广州市城市计划实施体系的探索1122.docx

1、广州市城市计划实施体系的探索1122成立基于“一网三层”的城市计划管理平台对广州市城市计划实施管理体系的探索一、广州市城市计划实施管理工作的背景11广州市目前的计划管理机制111行政机构设置广州市目前采用 “两级政府、三级管理” 管理体系模式，区计划分局由所在区人民政府和市计划局双重领导，即区实实施政领导， 市局实施业务领导。其特征为实行计划管理权的分散，大体实现辖区管理，给予区更大的管理责任和管理权限，市尽可能把城市管理的事权下放，在统一计划审批、统一管理法规、统一业务领导的原则下，明确市、区两级城市计划的管理权限和责任。112计划管理平台为了切实增强计划的基础管理工作，提高城市计划的科学性

2、和指导性，及时将城市计划转化为城市管理的手腕，我局已初步建设“三个一”工程：一张图、一本书、一个网，即一张图工程、计划技术标准与准则的制定和统一信息互换平台的建设。“一网三层”是“一个网”和“一张图”的结合。113政府计划决策机构与审议机构广州市接踵成立了 “建设用地审批领导小组”与“城市计划审批领导小组”（代替市政府审批城市计划）等政府决策机构。依据广东省会市控制性详细计划管理条例的要求，计划委员会作为人民政府进行城市计划决策的议事机构。广州市目前正在筹建成立计划委员会，拟定广州市城市计划委员会由计划委员会及其下设的进展策略委员会、建筑与环境艺术委员会、办公室组成。决策机构主要代表市政府审批

3、城市计划及建设用地，广州市城市计划委员会受广州市人民政府委托就城市计划建设的重大问题进行审议。12广州市目前运行的计划编制体系过去几年，广州对城市计划编制体系进行创新与探讨，成功进行了广州战略计划的实践，对片区计划进行探讨，强化与完善近期建设计划，并增强分区计划整合和计划管理图则编制。总结近20年来的计划实践，借鉴发达国家和地域的计划经验，广州市现行的城市计划编制体系确立为城市整体计划阶段、分区计划阶段、控制性详细计划阶段和修建性详细计划阶段四个层次。城市整体计划阶段包括：城市整体进展战略计划、城市整体计划、近期建设计划和城市整体计划阶段的专项计划。计划范围为本市城市计划区，即本市行政辖区，含

4、市辖各区、各代管县级市和特定管理区的全数区域。分区计划阶段包括：片区进展计划、分区计划、建制镇（中心镇）的整体计划和分区计划阶段的专项计划。控制性详细计划阶段包括：分区计划管理单元的控制性计划导则、控制性详细计划、中心村计划和专项计划。修建性详细计划阶段包括：修建性详细计划和环境整治计划。在不违背城市计划法的前提下，新的城市计划编制体系的特点为：一、重视计划对城市整体、全局的引导和控制；二、计划编制强化计划文本的地位；3、各层次计划走出单纯的物质环境计划的局限；4、计划强调城乡结合；五、城市设计的思想贯穿整个计划体系；六、各层次计划进程强调开放性，重视公众参与；7、重视信息技术在计划中的应用；

5、八、计划编制与实施管理充分结合。13广州市的计划管理工作目前面临的主要问题131“十一五”期间城市进展面临的新形势与新机缘新的科学进展观，要求依照统筹城乡进展、区域进展、经济社会进展、人与自然和谐进展、国内进展和对外开放的进展要求来更大程度发挥市场在资源配置中的基础作用，这对城市进展提出了新的要求；2010年亚运会的成功申办，成为广州城市进展的重要契机；广州市行政区的进一步合理调整，将会带来新的机缘；同时新一轮整体计划也即将开始编制。上述情形将会对城市进展带来新的形势与机缘，也对城市计划管理提出更高的要求。132广东省会市控制性详细计划管理条例的正式实施广东省会市控制性详细计划管理条例（以下简

6、称广东省控规条例）于今年3月1日正式实施，肯定了以控规为审批依据，使控规具有了法定地位。控规实施后的审批作用为城市计划区范围内的土地利用权出让、划拨和建设用地的计划许可应当以控制性详细计划为依据。我局已严格依照已批的控制性计划导则、控制性详细计划审批个案，对城市土地开发实行控制。以往依据广州市城市计划实施条例实行的审批依据和审批程序已不完全适用，成立和完善统一的审批标准是当务之急的情形。133“三个一”工程的构建在“三个一”工程的基础构建以后，计划实施管理还需解决其面临的主要问题，包括计划的“自动许可”问题，如何提高行政绩效，诚信评价系统的成立问题，为保证制度的延续性而要求相应的法律法规的成立

7、，公众参与度的提高带来对公民素质的提高要求，和计划的公平性、稳固性问题。另外，在实际的计划管理中，城中村的改造、城乡结合部的管理和中心村的控规编制等村镇地域建设问题、历史文化名城保护问题等具体问题也成为计划部门紧迫解决的难题。在上述机缘和挑战下，城市计划管理工作应进行深切的研究，及时做出应对。二、“一网三层”管理平台的初步构架“一网三层”是广州市城市计划局目前正在成立和完善的计划管理平台的主要组成部份，是指通过规范整合大量的城市计划编制和管理信息，形成以基准控制层、特别控制层、动态参考层“三个层”为基础并进行叠加、以统一信息互换平台“一个网”为依托的计划管理平台，作为城市计划管理、决策的统一权

8、威的依据。其中基准控制层和特别控制层作为直接指导计划管理的法定依据，动态参考层作为间接指导计划管理的参考依据，统一信息互换平台作为数据整合和辅助决策的技术支撑。基准控制层：针对整个城市地域，立足于已开展的“一张图”工程，通过编制分区计划和控制性计划导则，将广州市历年来的城市管理信息和已批准的各层次计划整合到“一张图”上，制定基于计划管理单元的计划管理图则，提出一般的计划要求。特别控制层：针对各类重点地域，在基准控制层计划管理图则的基础上，通过编制专门的控制性详细计划和城市设计，制定基于计划管理地块的计划管理细则，提出特别的计划要求。动态参考层：作为广州市城市计划编制的信息集合层，（将慢慢纳入已

9、编制和正在编制的修建性详细计划层次以上的计划和计划研究），其特点是对还未经最终审批计划的信息初步整合，按期、及时地进行计划信息更新，从而保证计划信息的持续性、完整性和时效性。作为对基准控制层和特别控制层的补充，计划管理者参考这些信息作出计划审批决定。（框图）三、广州市城市计划管理平台的建设目标21计划管理迈入信息化、公开化、制度化“一网三层”管理平台成立的大体目标是实现面向日常计划管理工作需要的管理平台，提供开发控制的明确依据，使每一个计划管理者都能通过“一网三层”了解他所受理的计划申请涉及到的全数计划要求。 该管理平台借鉴通则式开发控制的透明和肯定的长处，规范、整合和制定城市计划管理工作中必

10、需执行的技术标准和操作程序，减少自由量裁权的滥用，使过去就事论事的“人治”计划，变成规范行为的法治化计划。22将计划编制与计划管理有机结合为改变目前复杂而又快速进展的城市建设局面和经济进展要求情形下，现行各类计划繁多，信息源庞大，使计划管理者无所适从的窘境，应形成计划编制向管理转换的平台，在计划分级管理模式与计划编制层次的划分维持必然的对应关系，突出法定计划的地位，并将计划功效转换为管理文件，使其具有可操作性。从而改变过去计划作为一种单纯的技术手腕实现向作为实现社会利益最大化的政策和制度体系的转变。23实现从静态计划向动态计划的转变一方面形成动态计划与动态管理的循环：通过设置动态参考层，管理人

11、员及时了解计划动态信息；另一方面通过设置更新机制地对计划进行政策调教以应对多变的市场机制。32管理平台的利用“一网三层”包括计划管理法定依据层面（基准控制层和特别控制层）和管理参考层面（动态参考层）。其中管理法定依据层面以计划管理图则为载体，采取分层次、分阶段的工作思路，按照计划申请涉及到的不同内容，各层次主要控制内容有所偏重。四、管理平台的利用及实施41管理平台的利用“一网三层”包括计划管理法定依据层面（基准控制层和特别控制层）和管理参考层面（动态参考层）。其中管理法定依据层面以计划管理图则为载体，采取分层次、分阶段的工作思路，按照计划申请涉及到的不同内容，各层次主要控制内容有所偏重。411

12、对于一般地域和重点地域的不同管理方式对于一般地域，以基准控制层控制要求为主。该层次计划管理图则涵盖和衔接分区计划和控制性详细计划阶段的控制要求：第一以计划管理单元为基础，整合分区计划阶段对计划管理单元的强制性控制要求；第二以计划管理地块为单位，整合控制性详细计划阶段的控制性计划导则，将强制性控制内容和指导性控制内容相结合。对于重点地域，采取基准控制层和特别控制层控制要求相叠加的控制方式。其中基准控制层着重以计划管理单元为基础，整合分区计划阶段对计划管理单元的强制性控制要求；特别控制层在落实计划管理单元控制要求的基础上，针对每一开发地块，制定基于城市设计要求的特别的控制导则，对此地域的开发活动进

13、行特别控制（框图）基准管理层特别控制层规划管理单元详细图则规划管理地块控制性导则规划管理地块(特别)控制导则强制性引导性强制性引导性一般地区特别地区 指强制执行 指引导执行412强制性控制内容和非强制性控制内容“一网三层”管理平台注重突出强制性与非强制性相结合的、刚柔并济的计划控制方式。作为计划管理法定依据的基准控制层和特别控制层的计划管理图则均包括强制性与指导性内容，涉及到分区计划和控制性详细计划两个阶段的计划控制要求。基准控制层基于分区计划计划管理单元的强制性控制是保证落实上层次强制性技术规定且保证计划控制长期稳固性的关键。基准控制层划定城市分区的计划管理单元，并针对各计划管理单元肯定用地

14、规模、主导属性、总建筑面积，和“六线”控制等强制性内容。“一网三层”管理平台强调对计划管理单元强制性控制内容的落实，基层次计划计划管理各业务环节对具体地块的开发控制和计划调整应依循其规定。基准控制层和特别控制层对于计划管理地块的开发控制主要依据为相应的控制性详细计划（包括控制性计划导则），其强制性控制内容和非强制性控制内容目前可参照2005年实施的广东省会市控制性详细计划管理条例的有关规定。42管理平台的更新机制作为计划管理法定依据的计划导则并非是一劳永逸的，计划导则发布实施后，原则上不轻易变更，但通过研究后仍可通过法定程序进行修改，应在利用中成立动态更新机制。我局已在广东省控规条例的框架下，

15、结合我市具体情形，制定了我市的控规调整程序，实行的控规调整程序分为涉及法定文件和涉及管理文件调整两种。法定文件和涉及管理文件调整程序（框图）由于控规的调整，必然会涉及到“一网三层”管理平台的动态更新。对通过法定程序审批同意调整后的信息，相应的必需在管理平台上进行更正。因此，我局制定了控制性详细计划（控制性计划导则）调整和信息更正流程规定，明确了信息更新的办法，对在管理平台上的信息更新程序进行了规定。 43管理平台的技术支撑“一网三层”管理平台的成立以现代信息技术和档案管理手腕为技术支撑，突出表现了城市计划管理技术手腕的优化。城市计划编制进程中产生了大量数据，必需通过度解提纯和规范整合成为管理进

16、程中的法定依据，而管理进程中随时产生的大量信息又必需即时反馈到计划编制、审批及决策系统中。大量的信息处置、整合和共享要求使计划管理平台的建设必需第一依托于一个信息平台的建设，“一个网”统一信息互换平台建设是广州市城市计划局在十连年信息化工作的基础上提出的一个全面信息整合及共享的大型项目，其目的是整合市局、区分局及居属事业单位现有的数据，通过各部门各单位之间彼此联通的城域宽带网络，成立起计划系统范围内统一的信息支撑平台，实现系统内信息共享及协同业务办公。目前随着“一网三层”的慢慢成立，该信息互换平台正从单一的辅助办公向数据整合和辅助决策的方向迈进。“一个网”统一信息互换平台的运用模式44管理平台

17、的分步实施441由“一张图”到“一网三层” 从2001年开始，我局开展了广州市城市中心八区的分区计划及控制性计划导则编制工作。将广州市历年来的城市管理信息及已批准的各层次计划近200项协调、整合到“一张图”上。2005年2月25日，广州市中心八区分区计划及重腹地域控制性计划导则经市城市计划审批领导小组审议通过，明确中心八区分区计划是指导我市中心八区进展建设的纲要性文件，计划管理单元控制性计划导则部份已达到控制性详细计划深度，属于覆盖我市中心八区进展建设的控制性详细计划，是控制和指导各分区计划建设管理和基层次计划编制的依据。按照市城市计划审批领导小组会议意见，我局于2005年5月底完成计划功效建

18、库上网工作，按计划于6月起正式应用于我局的日常计划管理工作，它标志着我局基于计划管理单元控制性计划导则的“一张图”管理平台大体成立。中心八区的信息包括分区计划和控制性导则两部份，分区计划是指导中心组团各分区进展建设的纲要性文件；导则是对分区计划的深化，把整个广州中心区分为792个管理单元，大体达到控制性详细计划深度。只要把鼠标点到导则图上的相应位置，该处的详细计划信息便会放大显示。计划导则上可显示的信息有土地利用、道路划分、市政高压走廊和各类基础设施等。（案例）管理单元图示管理地块图示 动态参考层图示已成立的“一张图”的管理平台大体实现了对中心八区的基准控制，但尚不能完全知足计划管理的深切要求

19、，因此，在此基础上，需继续进行“一网三层”的建设，扩充特别层提供对特别地域提出特别控制要求的信息；动态参考层提供各类计划信息作为决策参考，并将慢慢实现对城市计划范围的全覆盖。442针对不同地域的管理思路按照当前“一张图”管理推动的程度，肯定未来两种不同地域的管理思路，即在中心组团八区的控制性计划导则已编制覆盖的地域，基准控制层已形成，此后以增进、提高为主要管理思路，主要任务为完善重点地域的特别控制层和及时的动态更新；在番禺、花都和白云区控制性计划管理导则未覆盖的地域，必需第一健全基准控制层，以提高控制性详细计划的编制覆盖率为主要管理思路，同时结合地域产业进展和建设重点有选择地开展重点地域的特别

20、控制研究。 中心八区（案例）：外围地域（案例）五、具体实施策略51增强城乡统筹的计划管理511统筹城乡计划管理平台的重要性传统的城乡二元结构致使城乡计划管理手腕和技术标准的脱节，并进一步致使乡村和处在城市与乡村夹缝间的小城镇的城市计划管理水平低下，粗放利用土地等不良后果。为增进城乡计划一体化体系，增强城乡空间管制，我市计划管理平台将农村地域和小城镇纳入城乡一体化控制体系中。512将村、镇计划纳入城市计划管理平台按照广州市委市政府提出要加速中心镇的建设，要把中心镇作为广州未来城区的一个部份来计划的指示，我局正在重点推动中心镇整体计划编制和审查工作，目前已完成市委市政府肯定的第一、二批中心镇的审查

21、工作，即将开展各中心镇进展启动区及重点中心村控制性详细计划编制工作，并通过组织编制村镇工业园区的控制性详细计划，做好引导村镇产业进展工作。以上计划完成后，将及时衔接和纳入管理平台：目前完成的计划已纳入动态参考层；其中中心镇整体计划属于分区计划层次，其“三区六线”等强制性内容将与计划管理平台中基准控制层的计划管理单元管理图则对接；中心村计划已明确为控制性详细计划层次，将按照广东省控规条例和相关技术标准对其计划编制进行控制，肯定强制性内容和指导性内容，并整合进管理平台的基准控制层和特别控制层的计划管理地块管理图则，以作为开发控制的法定依据。513增强对村、镇计划计划管理技术标准的研究原有村镇计划体

22、系掉队，标准混乱，可操作性不强，难以指导经济高速进展中的村镇建设。结合计划管理平台的建设，我局注重增强对村、镇计划计划管理技术标准的研究。我局在组织中心镇编制和审批中执行2003年广东省建设厅公布实施的广东省中心镇计划指引。目前我市中心镇采用城市计划用地分类标准，中心镇计划区范围覆盖全数镇域范围，并对中心镇建设用地实现总量控制，从全镇统筹各项用地的规模与布局；将中心镇非农建设用地中城市建设用地与村建设用地的标准统一；采用城市计划标准降低人均用地指标，以利于中心镇集约进展。以上标准的实施对消除城乡二元结构，增进城镇可持续进展具有重要的意义。我局目前正在研究制定中心村计划指引，探讨如何结合省控规条

23、例和目前的管理平台，统一中心村计划编制内容、方式和功效格式。52强化控制性详细计划的法定计划作用521控制性详细计划作为法定计划地位的确立2005年3月1日广东省会市控制性详细计划管理条例的实施，强化了控制性详细计划的法定计划作用，给我市城市计划管理计划管理带来的最直接的转变就是此后在未编制控制性详细计划的城市建设地域，不得发放计划管理的“一书二证”（国家、省、市重大建设项目除外），这就标志着控制性详细计划的编制与否直接影响计划管理的方式和程序。在上述法规支持下，“一网三层”管理平台突出了控制性详细计划的法定计划作用，其计划管理地块的开发控制主要依据为相应的控制性详细计划。522增强对控制性详

24、细计划的实施研究为了配合广东省会市控制性详细计划管理条例的实施，我局结合“一网三层”的成立，从技术和程序两方面增强对控制性详细计划的实施研究。从程序上，我局制定了分区计划和控制性详细计划审批与执行规定和广州市分区计划及控制性详细计划导则动态更新规定等配套政策，通过这些管理规定的制定，规范了我局计划管理尤其是控制性详细计划管理实施的一系列程序，使计划编制、审查、审批、调整与更新等各层次程序都能够有章可查，有序可依。从技术上，我局正在组织制定广东省会市控制性详细计划管理条例实施办法，深切研究控规条例实行后计划编制与“一网三层”管理平台进行衔接的技术细节，探讨如何将控规条例规定的法定文件、管理文件和

25、技术文件整合转换至“一网三层”管理平台的控制图则中。53增强对各类重点地域的特别控制计划图则的技术研究针对各类需要进行特别控制的重点地域，适用于整个城市地域的计划控制方式不能知足其控制需要，而相关的各类专项计划研究又均自成体系，无法直接运用于城市计划管理。针对以上情形，“一网三层”管理平台中专门设立特别控制层，但其计划控制要素、控制方式等具体技术细节尚需进一步研究。目前我局已组织广州市历史文化保护街区保护区计划图则编制、重点进展区计划控制导则编制技术规定研究和城市生态廊道地域等一系列针对各类重点地域的计划图则的技术研究项目。以历史文化保护区图则编制为例：目前，广州市人民政府划定第一批历史文化保

26、护区16片，内部控制历史文化保护区21片，37片保护区多数已完成了不同类型的计划，但其计划编制与计划管理脱节；且目前已成立的基准控制层（分区计划控制性计划导则）不能完全达到对历史文化保护区保护的深度。因此我局要求广州市历史文化保护街区保护区计划图则编制研究将该类图则编制与城市计划管理平台相衔接，突出对城市紫线管理、保护控制要素、保护控制模式等特别控制内容的方式研究，统一计划图则表达方式。未来达到该研究功效要求的历史文化保护街区保护区计划图则都可纳入“一网三层”管理平台，直接运用于计划管理。54将城市设计的控制方式与现行城市计划管理平台相对接城市设计在城市计划法中无法律地位，当前城市设计存在编制

27、数量庞大而实施效果模糊的为难局面。一方面缺乏保障实施的制度性因素，另一方面缺乏可运用于城市计划管理的控制方式，其结果是致使与城市管理与开发进程的实际脱节。与此同时，我国目前城市计划中的开发控制主要集中在城市的功能性目标，而对于形态性目标，缺乏有效的标准和控制方式。因此，将城市设计的控制方式与现行城市计划管理平台相对接并将其合理拓展十分有必要。一些国家和城市结合自身的城市计划体系形成了行之有效的城市设计控制方式，例如深圳率先制定了深圳城市设计标准与准则，明确了各阶段城市计划中的城市设计主要控制内容：其中整体计划、次区域计划、分区计划层面的城市设计主要作为设计控制依据；法定图则和详细蓝图层面的城市

28、设计主要作为开发控制依据。深圳还在实践中探索了城市设计控制的技术方式，如1998年在深圳市中心区CBD设计中创造性地提出“精细导则”的做法。目前广州已将城市设计纳入和贯穿城市计划编制体系中，并正着手开展将城市设计的控制方式与现行城市计划管理平台相对接的研究，充分借鉴国外实践经验，结合我国国情、我市市情，以探求将城市设计控制方式、研究功效运用于城市计划管理的思路和具体手法。55增强对计划管理法定程序的研究城市计划管理的制度化应表现为技术标准和管理程序的制度化，由于传统上我国城市计划的技术化偏向，且缺乏完备的城市计划法规体系作为支撑，目前对城市计划管理程序的研究尚较为缺乏。为了配合广东省会市控制性

29、详细计划管理条例的实施并结合我局“一网三层”管理工作的顺利运行，我局正在增强对计划管理法定程序的研究。现已初步开展广州市分区计划及控制性详细计划审批与执行内部规定、广州市分区计划及控制性详细计划审批与执行规定、广州市分区计划及控制性详细计划导则动态更新规定、广州市城市计划委员会议事制度等规定，对广东省会市控制性详细计划管理条例及相关指引进行细化，使计划编制、审查、审批、调整与更新等各层次程序都能够有章可查，有序可依，使计划管理真正走向制度化的轨道。未来将以完善计划调整和实施制度等为重点，在省控规条例等法律法规的框架下，结合广州的实践经验和实际需要，进一步增强对计划管理程序的研究何止定，并进一步

30、扩展到对城市计划法规体系的研究。六、需近一步深切研究的问题61法规体系的支撑现代城市计划作为政府行政管理的法定职能，应遵循依法行政的原则。相应的计划法规提供的法定依据和法定程序支撑是计划管理依法行政的关键，将对计划行政、计划编制和开发控制产生重大影响。所以，对计划管理平台的完善应包括对法定依据与法定程序的进一步研究。从城市计划法规的角度考虑，目前的计划管理平台还存在如下问题：一、法定程序的规定；二、各类细化和量化的技术标准的确认；3、城市开发中各类的权利与义务问题，和他们之间的利益分派问题；4、如何增强城市计划建设和城市管理中的行政监督作用等。另外，民主与公正是城市计划体系进展的趋势，计划上诉

31、是保护政府机构行政行为的公正性的必要机制。“一网三层”管理平台的成立使计划管理迈入公开化，提供了市民了解城市计划的便捷渠道，提高了公众参与的程度，与此同时，在法规体系上也应及时成立起相应的计划上诉的机构设置和法定程序。 62 对开发控制体系的进一步探索通则式和判例式的开发控制方式各有利弊，因此各国都在二者之间寻求更为完善的开发控制方式。我国目前采用的开发控制方式是判例式，由于城市经济的快速进展，城市建设量日趋增多，计划管理工作量庞大，对计划管理工作者而言工作压力庞大，对开发单位而言申请开发控制的周期较长，因此有必要进一步吸收国内外计划管理和开发控制的成功经验，在开发控制体系的明确性和灵活性间取得平衡，合理规范计划管理者的自由量裁权，在提倡公平的同时兼顾工作效率的提高。63城市计划编制的科学性、可操作性的进一步提高