着力纠正损害群众切身利益的不正之风。不正之风大多存在于政府部门，所以在纠风工作中要积极发挥行政监察的职能作用。今年以来，我们在开展行政监察中，对人民群众反映强烈、与人民群众生产生活密切相关

21、的问题治理、反腐败源头治理的分量进一步加重了；对领导干部监督的力度进一步加大了。切实纠正发生在老百姓身边、严重损害群众切身利益的问题直接体现了“三个代表”重要思想的本质要求，体现了党和政府在为群众诚心诚意办实事，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。当前着重要从解决教育乱收费、医药购销中的不正之风、农民负担过重、公路“三乱”等问题人手，让老百姓切身感受到改革开放带来的实惠和反腐倡廉工作的实际效果。加强与政府有关部门的配合，进一步加大从源头上预防和治理腐败工作的力度。腐败的源头问题大多发生在行政管理活动中，发生在业务环节中。抓源头关键要加强对行政权力行使的制约和监督。反腐败抓源头工作的深入开展，大大扩

22、充了行政监察工作的内容，拓宽了行政监察工作的路子。抓源头工作必须在党委、政府的统一领导下，充分发挥政府主管部门的职能作用。纪检监察机关要认真履行职责，依靠政府有关部门，加强协调配合，做好这项工作。这些年来，我们重点针对权力的制约、资金的监控和干部任用监督方面的工作，查找这些方面可能或容易滋生腐败的源头问题，研究提出了一系列防范和治理的对策，做了大量艰苦细致的工作，取得了明显成效。根据当前政府工作面临的形势和任务，监察机关着重要在五个方面发挥作用。一是深化行政审批制度改革。行政审批制度改革是转变政府职能的重要举措。各级国家行政机关要严格按行政许可法的规定办事，规范行政审批行为，完善行政审批责任追

23、究制度。二是深化财政管理体制改革。三是深化国有资产管理体制改革。四是深化干部人事制度改革。五是要进一步完善并严格执行建设工程招标投标、经营性土地使用权出让、产权交易和政府采购制度。通过逐步加大治本力度，将社会经济生活的各个方面、各个环节，逐步纳入制度化、规范化、法治化的轨道。实践证明，抓源头工作对于党风廉政建设和反腐败斗争起到了积极的推动作用，也得到了社会的积极评价。纪检监察机关今后要围绕体制、机制、制度改革与创新，继续把工作抓实，取得更大的成效。拓宽监督渠道，做好特邀监察员工作。建立特邀监察员制度，是贯彻中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的具体体现，是实行行政监察与社会监督相结合、依靠人

24、民群众开展工作的有效方法，是建立健全监督机制、加强政府机关廉政勤政建设的一项重要举措。几年来，广大特邀监察员在参与纪检监察工作中，积极发挥双重监督、参谋咨询和桥梁纽带作用，取得了较好的效果。不少地方这项工作开展得丰富多彩，建立了特邀监察员的咨询会议和情况通报制度、专门的接访制度、专门视察检查活动制度、来信来访专办制度等。各级纪检监察机关要结合反腐败工作实际和特邀监察员工作特点，积极探索进一步发挥特邀监察员作用的工作路数，更好地推动反腐倡廉工作的开展。三、发挥好行政监察职能需要注意把握好的几个问题(一)要处理好党委领导与政府领导的关系政府要加强对行政监察工作的领导。行政监察机关是各级政府专司监察

25、职能的部门，受本级政府领导。中发19934号文件也明确要求，各级党委、政府对合署后的纪检监察机关要进一步加强领导，并在工作条件方面给予支持，而不能有任何削弱。所以，政府继续加强对行政监察工作的领导，不仅是行政监察职能的优势之一，也是职责所在，是中央决定所规定的。(二)要紧贴政府中心工作开展监察工作前不久，温家宝总理在国家行政学院省部级干部政府管理创新与电子政务专题研究班上指出，“要从决策、执行等环节强化对权力的监督，真正做到权力运行到哪里，监督就延伸到那里。”监察机关是政府内部的专门监督机关，按照这个要求，有政府工作开展的地方就应该有行政监察工作的开展，把行政监察工作融入行政管理活动之中。监察

26、工作必须紧贴政府的中心工作来开展。这是行政监察的职责所在，也是行政监察的优势所在，还是取得监督工作更大成效的必然要求。近年来监察机关主动开展监督工作的主要做法和体会，一是围绕政府的中心工作开展监督检查，保证政府的中心工作落到实处。二是加强对贯彻执行国家法律法规和党中央、国务院重大决策和宏观调控措施情况的监督检查。三是围绕改善行政管理，提高行政效率开展监督检查，四是针对群众反映强烈的突出问题开展执法监察，维护人民群众的合法权益。五是要深入到容易滋生腐败的领域开展监督检查。这五个方面归结起来就是两点，“积极主动”和“紧贴业务”。党的十六届三中全会审议通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问

27、题的决定，当前，要按照决定的贯彻落实情况加强监督检查。要适应政府管理方式的创新，不断改进开展监察工作的方式方法，不断探索监督工作与业务工作紧密结合的有效形式。党的十六大报告对深化行政管理体制改革作了精辟论述：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”转变职能、公开透明、电子政务等等，这既是推进政府管理创新的方向，也是促进廉政勤政建设的有效途径。监察机关既要充分发挥职能作用推进政府改革目标的实现，又要顺应这个趋势，努力取得监察工作的更大成效。一是促进政务公开工作。政务公开是政府管理创新的重要方面。这项

28、工作要坚持以发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明为目标，以公正透明、依法行政和勤政廉政为基本要求，切实加强对行政权力的监督，提高政府行政效能和公信力，更好地为改革发展稳定服务。这项工作党委统一领导，政府主抓，纪检监察机关充分发挥作用。二是用好信息化的手段。利用信息技术重塑政府的组织与管理，提高政府的信息化管理水平，有利于提高政府公共服务的质量和水平，是带动国民经济发展和社会信息化的一项重要战略措施。同时，因其有利于提高政府管理的效率和透明度，对于加强廉政勤政建设也有重要意义。当前我们讲提高纪检工作中的科技含量我体会首先要提高工作中信息化的水平。一些地方和部门的实践表明，信息化技术手段达到

29、了既推进业务又抓好队伍建设的目的，业务管好了，人干不了坏事，队伍也就管好了，有着双重价值和效应。通过信息化手段还可以提高工作的透明度，促进政务公开。通过建立电子政务系统，使政府采购和建设工程招投标等重要政府信息，以及一些面向基层群众的行业的服务内容、收费标准、办事程序、老百姓关心的事情的情况等，都可以在网上随时查阅。还可建纪检监察的信息网，在网上宣传反腐侣廉，受理群众举报。年底我们还要在国际互联网上开通监察部的网站。通过加强信息化建设，确实促进了行政行为的公开化和规范化，减少了腐败机会和行为，促进了风气的转变，从经济效益、社会效益、政治效益各个层面看都是值得的。经济条件好的一些地方的政府工作信

30、息化建设发展很快，监察机关作为政府的一个部门，要紧跟形势。纪检监察干部“一支笔一个本”的工作方式还需要，但老是停留在这上面就要落伍了，要顺应信息化时代的潮流和趋势，不断更新我们的工作方式方法，把工作做得更有成效。各个地方各个部门都要重视通过提高科技含量推动各方面建设。抓业务工作的同志在抓业务时要体现廉政的要求，搞纪检监察工作的同志也要密切关注和钻研这方面的问题，抓廉政要紧贴业务来进行。(三)要正确对待任务重的问题当前，不少地方反映纪检监察机关超负荷运转，任务很重。作为政府的一个职能部门，政府也常给监察机关布置工作，其他政府部门也希望监察机关配合开展一些工作。任务确实繁重。怎么看待这个问题，我觉

31、得，当前在社会主义初级阶段，社会经济管理在许多方面还不是在法制的轨道上自行运转，还是主要靠政府来管理，行政管理工作量大的情况在一个较长的阶段仍将存在。纪检监察机关的工作是这种管理工作中的一个重要方面，面对的任务自然相当繁重。同时还要看到，随着建设社会主义法治国家的进程、随着全面建设小康社会的进程的不断推进，将要出台的法律、法规会越来越多，政府关于改革、发展、稳定的措施也将越来越多。如何保证这些法律法规和政策措施的贯彻实施将是一个十分繁重而又突出的问题，关系到全面建设小康社会的宏伟目标能否顺利实现，这需要监察机关认真研究和紧紧抓住国家法律法规和重大改革决策实施过程中可能出现的新情况、新问题，积极

32、主动地开展监督检查，保证政令畅通，工作任务会越来越重。当然也有我们工作方法上的问题。应该主管部门管的事，我们不宜管，可以协助他们推动一下。怎么解决这个问题，首先要明确，政府部署工作的时候把监察机关考虑进来是件好事，好些工作要求我们干没有什么不对，要我们配合本身是对的。其次，我们又要突出重点。有些工作虽然我们也参加了发文部署，但不一定是我们工作的重点，主要是当配角。有的是我们着力要抓的重点工作，那我们就要当主角，集中精力抓好。再次，在抓落实的过程中，纪检监察机关既要勇挑重担，又要坚持谁主管谁负责的原则。中央纪委召开全会是代表中央向全党部署反腐败工作，国务院开廉政会议是向政府部门部署反腐败工作。反腐败是全党和各级政府及各个部门共同的要求和任务。因此，对于反腐败具体工作，是哪个部门的事情哪个主管部门就要切实负起责任。一项工作牵涉到多个部门也要其中的主管部门牵头负责