第十一章 行政组织的编制管理教材.docx

1、第十一章 行政组织的编制管理 教材 第十一章行政组织的编制管理第一节行政组织编制管理概述一、行政组织编制的含义和种类在行政组织建立原则确定后，就要将行政组织建立原则与实际工作需要相结合，对行政组织的机构和人员进行具体的配置，这就是行政组织的编制管理。这个工作是建立行政组织实体的一个关键环节。没有这个环节，行政组织就无法建立。行政活动也就没有物质载体。它是行政组织实体的具体化。（一）行政组织编制的含义行政组织编制是行政组织的结构表现形式，它有狭义与广义之分。狭义的行政组织编制是指一个行政组织、一个行政单位的人员定额，以及各种人员的比例结构。其中，人员的定额是指人员数额上的限制；人员的比例结构是指

2、各种职务、职级人员的比间关系。人员数量和结构是按职能的需要设置的。人员定额和结构合理是任何单位、任何部问得以开展活动的基本条件，也是编制的基本要求。广义的编制是指行政组织的职能范围，包括权责关系，机构设置、规格级别，人员结构、数额，以及职位配置等。（二）行政编制的种类任何组织都有编制，编制的种类，归根到底是由社会组织的种类所决定。现代人类社会有五人类型的组织，即国家机关组织、政党组织、人民团体组织、企业组织、事业组织。由此，我们可以将编制分为五大类，即国家机关编制、政党组织编制、人民团体编制、企业编制和事业单位编制。我们所研究的编制，只是国家机关中行政组织的编制。但由于我国整个国家机关（包括国

3、家权力机关、司法机关、行政机关）、政党机关、人民团体机关的编制，都是由国家财政统一支出其经费，故都由国家行政机关统一管理，所以都列入行政编制之列。我国行政编制具体管辖的类别有如下几种：1行政组织编制。行政组织编制是人类社会中比较庞大的组织编制，是各国组织编制中最基本、最重要的一类，也是国家机关中最庞大的组织编制。在我国是指国务院所属的整个系统，包括各部、各委员会、国务院直属机构、办事机构、归口机构和非常设机构，以及省、自治区、市、地、县、乡、镇等各级地方人民政府的整个行政系统的机构及其人员编制。2国家权力机关、司法机关的编制。即我国的各级人民代表大会的常设机关，各级检察院、人民法院的编制。3中

4、国共产党各级委员会的领导机关的编制。它包括中国共产党中央委员会机关、地方各级委员会机关以及政府各个部门中的中国共产党委员会机关等党务系统的编制。4各民主党派的中央与地方的各级委员会的办事机关编制。它包括中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国农工民主党、中国民主促进会、中国民主建国会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟等八个民主党派的各级办事机构的编制。5各人民团体的领导机关编制。它包括工会、共产主义青年团、妇女联合会、对外友好协会、归国华侨联合会、台湾同胞联谊会、国际贸易促进会、科学技术协会、哲学社会科学联合会、文学艺术界联合会、社会科学联合会、作家协会、体育运动协会、红十字会、中华医学

5、会、医药卫生协会、残疾人协会、聋哑人协会、工商业者联合会、个体工商业联合会、个体劳动者协会、侨民协会、佛教协会、伊斯兰教协会、天主教爱国会等领导机构的编制。6中国人民政治协商会议各级委员会的办事机关编制。7特殊编制。即相对于一般编制而言，具有某种特殊性的编制，它包括专项编制、单列编制、临时编制、机动编制等。（1）专项编制。这是指规定使用对象和范围的编制，它不仅规定员额，而且规定特定的使用对象和范围。如我国检察院、法院、公安部、司法部等政法机关所使用的编制既是行政编制又是专项编制。被批准使用专项编制的单位，不得将其使用于规定的对象和范围之外。专项编制的作用在于直接体现国家及上级编制主管部门关于编

6、制结构的某些积极意图，主要是加强和充实该类机构的人员。（2）单列编制。它是指属于国家正式在岗职工，但不属于国家一般编制管理对象的人员编制。如为离休干部配备的秘书、司机等工作人员就是这种单项编制。（3）临时编制。指根据单位工作性质、工作内容、工作量的某种临时性或不确定性需要，而下达的具有暂定性质的人员编制。如新建某项事业筹备时期的筹备机构，待该项事业完成之后，即转入正式机构的正式编制中；或者具有强烈时间性，如抗洪救灾指挥部的编制，抗洪救灾工作完成后，机构应即行撤消。（4）机动编制。它是指一级行政组织，在其编制总额内留下一定数额的编制，暂不分给所属单位，以备今后某工单位急需增加编制之用。保留机动编

7、制的目的是使编制具有一定的弹性，以适应不断变化的情况的需要。它既可保证行政工作的需要，又可减少临时申报增加编制的手续。二、行政组织编制管理的内客行政组织编制管理在国家行政管理中占有突出的地位，它不仅要对行政组织的职能作出规定，对组织机构作出设计，更重要的是对组织人员的结构和数额加以控制。因此，编制管理的内容应包括职能管理、机构管理和人员编制管理三个方面。（一）职能管理职能管理，是指配置、协调各级机关及其各部门职能的一种行政行为，它是根据国家在一定时期内的方针政策以及社会经济文化等发展的需要，对各组织机构的职能进行配置、协调的活动过程。职能是组织机构得以设立的依据和基础。把职能管理作为编制管理的

8、内容之一，是在1988年同务院机构改革研正式明确的。这是因为很长一段时间以来，人们在进行机构改革时只是把注意力放在机构的撤并和人员的裁减上，表面上看改革似乎取得了一些成果，但随着时间的推移，人们发现裁撤的机构又变得臃肿，人员又不断回流增多。究其原因，是由于没有从机构膨胀、人员增多的深层次原因着手，没有注意到行政职能的调整与变革。因此，1988年开始的改革吸取这方面的经验教训，没有搞单纯的机构撤并与人员裁减，而是开始根据政府总体职能配置的要求，首先确定各部门的职能，再根据职能确定机构和人员编制，即定职能、定机构、定人员编制的“三定”方针。把定职能作为定机构、定人员编制的基础，表明了对偏制管理认识

9、的深入。根据国家机构编制委员会工作规划（试行）的规定，职能管理主要包括如下方面：1在拟定机构改革或行政管理体制改革方案时，提出转变政府职能、调整政府职能体系的总体意见。2在各部门实行“三定对，合理配置各部门的职能，帮助各部门搞好职能配置的研究，制定具体方案。3协调各部门之间的职责分工。这是职能管理的一项经常性的业务工作。4协调同级政府部门与下级政府相关部门之间的职责分工，以及政府部门与企业、事业单位、群众团体、其他国家机关之间的职责分工。（二）机构管理机构是职能的载体，职能通过机构及其活动得以实现。没有一定的机构及其活动，组织目标和职能就不可能实现。同时，机构又是人员编制的基础，没有机构，人员

10、编制无从谈起。因此，保证组织机构科学合理，加强组织机构的管理，显得尤其重要。所谓机构管理，主要是指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构的总量、性质、级别、名称、规模等诸多内容的管理。第一，根据各级政府的职能总量及类别，确定每级政府机构的总量规模。如规定省级政府机构总数为40个左右。县级政府机构总数为30个左右等等。第二，划分机构的属性。即根据机构所承担的职能性质的不同，将机构分类，以便准确地确定机构的属性、合理地界定职能，为核定人员编制奠定基础。第三，对机构级别的管理。主要是指用法规或规范性文件规定机构的行政地位，明确其层级节制的关系。第四，对机构名称的管理。即根据组织机构所处的地位、级别、

11、所属关系、工作内容和性质，规定机构的名称。名称要反映机构的业务性质、级别和层级，并要做到统一、规范。如我国当前“局”的名称就很混乱，有国务院直属局、部属的二级局，省、市、县也都设有相应的局，就不能反映其级别和层级。第五，对机构规模的管理。主要包括对各部门内设机构数量的控制，以及对工作人员数量的限定。机构的规模应与机构承担的的工作的性质、难易度和数量相适应，（三）人员管理人员编制，是行政组织为了实现组织目标、履行法定职能，经过被授权的机关批准而确定的单位内部人员数额、结构、领导职数、员工数额等。人员编制管理是行政组织编制管理中最大量、最经常的工作。组织目标最终能否实现、职能及机构管理是否科学合理

12、会直接影响并反映到人员编制中来，因此科学的人员编制管理具有重要意义。人员编制管理的具体内容有：1制定各级政府编制比例和编制标准。编制比例，是指编制员额与核定编制所依据的事物数量之间的比例关系。各级政府所辖的面积、人口数量、经济发展水平都是核定编制的依据，在它们与编制之间有一个数量比例关系，这个数量比例关系的确定是编制管理走向科学化、规范化的重要内容。编制标准，是指按编制比例确定的各级政府机构和人员的总数额规定。它是对各级政府和属于行政编制范围的各类组织的编制的具体规范。编制标准还应包括一定年限内合理的增减幅度，以适应政府职能不断变化的需要。编制比例和编制标准是使编制管理走向规范化、法制化的重要

13、手段，因此对其科学性要求很高。2核定各部门人员编制总额。根据编制比例确定各级行政组织的编制标准后，再制定各部门、单位的人员编制总额。它是为完成组织目标，履行本层级、本单位职能所必需的核定人数，它受社会需要、国家财政收入和编制标准的制约。3确定人员编制结构。即确定全国行政组织和它的各个层级、各个部门的人员编制结构。它包括领导职数与被领导职数的比例、业务人员与辅助人员的比例、文职人员与工勤人员的比例、不同年龄层次的比例、各种学历以及文化程度的比例等等。其目的是使各种人员能够得到最优的结合，使行政组织整体力量大于个体力最之和。三、行政组织编制管理的性质和意义（一）行政组织编制管理的性质1政治性。编制

14、管理的内容是根据国家的职能、权限而设置的国家机构、人员结构及数额，它是国家意志表达和执行的载体，反映了国家的政治意图，并为统治阶级的利益服务。国家政权的性质决定行政编制的件质和服务方向。同时，编制制定的科学与否又影响到国家政治统治与公共事务管理的成败，直接关系到统治阶级的根本性、全局性利益。2服务性。毛泽东同志说过：革命的组织形式要服从革命斗争的需要，如果组织形式已经与斗争需要不相适应时，则应取消这个组织。编制就是组织形式的具体化，在我国，它是为改善国家机关工作、更好地促进社会全面发展而服务的。编制员额的配置，机构的多少、大小，完全取决于社会的需要。离开了社会的需要，编制工作就没有依据。3系统

15、性。编制涉及同家机关的各个层次、各个部门、各个单位，如何设置好这些层次、部门、机构及其内部的人员结构。数额，是一项复杂的系统工程。必须用系统的、整体的观点和方法，正确处理纵横之间的各种关系的编制配置，使整个国家机构编制形成一个科学的统一体系。（二）行政组织编制管理的意义1科学的编制管理，有利于勤政、廉政和提高行政效率。通过科学的编制管理，可以克服部门林立、机构臃肿、层次重叠、职责不清、人浮于事等导致效率低下的状况；有利于克服任人唯亲、用人不当、能上不能下、领导职务终身制等导致不廉洁的、甚至腐败的现象。科学的编制管理为把行政机关建设成为机构精干、功能齐全、结构合理、灵活高效、密切联系群众、没有官

16、僚主义习气的政权机关提供了具体的组织保证。2科学的编制管理，有利于节省财政开支。行政经费分为机关的办公经费和人员的工资福利经费两项，它在国家财政支出中占有很重的比例。因此，制定合理的编制，对节省国家财政开支有着重要意义。世界上很多国家，由于行政编制过于庞大，已经给财政造成了不堪负荷的沉重负担。科学的编制管理是节约国家经费的重要手段。3科学的编制管理，有利于整个行政组织管理的法治化。编制本身就是法规，它是国家行政组织法的重要组成部分，同时又是国家各级机关设置的法律依据。强化编制管理事实上就是加强行政组织管理的法制化。科学的编制管理必然同时是法制化的编制管理，它有利于依法行政、依法治国方略的实施。

17、四、当代国外行政组织编制管理的概况在当代世界上，各国行政组织编制管理的具体制度各不相同，但从总的趋势看，均在日益走向科学化、法制化。归纳起来，大致有这些特点：l行政编制管理的范围和对象仅限于各级政府行政机构，不包括国家立法、司法机构，更不包括各党派和人民团体的机关编制。2在国家三大权力系统的政治结构中，编制管理由政府行使，但同时受到立法、司法机关的制约，重要编制法规主要由立法机关制定。3政府编制管理机构的规格级别高，直接对行政首脑负责。如美国负责联邦政府编制管理的职能部门是“行政管理和预算局”，是隶属于总统的办事机构。该局局长由总统亲自任命、级别很高，可以列席和参加总统主持召开的内阁会议。英国

18、由财政部和内阁办公厅共同组成“管理和人事局”负责编制工作，局长由首相亲自任命。4重视、强调职位设置和职位分类的工作，将编制管理建立在科学的职位结构体系的基础之上。5努力修正和完善编制法规，包括编制立法、编制司法和行政性的编制法规，保证编制的权威性、法制性和有效性。6重视新方法、新手段的研究和运用。如核定编制的指数法、分类法及其他各种方法的综合评价和运用，以及将计算机、微缩技术等引入编制统计和编制档案工作等等。7对中央政府机关的编制员额和领导职数控制很严均有法定文件规定，不得擅自突破。其中尤以日本为甚。他们实行严格的定员制度，规定各级政府、各个部门的领导职数和人员数量，并每年核定一次。8用经济手

19、段约束编制的膨胀。采取定员预算、定开支、超支自负、节余提成自用等手段激励各级组织控制编制增长。为此，有些国家的编制工作直接由财政部掌管，如英同。9重视编制管理的咨询、调研和反馈部门的配套建设。第二节 行政组织编制设计的依据一、行政组织编制设计的基本原则为了满足现代化政府行政管理的要求，首先必须使行政组织的编制管理科学化。为此编制设计应遵循以下主要原则：（一）职能决定原则职能是任何从上组织的机构在定时期内根据社会需要而具有的职责和功能。这些职责和功能危须依靠人来行使和发挥，职位的设置和配置就是为了完成机构的职能。因此，职能决定编制，这是编制设计时的第一个原则。为此必须对职能进行科学的安排，切除不

20、合理的部分，将交叉重复的职能和应由社会组织承担的职能都剔除出去；对保留的职能要进行逐步分解，按其性质和地位，编制成一个相互协调的职能体系。只有科学地安排职能，才能使编制设计真正建立在客观需要的基础上。（二）职位设置原则编制设计要体现责任、权力相称的原则。只有赋予特定职位以相应的权力和责任，才能保证组织目标的落实，才能体现编制管理的作用，为此首先要按照职位分类的原则对行政组纨的职位进行设计。何谓职位分类呢？职位分类就是将行政机关各种工作的性质、繁简难易、责任轻重、所需资格予以分门别类地确定名称、评定等级、制定规范的活动。编制设计必须建立在职位分类的基础上，才能设计其职位的种类和每种职位的职数；才

21、使按职能确定编制的原则具体到每个成员，从而使每个成员任务饱满、不是虚设。故它是职能决定原则的具体化。为此，必须做到：l要对各单位的工作进行系统、周密的调查，要将该单位的职能逐步分解为一项项的具体任务，根据工作任务找出该单位有多少个职位、每种职位的职数。以及各种职位职数之间的责权关系，形成一个分工明确、流程规范、协作良好的职位体系。2要根据该单位的各个职位、职数，配置其所需的不同资格的各种人员，人适其所。既要达到人与事的最优结合，又要使人才群体结构合理，符合合力大于分力的效应，体现精干、高效的要求。唯有如此，这个单位的编制设计才是有客观依据的、科学的、合理的。（三）协调平衡原则编制是整个行政管理

22、工作的物质载体，而行政管理工作具有整体性、开放性。它不仅本身是一个由各个大小系统组合而成、互相衔接、彼此依存的整体，而且还是社会系统中的一个子系统，和社会是相互影响、相互依赖的一个整体，这就决定了编制的设计必须坚持行政组织内外协调平衡的原则。在行政组织内部，要保持部门之间、层级之间、部门与层级之间、部门内部各个单位之间的协调平衡，使行政组织的编制能够保证它们之间的工作沟通性、衔接住、比例性，从而达到协调平衡的目的。在行政组织外部，要使行政组织的编制与国家财政的承受能力相平衡，与国民经济发展水平及速度相平衡，与整个国家、地区的政治、经济、科技、文化教育体制和发展状况相平衡，使行政组织的编制既能为

23、社会所承受，又能更好地为社会服务。（四）动态调整原则一定时期的编制是根据一定时期内的政治、经济等各方面社会因素所制定的，与这一时期的客观条件则适应。由于社会在不断变化发展，所以编制的制定不可能是永恒的。这就出现了要根据变化了的客观情况不断调整编制的问题，但是编制的稳定性又是行政工作正常运转的基本条件。为了兼顾编制的稳定性和变动性，在编制设计中必须规定每隔几年要进行一次全面性的调整，同时允许平常可作些个别的、局部的调整。动态调整原则还必须考虑编制发展总趋势。随着生产和生活社会化发展的需要，政府的管理职能有着不断扩大的趋势，从所谓“守夜警察”过渡到“万能政府”就是政府职能发展的最好写照。因此，在某

24、种意义上，编制的动态管理就应根据政府职能不断扩大的趋势，适时地增设编制。但是，我们也要看到，随着政府管理日益科学化，包括管理人员素质的提高和管理工具的现代化，可以在很大程度上抵消因管理职能扩大而要求增设的编制。何况，随着社会自我管理能力的提高、民间组织的日益发达，政府很多传统职能可以转交给社会。从这个意义上说，政府的职能也会有所缩小因此，真正符合社会需要和政府职能变化的机构编制不一定总是增加的，而是有增有减的。（五）精简节约原则编制精干是行政组织运转灵活、效率高的一个前提条件。在编制设计中必须“宁肯少些，但要好些”。在工作需要之外人为地多设编制，不但于事无补，而且还会产生多余的内耗、等于多设一

25、个障碍。“为事择人者治，为人择事者乱。”从管理效益的意义上讲，编制设计是一种投入人力、财力、物力的投入。我们应以最小的投入，获得最大的效益。一个国家，究竟能有多少人力、财力投入到行政机构中去，是受其财政承受能力限制的。因此，在设计编制时，必须有一个节约人力、财力的观念，坚持精简节约的原则。为此，必须用经济手段管理编制，这是当代不少国家行政编制管理中行之有效的方法。一个单位的编制一经确定后，就实行编制经费包干的办法，超编不予追加编制经费，节编的经费可由该单位自行全部或部分使用。事实证明，用经济手段管理编制，是实行精简节约原则的重要方法。（六）依法管理原则编制的管理，必须具有一套有关编制的法律，使

26、之规范化，这包括一般的编制法、编制司法以及各级行政组织具体编制法等。必须使编制的确定、执行、监督和控制都以法律为根据，随意增编就是违法，要按法律程序对当事者予以追究和处罚。只有使编制具有法律效力，用法律手段管理编制，才能保证编制管理的规范化和权威性。以上所述是行政组织编制设计的一般原则。除编制设计一般原则外，在进行编制总体设计和单元设计时还应找出各自的设计依据。二、行政组织编制总体设计依据编制总体设计是指各个层级的行政组织编制设计。编制总体设计的依据，实际上是编制设计基本原则的具体化。运用编制设计的基本原则，可以具体指导各个层级的编制设计。各级政府的行政组织是由各个层级、每个层级又分若干个部门

27、组成的，因此，它的编制设计就有每个层级的总体设计和每个层级中各个部门的单元设计两个内容。前者是宏观设计，后者是微观设计。宏观设计就是编制总体设计，它的任务是科学地测定一个国家的各级行政组织的编制总额，在我国就是国务院、省、市、县、乡行政机关以及某些省设立的派出机关行政公署的编制总额。行政组织编制总体设计的依据是：（一）职能种类职能决定原则是确定编制的第一个原则，也是确定编制的基本依据。职能的种类是确定各级行政组织机构多少、规模大小、员额多少的基本因素。各级政府机关的基本职能大体相同，如都有政治、经济、教育、科学、文化、社会事务职能等。但是由于各级政府的管理范围不同，其具体职能则不完个相同，尤其

28、是中央政府的职能种类大大超过地方政府职能，如外交职能、国防职能等等。高级地方政府、中层地方政府与基层地方政府由于各自职、责、权和管辖区域大小的不同，其职能总类也有不同，但同一层级地方政府的职能总类大体相同。总之，各级行政组织编制设计的基本根据就是各级政府的实际职能总类。由于各个同级政府的职能总类基本相同，因此，可以依此确定各个同级政府的“基本机构数”。这个基本机构数所决定的编制总额，根据实践经验，一般都占人员编制总额的60以上。各个同级政府职能总数虽然基本相同，但由于各地情况的差异，其具体职能也不尽相同，如有的地方没有旅游点，政府就没有管理旅游的职能；有的地方某种矿产品储藏量很多，政府就需设立

29、管理这种矿产品开采的行政部门。其次，每种职能的工作数最、难易程度也不尽相同。影响每种职能工作数量、难易程度的因素很多，下面将分别叙述。（二）人口数量国家各级政权机构的存在，是要对社会进行管理，而社会是由一定数量的人所组成的。没有人，就没有管理对象。行政机关的管理对象和工作内容无不涉及到人。各级政府机关所辖人口的多少，决定了该政府机关工作量的大小。人口多，管理任务就重，工作量就大，需要的管理人员就多，反之需要的管理人员则少。特别在我国当前经济、科学技术水平比较落后，通讯手段不发达的条件下，人口因素对政府的工作量影响更大。因此人口数量是编制总体设计的重要依据，它是决定政府各种职能工作量大小、难易程

30、度的重要因素。在我国考虑这个因素时，要把控制人口增长、实行计划生育的因素考虑在内。凡是超计划生育增长的人口，不仅不能因此增加编制，反而要相应减少一些编制，以此作为控制人口盲目增长、推行计划生育政策的一种手段。（三）地域面积及地势地貌所辖地域面积的大小决定了各级政府的管理空间大小。管理空间越大，管理幅度越大；管理幅度越大，需要的管理人员越多。尤其在我国，农村所占面积极大，其交通、通讯又不发达，这个因素对政府的工作量影响较大。同时，由于各个地区的地势地貌不同，也导致了政府工作的难易区不同。如平原优越于丘陵，丘陵优越于山区，同一面积的山区所要求的行政组织编制就多于丘陵，丘陵要求的行政组织编制又多于平

31、原。将地域面积和地势地貌综合起来考虑，并使之数量化，是决定各级政府行使职能难易程度、工作量大小的关键变量，也是决定各级政府编制数量的重要因索。（四）经济发展水平衡量各地经济发展水平的标志是人均国民生产总值。只有按人均数计算国民生产总值，才能真正说明该地区实际的经济水平。经济发展水平对政府工作量的影响有双重意义，它既可减少工作量，又可增加工作量。经济水平越低，交通越落后，人口文化素质越低，越需要政府去努力组织群众发展经济、文化教育事业，政府的工作难度越大，因此，需要的行政编制越多；但同时，由于其经济水平低，财政收入就必然少，财政供养能力低，从这个意义上讲，又需精简行政人员。可是，经济水平越高，生

32、产社会程度越高，越需要政府加强对经济的宏观管理，宏观管理的任务就越复杂、越困难，也需要更多的行政编制；同时，经济水平越高，财政收入越高，承担行政管理费用的能力也就越强，从这个意义上讲，它也承受得了更多的行政编制。我们应该以哪一种作用决定行政编制呢？我们认为应该以经济水平越高、所需行政编制越多的这个方面，作为行政编制设计的依据。这是因为，上层建筑要为发展经济基础、发展生产力服务，我们的编制设计，决不能鼓励落后。不能够经济越落后责编数越多，何况行政编制的经费还要以财政收入为基础。但正因为经济发展水平对政府工作量的影响有两重性，所以由这个因素所决定的编制数占编制总数的比例不能过高。（五）行政区划各级政府所辖行政区划，是决定该地区政府工作量大小的又一个因素。管辖幅度宽，工作量当然就大。但由于所辖行政区划数与人口数、地域面积数有关，由这个因素所决定的工作量在上述两个因素中均有反映，故由这个因素所决定的编制比率应比较小一些。上述五个因素，以职能种类为基本因素，根据我国编制管理的实际经验，由它所