当前最新投融资政策研究.docx

1、当前最新投融资政策研究公路,城际(市)轨道交通,公共租赁住房与棚户区改造,水利建设工程项目投融资建设(战略性投资+EPC或工程总承包)方式和政府和社会资本合作模式(PPP),市政公用事业投资经营(BOT)方式政策介绍和运用(2014年版第6版)邱茂中律师1, 囯务院鼓励和支持吸引社会资金进入政府投资的公益性基础设施,市政公用事业和政策性住房建设等领域1.1, 国务院关于投资体制改革的决定（2004年）1.1.1 ，界定公益性基础设施建设,属于政府（包括其部门,机构,事业单位）的投资范围1.1.2, 鼓励吸引社会资金参与有合理回报和一定投资能力的公益性基础设施项目的投资建设1.1.3 规范政府投

2、资资金管理,包括预算资金,各类专项建设资金,统借国外贷款(近年又批准地方政府建设债券发行),表现为直接投资,资本金注入,投资补助,转贷和贴息等方式1.2 ，国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知（国发201019号）清理整顿融资平台同时,可以吸收社会资金投资建设基础设施项目1.3, 国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展若干意见(2010年5月13日),又称“新36条”细化2005年国务院“非公36条”,鼓励民间资本进入基础产业和基础设施,市政公用事业和政策性住房建设,社会事业,金融服务,通信和交通运输等领域1.4,财政部,发改委,人民银行,银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的

3、通知（财预2012463号）1.4.1,地方性政府债务规模过大,为有效防范财政金融风险,必须规范地方政府的融资借债行为,1.4.2,地方政府及所属机构原则上不得承做BT,不得承担逐年回购责任方式举借政府性债务1.4.3,但是,可以承做BT的属于政府性债务的项目,仅局限在公路,公共租赁住房项目1.4.4,重申地方政府不能承担政府融资平台的债务,包括平台公司BT债务,不能承担任何承诺,担保,1.5, 国务院关于加强城市基础设施建设的意见（国发201336号）推进城市基础设施建设投融资体制和运营机制改革1.5.1,建立政府与市场合理分工的城市基础设施投融资体制1.5.1.1,政府应集中财力建设非经营

4、性基础设施项目,1.5.1.2,通过特许经营,投资补助,政府购买服务等多种形式,吸引包括民间资本在内的社会资金,参与投资,建设和运营有合理回报或一定回收能力的可经营性城市基础设施项目,在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待,1.5.2,创新基础设施投资项目的运营管理方式,实行投资,建设,运营和监管分开,形成权责明确,制约有效,管理专业的市场化管理体制和运行机制,1.5.3,改革现行城市基础设施建设事业单位管理模式,向独立核算,自主经营的企业化管理模式转变,1.5.4,完善城市公用事业服务价格形成,调整和补偿机制，1.5.5,创新金融产品和业务,出台财政扶持政策,落实税收优惠政策。2,

5、全面规范地方政府举债融资制度2.1, 国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知（国发201019号）2.2, 财政部,发改委,人行,银监会关于贯彻落实国务院关于加强地方政府融资平台管理有关问题的通知有关事项的通知（财预2010412号）2.3, 银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发2010110号）2.4, 银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知（银监发2011）14号2.5, 银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号）2.6, 银监会办公厅关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的通知（银监办发2011191

6、号）2.7, 银监会关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见2.8,上述主要政策要点2.8.1 界定地方政府融资平台,即由地方政府及其部门,机构,所属事业单位等通过财政拨款或注入土地,股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,並拥有独立企业法人资格的经济实体,并纳入银监会名单制管理体系全面检查监管2.8.2 除在2010年6月30日前已投融资建设之外,上述融资平台不得再接手完全或大部(70%)由财政性资金支付的公益性项目投融资建设,对融资平台授信余额只减不增2.8.3, 上述融资平台原则上仅能从事赢利性收入公益性项目(如收费公路,自来水工厂等),特别是能从事有偿还能力的保障性住房项

7、目2.8.4,上述融资平台承担政府性债务范围内的公路,公共租赁住房项目的,不能采取BT等方式,不能向一般企业及非银行金融机构举债2.8.5, 上述融资平台在清理整顿后,吸引民间资本合资,与政府脱钩,改造成正常的法人治理机制的自负盈亏的企业法人,其债务不属于政府性债务,只能依靠自身经营收入偿债2.9, 国务院批转发改委深化体制改革任务的意见（国发201418号）2.9.1, 建立以政府债券为主体的地方政府举债融资制度,2.9.2, 剥离融资平台公司的政府融资职能,2.9.3, 对地方政府债务实行限额控制,2.9.4, 地方政府债务分类纳入预算管理,推行权责发生制的政府综合财务报告制度,建立考核问

8、责机制和地方政府信用评级制度,建立健全债务风险预警及应急处置机制,防范和化解债务风险。2.10, 国务院办公厅 关于加强地方政府性债务管理的通知（2014年9月26日）2.10.1, 建立地方政府性债务预警机制,将政府性债务分为三类,即一般债务（纳入一般公共预算管理），专项债务（纳入政府性基金预算管理）,和或有债务,同时将测算债务率,新增债务率,偿债率,逾期债务率等指标,评估债务风险,进行风险预警；2.10.2, 硬化预算约束,制定应急处置预案,建立责任机制。1) 地方政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模,压缩公用经费,处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。2) 地方政府难以自行偿还债

9、务时,要及时上报,本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,切实化解债务风险,追究相关人员责任。2.10.3, 建立对违法违规融资和违规使用地方政府性债务的惩罚机制。1) 地方政府及所属部门,不得在预算外违法违规融资,2) 不得以支持公益性事业发展名义举债用于经常性支出或楼台馆所建设,3) 不得挪用债务资金或改变既定资金用途,对企业注资,财政补贴要依法合规,4) 不得违法为任何单位和个人债务以任何方式提供担保,5) 不得违规干预金融机构正常经营活动,6) 不得强制金融机构提供政府性融资；2.10,4, 地方政府进一步规范土地出让管理,坚决制止违法违规出让土地及融资行为；2.10.

10、5, 地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得超过批准的限额,无论一般债务和专项债务都应纳入限额管理。1) 地方政府债务限额,由国务院确定並报全国人大常委会批准；2) 地方政府在规定的限额内,地方政府举债实际规模,由地方政府确定並报同级人大常委会批准。2.10.6, 政府性项目投融资分类原则1) 政府平台公司从事商业房地产等经营性项目,须与政府脱钩,2) 供水,供气,垃圾处理等公用事业项目,吸引社会资本参与,积极推广政府和社会资金合作模式(PPP),其债务按市场化原则偿还,政府按事先约定,承担特许经营权给予,财政补贴,合理定价等责任,不承担偿债责任,3) 难以社会资金参与的项目,政府发行

11、债券举债。3, 中央建筑企业从事投融资建设政府公益性基础设施项目的动机3.1 国家国资委鼓励央企从事包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT在内的投资业务3.2, 国家优先安排央企整体上市,和发行企业债券,募集大量社会资金,並且金融机构给与央企大量贷款授信,因此央企有巨量的资金能力3.3, 囯资委对央企经营收入的经济增长值考核,迫使央企通过投资(包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT)提高企业利润率3.4, 央企通过对政府公益性项目投资,解决政府短期资金困难,从而和政府良性互动,以资本经营拉动和扩大生产经营4, 战略性投资+EPC或工程总承包及BT 的主要适用法律-政府采购法

12、4.1, 政府是采购主体,可以授权部门机构和所属非赢利性事业单位采购,但不得授权企业采购4.2, 为了便于政府采购信息统计和财政预算编制提供依据,政府采购应按财政部政府采购品目分类表执行,其中公益性基础设施项目采购品目,如：公用房建设 B0101住房建设 B0102 (公共租赁住房项目属于此品目)文教,卫生,音乐,体育等公共设施建设 B0104纪念性建筑设施建设 B0105市政公用设施建设 B0202集中供暖,供热,供气工程 B0204污水处理 B0301市政垃圾处理 B0302园林绿化工程 B0303防沙工程 B0306河道疏浚工程 B0401大坝,水库,闸门,泄洪工程 B0402机场,航空

13、工程 B0501港口工程 B0502铁路工程 B0503公路,桥粱,涵洞 B0504电力工程 B07电信工程 B08其他种类工程 B994.3, 国务院办公厅关于加强政府采购管理工作的意见（2009年4月10日）4.3.1, 应采尽采原则凡列入国家规定的政府采购目录范围的,应进入政府采购程序,从近几年中纪委,高检展开的建设市场专项整治情况公布,以种种理由和困难,阻挠和迟缓政府采购程序的,腐败情况严重4.3.2 管采分离原则严禁政府采购程序由一个部门,机构,甚至项目业主(建设单位)全部包揽,铁路,公路部门普遍问题严重,重要原因是管采不分离,没有监管约束中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公

14、室,铁道部关于铁路工程项目进入地方公共资源交易中心招标工作的指导意见,规定在2012年6月基本实现铁路工程管采分离原则4.3.3预算约束原则项目预算超概算,决算超预算现象,一般分析为主管部门和项目业主(建设单位)工作责任性不强,缺乏工作能力,应于问责；除谨慎,准确,周到,全面编制预概算时,应考虑在执行预算时,有一定的资金节约4.3.4, 采购债务管理原则应加强项目采购,延期或分期付款产生的债务管理(如战略性投资+EPC或工程总承包及BT采购债务管理),落实分年资金偿还计划4.4, 工程项目采购应采取公开招标方式4.5, 财政部全国政府采购管理交易系统建设总体规划和政府采购业务基础数据规范（财库

15、201318号）4.5.1, 全国统一电子化政府采购管理交易平台,实现全流程电子化操作,有利彻底实现管采分离机制4.5.2, 强化政府采购管理和交易系统銜接,中央和地方系统銜接,集中采购和分散采购交易平台统一4.5.3, 政府采购工作流程,和部门财政预算銜接,和国库集中支付銜接,有利遵从统一的财务核算制度与报告的规定4.5.4, 政府采购进入政府公共财政管理信息系统(GFMIS),将政府采购和财政预算管理,国库支付管理,现金管理,资产管理,绩效评价及财政总帐管理等系统銜接,形成完整的财政支出纪录和报告体系4.6,国家审计署全国政府性债务审计结果（2013年12月30日），依据国务院意见，对政府

16、性债务实施分类管理,分为三类如下,4.6.1.政府负有偿还责任的债务,政府采购项下的债务属于此类4.6.2,“政府或有债务”项下的政府负有偿还责任的债务政府项下的合法,有效和足值的担保的债务属于此类4.6.3,“政府或有债务”项下的政府可能承担一定救助责任的债务政府融资平台的债务属于此类5, 战略性投资+EPC或工程总承包及BT,BOT项目应有完整的基本建设程序5.1, 符合城市建设规划和土地利用总体规划5.2, 完成项目建议书和工程可行性研究报告批准5.3, 完成环保,地震,水土及文物等各项评估批准5.4, 完成土地规划和工程建设规划批准5.5, 完成项目建设用地预审和用地批准5.6. 住建

17、部住房和城市规划行政处罚裁量权的指导意见（2012年9月20日）规定5.6.1, 可以采取改正措施,清除对规划实施影响的,查封施工现场,按期改正的,处建造价5%罚款,如采取强制拆除的,处建造价10%罚款。5.6.1, 无法采取改正措施,对存在违反城乡规划的建筑物,构筑物单体,按期拆除,不予罰款,如逾期,处建造价10%罚款,对不能拆除的没收实物或收入,並处建造价10%以下罚款。6, 建设部,财政部,发改委,人行关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知（2006年）确定投资建设基本结构的原则6.1, 要求项目出资方和工程建设施工承包方两者分离6.2, 投资建设方式采取,建筑企业设立项目公

18、司作为出资方和发包方,建筑企业作为承包方的两者分离 6.3, 战略性投资+EPC或工程总承包及BT招标方式尽量采取投融资标和施工标结合的方式6.4, 上述投资方和工程承包方分离,产生两次征税问题 7, 战略性投资+EPC或工程总承包及BT的基本结构应采取代建制建设方式 7,1, 上述财政部等四部委（2012）463号文件,要求BT采取代建制方式7.2, 上海市人民政府政府投资项目建设体制改革方案和上海市工程建设项目管理公司资质管理暂行规定有关代建制要点介绍7.2.1, 代建制目标是适应社会主义市场经济发展,转变政府职能,理顺投资,建设,运营和监管四者关系,提高工程项目建设管理水平和发挥投资效益

19、,将政府投资项目管理的职能从政府部门移交企业7.2.2, 政府投资项目代建制项下政府职能如下,7.2.2.1,制定中长期政府投资计划和年度计划,制定专业规划,建立项目技术储备(包括项目设计方案)7.2.2.2, 审批项目建议书,工程可行性研究报告和初步设计(概算)文件7.2.2.3, 安排和完成项目基本建设的行政程序的各项工作7.2.2.4, 确定投资方式,融资方式(包括战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式),以及项目管理方式7.2.2.5, 安排和完成项目政府采购的行政程序的各项工作,如果是采取战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式,应安排和完成纳入政府性债务管理的行政程序的各项工作7

20、.2.2.6, 公开招标选择项目管理公司(包括战略性投资公司),及工程承包公司(包括设计单位),项目管理公司和工程承包公司不能存在隶属,资产和其他利益关系 7.2.2.7, 实施项目基本建设行政监管的各项工作,包括过程审计7.2.2.8, 公开招标工程监理,财务监理(投资监理)7.2.2.9, 安排和完成项目竣(交)工验收的行政工作以及行政考核,年检,评级等行政工作7.2.2.10, 竣(交)工交付项目的资产管理和运作,等等7.2.3, 政府投资项目代建制项下的项目管理公司(战略性投资及BT投资公司)职能如下,7.2.3.1, 原则上,負责从项目完成立项以后,直至项目竣(完)工交付使用的全过程

21、项目管理7.2.3.2, 项目前期咨询,包括项目建议书和可行性研究的编制,评估7.2.3.3, 项目前期动拆迁和项目建设红线外部配套工程的管理7.2.3.4, 组织项目工程设计优化7.2.3.5, 政府委托,代表政府组织设计,施工,监理,设备采购选型的招标工作 7.2.3.6, 项目工程设计,投资,质量,进度等管控,合同管理和施工现場协调7.2.3.7, 项目生产试运行管理和评估7.2.3.8, 如果是采取战略性方式,负责项目投资和融资,满足项目建设资金需要7.2.3.9, 负责项目财务管理,支付管理和现金管理7.2.3.10, 组织项目工裎竣(交)工验收和移交生产使用,等等8, 项目建设资金

22、和政府采购资金管理8.1,国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发201445号）,(2014年9月26日)8.2, 财政部政府采购拨付管理办法（2001年）8.3, 财政部关于将按预算外资金管理收入纳入预算管理的通知（2010年）8.4, 财政部关于进一步提高地方预算编报完整性的通知（2008年）8,5, 财政部政府性基金管理暂行办法（2010年）8.6, 上述主要政策要点8.6.1, 财政收支两条线,国库集中支付的原则8.6.2, 预算统一管理,统一核算,专款专用原则,预算计划编制前提必须是符合本级政府中长期预算规划,上级政府指示和上一年度决算情况,8.6.3, 项目支付跨年度支付周期长

23、,金额巨大,分期分批支付的,必须先行编制项目整个周期的支付划拨计划,並以此为基础编制年度项目支付预算,报本级政府财政部门汇总,列入本级政府预算计划,报审本级政府后报经同级人大机构批准,8.6.4, 项目支付资金独立核算,专款专用,设立支付专户,如有不同资金来源,全部先入国库,再按预算计划支付,8.6.5, 公益性项目资金来源度主要依靠政府性基金,包括土地出让收入等非税收入,必须纳入财政预算,实行“收支两条线”管理,征收缴库管理,支付申请和审批管理和预决算管理。8.7, 财政体制和预算改管理制度改革要点8.7.1, 推进预算公开1)明确一般公共预算,政府性基金预算,国有资本经营预算和社会保险基金

24、预算的收支范围,建立政府性基金预算,国有资本经营预算统筹使用资金列入一般公共预算的机制,2)建立预算标准体系,完善政府收支分类体系,按经济分类编制部门和政府的预决算,3)政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目,其中专项转移支付预决算按项目和地区公开,部门预决算公开到基本支出和项目支出,8.7.2,建立跨年度预算平衡机制1)实行中期财政规划管理,编制三年滚动财政规划,对三年重大财政收支分析预测,对规划期内重大项目研究政策,目标,运营机制和评价办法,強化三年滚动财政规划对年度预算约束,健全项目预算审核机制和运筹能力,2)一般公共预算审核重点,由平衡状态,赤字规模,向支出预算改革拓展,強化支

25、出预算约束,收入预算从约束性转向预期性,一般公共预算为没有收益的公益性事业发展,可编列赤字,通过举债弥补,地方政府一般债务规划纳入限额管理,由国务院确定报人大批准,再由财政部下达限额,地方政府在规定的限额内举债,须报同级人大批准,3)建立跨年度预算平衡机制地方政府一般公共预算出现短收,申请上级政府救助,实现平衡,並在下年度归还,政府性基金预算国有资本经营预算,出现超收,结转下年度安排,出现短收,削减支出实现平衡,8.7.3,加强预算收入管理8.7.4,优化财政支出结构1)不再采取先确定支出总额再安排具体项目办法,2)规范重点支出和财政收支增幅或生产总值挂钩,3)取消城市维护建设费,排污费,探矿

26、权和采矿权价款,矿产资源补偿费等专款专用规定,统一预算分配,将所有项目纳入财政部门统一分配,8.7.5,加强预算执行管理1)硬化预算约束,严格按照预算规定程序,用款计划,项目进度,有关合同等办理资金支付中央财政转移支付,在人大预算计划批准后30天内正式下达,资金在90天内正式下达,省级政府接到中央转移支付(一般或专项支付),在30天内下达市县级政府,2)规范权责发生制,3)建立权责发生制的政府综合财务报告制度,8.7.6,规范地方政府债务管理防范化解财政风险1)确定地方政府举债权限只能通过政府及其下属部门举债,不得通过企事业单位举债,剝离融资平台的政府举债功能,2)推广使用政府和社会资金合作模

27、式,通过特许经营权方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,3)地方政府的一般债务,通过发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理,地方政府的专项债务,通过发行专项债券融资,纳入政府性基金预算管理,4)建立债务风险预警及化解机制,5)建立考核问责机制,地方政府主要负责人为第一负责人。9,土地资金和收入管理9.1, 财政部,国土资源部国有土地使用权收支管理办法（2006年）9.2,国有储备土地管理办法（2008年）9.3, 国土资源部,监察部违反国有土地管理处罚办法（2010年）9.4, 国土资源部,财政部,人民银行,银监会关于加强土地储备与融资管理的通知（2012年）9.5, 上述

28、主要政策要点9.5.1, 项目工程不能定向置换土地,包括事先协议约定,否则违反土地出让公开“招拍挂”原则9.5.2, 土地收入不能定向某项用途,某些支付和偿债,否则违反财政“收支两条线”管理原则9.5.3, 土地收入统一入库后,在支付方面严格排序,先行支付三农支出(10%),保障性住房建设(10%)等各项支出后,余额才用于建设项目支出9.5.4, 国有土地收入作为公益性资产,严禁无土地使用权证的规划与储备土地出让收入承诺质押,否则违反物权法担保法银行业监督管理法及上述2010至2011年中央新规定的政策9.5.5, 土地储备计划,包括土地储备资金收支预算由国土,财政及人行共同负责审核,融资纳入

29、政府性债务统一管理和融资规模控制卡管理10, 公益性基础设施项目贷款政策10.1, 银监会关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见（银监发2010110号）10.2, 银监会关于进一步推进改革发展加强风险防范的通知（银监发201114号）10.3, 银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知（银监发201134号）10.4,上述政策对政府融资平台的要点10.4.1, 对政府性融资平台实行“名单制”管理,实行比普通企业更严厉的准入门槛制度,但企业战略性投资项目贷款不受限制10.4.2, 融资平台贷款,一般仅限于保障性住房建设贷款,而且笔笔贷款必须报经银行的总行批准,取消地方

30、分行授权,战略性投资项目公司贷款,银行仍采取原来的授权审批体系10.5, 上述政策对政府投资项目的担保条件10.5.1, 战略性投资的公益性项目贷款,必须有合法,有效,足值的抵押担保,10.5.2, 不接受地方政府及其所属部门（包括财政部门）和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位直接或间接形式提供的担保,各类信用承诺,10.5.3, 不接受以学校,医院,公园,体育馆,电视台,行政办公楼等公益性资产作为抵押品,10.5.4, 不接受无合法土地使用权证的土地预期出让收入（专业土地储备机构除外）承诺,10.5.5, 不接受一般预算资金收入,政府性资金预算收入及国有资本经营预算收入等财政性资金承诺,但是

31、,10.5.6, 可以接受当地地方金融机构（包括城市商业银行,农村信用社）的金融履约担保,10.5.7, 可以接受净资产大于战略性投资项目总投资的地方国有资产管理公司,大型国有集团公司及国有上市公司的企业履约担保,但不接受进入银监会名单制管理的融资平台公司的担保10.5.8, 可以接受国有企业拥有所有权和使用权的自有资产可变现价值的收入质押,包括归属合法的专项规费收入,如车辆通行费,具有法律约束力的差额补足协议所形成的补差收入,具有质押权的取暖费,排污费,垃圾处理费等稳定有效的收入承诺和质押10.5.9, 具有合法土地使用权证的抵押10.5.10, 具有合法海域使用权证,湖河水面使用权证的抵押,10.5.11, 中国出口信用保险有限公司,及省级担保公司的担保,等等 10.6, 建筑企业可以采取战略性投资+EPC或工程总承包及BT方式建设公益性项目,但完全依靠财政性资金偿还的公益性项目贷款风险权重提升为300%(一般项目仅为100%),提高银