欧盟碳市场配额分配的经验.docx

1、欧盟碳市场配额分配的经验 欧盟碳市场配额分配的经验 一 关于碳泄漏监管问题欧洲作为最早施行碳交易的区域，探索和积累了宝贵的经验。这部分的目的是为试点碳市场乃至全国碳市场的发展提供来自欧盟碳市场的经验借鉴。相对于环境管制宽松地区的企业而言，那些环境管制严厉的企业竞争力会受到不利的影响。当其他条件相同时，后者要面临更高的碳价，承担着更高的成本。倘若不同地区碳排放限额不同，从而碳价格也不同，此时，便会产生碳泄漏问题。企业为了规避较高的碳价格，就会迁移到其他环境管制较为宽松的地区，这种迁移会附带着碳排放的迁移，即“碳泄露”。基于以上原因，企业所有者便要求政策制定者采取措施来应对碳泄漏给企业竞争力带来的

2、不利影响。因此，为了避免碳泄漏问题及其对企业竞争力的影响，管理者便在气候政策中考虑对碳泄漏的监管。政策制定者主要采取两种措施来应对此问题。第一种思路是采用边境调节措施（Border Adjustment Measures，BAMs），即对进口产品施加碳税而对出口产品进行补贴。第二种思路是给予部分企业不同数量的免费碳排放权以抵消其竞争力由于碳泄漏而受到的不利影响。当前，有两大原因使得欧盟的BAMs暂时还难以实施。一是因为在21世纪经济全球化中并不存在被大家广泛接受的测定产品碳含量的标准体系，进而难以计算对进口产品应该征收多少碳税；二是因为对进口产品征收碳税而对出口产品进行补贴有可能导致贸易冲突。

3、基于以上两个原因，欧盟更倾向于采用免费配额来应对碳泄漏风险。二 碳泄漏应对措施2005年欧盟碳市场开始采用免费配额以应对碳泄漏问题直至第三阶段。随着欧盟碳市场每阶段政策的转变，应对碳泄漏的措施也在发生着相应的变化（当前政策制定者正考虑接下来第四阶段碳泄漏应对措施的转变）。碳排放额总量的制定、配额的发放规则都在发生变化，应对碳泄漏的措施也要跟着改变。表1总结了欧盟碳市场过去各阶段中相关政策的变化。这些变化可以分为两大类，一是对所有设施而言存在着多少配额，二是对每一个设施而言又能获得多少配额，下文将进一步详述相关细节。表1 影响欧盟碳市场碳泄漏措施的相关政策变动阶段第一阶段（试验阶段）第二阶段第三

4、阶段第四阶段时段20052007年20082012年20132020年20212030年免费配额总额对总额的设定自下而上自下而上附带单个的自上而下自上而下自上而下配额发放方法免费发放附带部分拍卖免费发放附带部分拍卖拍卖附带部分免费发放拍卖附带部分免费发放免费配额限额（占总额的比例）100%96%42%40%*对配额的分配生产基准基于成员（individual Member States，MSs）水平基于成员（individual Member States，MSs）水平基于欧盟水平基于欧盟水平活动水平祖父法，附带各个设备的活动水平祖父法，可能附带更频繁的更新注：*贝励公司基于欧盟2015年7月

5、15日的提案测算这一比例，这一数值可能会随着以后的立法进展而改变。资料来源：贝励公司根据欧盟文件计算整理。表1 影响欧盟碳市场碳泄漏措施的相关政策变动（一）碳排放总额和免费配额的设定欧盟碳市场中并非所有的碳排放额都用于应对碳泄漏风险。如何设定碳排放总额以及在碳排放总额中设定多少免费配额是本报告需要考虑的问题。1.设定合理的碳排放总额政策实施过程中的一个关键问题是设定碳排放总额。倘若碳排放总额过紧（例如碳排放额显著低于历史碳排放量），则难以得到政治支持。相反，碳排放额需要随着时间的推移而不断缩减以避免过大。为了达到这种平衡，欧盟成员国决定在碳市场第一阶段采用自下而上的方式，即成员国自主决定该国的

6、碳排放量，其加总即为欧盟碳减排总额。然而，第一阶段的实践证明管理者提供了过多的碳排放额从而使得企业没有动机去减排。欧盟成员国在市场上也夸大了自身所需要的碳排放额。由于缺乏稀缺性，欧盟碳市场价格在第一阶段末期接近零。为了避免重蹈覆辙，欧盟委员会要求各成员国在第二阶段调低自身的碳预算。在此背景下，欧盟在第三阶段更倾向于自上而下的方式。即使成员国有着远大的2020年气候目标，也仍然由欧盟委员会来最终决定欧盟碳市场的减排空间和减排总额。具体而言，委员会推出了“线性减排因子”（linear reduction factor），该因子给定了自2013年以来的减排总额。2.设定合理的免费配额总额另一个重要问

7、题是如何辨别某个行业是否需要保护以规避碳泄漏对其竞争力的影响。欧盟碳市场通过测算该行业转移碳成本的能力来解决这一问题。因为在欧盟碳市场试验阶段不存在相关数据，所以在第一阶段所有行业都受到保护。在第二阶段大部分的碳配额也被以免费的形式发放给受管制的企业。然而，随着数据的可得，政策制定者对碳泄漏风险的衡量也越来越可行。特别是电力行业能够在很大程度上将碳成本转移给终端使用者，因此，它们不存在明显的来自欧盟以外的竞争力威胁。所以在第三阶段，欧盟没有将免费配额发放给电力企业1。因此，欧盟考虑的是在企业具有减碳动机的情况下，发放给电力行业以外的其他行业多少配额是合适的。在这种情况下，欧盟考虑给免费配额总额

8、设定一个限额（ceiling），即所有应对碳泄漏风险的免费配额总额不能超过一定限额。（二）分配方法的不断改进过去，欧盟一直尝试用一种公平的方法来分配免费配额。在第一阶段和第二阶段，主要由成员国决定如何将配额分配给各个企业。然而在第三阶段，政策制定者决定用一种新方法来分配免费配额。这种新方法依赖于生产基准（product benchmarks），该指标描述了单位生产总值所产生的最低碳排放。这些生产基准连同历史活动水平（historical activity levels，HAL）共同决定了初始免费配额（preliminary free allocation）。企业能够根据自身次设备（sub-in

9、stallation）的历史活动水平来申请免费配额2。这一数据取决于祖父法（grandfathering methodology），即根据基准确定时期（20052010年）内的活动水平来计算。计算结果可用于第三阶段（20132020年）3。目前有52个生产基准和一系列热力及难测算产品的生产基准。它们描述了各行业在次生产设施层面上前10%的生产水平（即排放密集度最小的10%那些企业）。第三阶段中某个企业免费配额的计算即依据此系列数据。虽然欧盟委员会尝试着使用大量数据去计算这些基准，但计算结果依然存疑，尤其是钢铁行业。这套体系对欧盟境内同一行业的所有企业提供相同的保护（没有一个成员国的企业能够得到

10、额外的免费配额），这套体系同样也使得企业有动力去减碳。这是因为碳能效最高的企业能够被确定为标准，也因此会面临最小的碳成本。相反，碳能效越低的企业需要购买的碳配额也就越多。根据历史活动水平和生产基准计算得到初始免费配额，进而可加总。因为所有的数值是常数，则第三阶段每年的计算结果也是常数。然而，实际操作中每年的免费配额需要随同碳减排总额有下降趋势。本报告在下文将解释实际工作中欧盟委员会如何将初始免费配额转化成最终免费配额（final free allocation）。三 第三阶段内在矛盾的解决方案免费分配制度的碳泄漏条款和通过下调总额度以实现欧洲经济去碳化的气候政策这两者之间存在一定的冲突，主要体

11、现在以下两个方面。首先，由于工业和电力行业获得的免费额度存在差异，碳泄漏条款将导致两者的激励和负担失衡。固定的基准和HAL值使得工业生产商能够获得稳定的免费分配额度。然而随着时间的推移，这样不仅无法增加其脱碳的动力，而且电力行业无法获得免费配额，最终将导致电力行业的负担比例失调。这是由于随着总额度的下调，固定的免费分配额度在总额度中的占比越来越大。而发电厂能够争取的额度在总额度中的占比则越来越小。欧盟碳排放交易体系通过采用所谓的“跨行业修正因子”解决该问题。其次，虽然欧盟委员会收集了碳排放交易体系覆盖下的大多数经济活动类型的基准，但是并非所有从事这些活动的经济主体面临着相同的碳泄漏风险。因此，

12、为了保持脱碳的动力，排放交易指令一定程度上禁止从碳泄露风险最低的行业进行免费分配，以确保产业承担其碳排放的大部分碳价。这种方式通过应用“碳泄漏风险因子”来实现。（一）跨行业修正因子欧盟决策者设定了自由分配的限额，并且该值逐年下降，以保持自由分配的额度与总额度的缩减比例一致，同时激励发电厂和工业生产商减排。为了避免工业的自由分配额度占比过高，排放交易指令第10a.5条规定了构成自由分配限额的两个要素，该两个要素均为变量。因此，指令还规定了以下计算方法：（1）对于阶段二（20082012年）中已经包含于碳排放交易体系之内的设施：某年总额度的具体值乘以这些设施在20052007年所占的总体碳排放交易

13、体系排放量的比例所得的绝对值。由于总额度逐年下降，该要素的值也逐年递减。（2）对于从阶段三（2013年以后）起才由碳排放交易体系覆盖的设施：在20052007年同期的总平均碳排放量在阶段三内每年根据总额度的下调比率同步下降。指令规定，当每年初始免费配额之和超过了该年免费分配限额时，则会为每个初始免费配额申请添加统一的跨行业修正因子。由此，即使所有设施在该阶段的每一年中均具有唯一的初始免费配额，逐渐缩减的免费分配限额也能够生成越来越强的跨行业修正因子。事实上，阶段三中每一年的初始免费配额之和均超过该年的免费分配限额。因此，这些设施每年获得的免费配额量均不同，并且随着该阶段的结束逐渐缩减。（二）成

14、本强度指令规定，成本强度的计算方式应为直接成本和间接成本在行业总附加值中的占比之和，计算需要以下参数。（1）行业等级统计数据：a.直接排放量；b.用电量；c.总附加值。（2）假设量：a.碳泄漏防护期内的碳价水平；b.平均电力排放因子。相关公式：某行业的成本强度就是其直接成本强度和间接成本强度之和。在两种情况下，制作碳排放列表的参考碳价均为30欧元/吨二氧化碳，平均电力排放因子均为0.465吨二氧化碳/兆瓦时。（三）贸易强度决策者针对欧盟碳排放交易体系定义的贸易强度如下：（四）确定碳泄漏风险因子如上所述，欧盟碳排放交易体系仅通过下发免费配额以抵消碳泄漏的潜在威胁。欧盟官方编制了一份“显著碳泄漏风

15、险”行业列表（指令第10b.1条，下称碳泄漏列表）。被记录在碳泄漏列表的经济活动能够获得免费配额，该配额的算法能够反映其产品基准、HAL值和跨行业修正因子。然而，未被记录在该列表内的活动类型则需要继续应用所谓的“碳泄漏风险因子”，以进一步缩减其“最终免费配额”。第一份列表于20132014年投入使用。目前使用的列表已涵盖20152019年。各行业能够根据基本法规定的客观定量评估方法访问碳泄漏列表。欧盟委员会通过评定行业在一定时期内的两项指标成本强度和贸易强度来确定行业是否处于显著碳泄漏风险状态。在20132014年使用的碳泄漏列表的参考时期是20052007年，20152019年应用的碳泄漏列表的参考时期是20092011年。多数情况下，根据指令第10a.1517条，符合碳泄漏名单的行业需要同时具备：（1）成本强度大于5%；（2）贸易强度高于10%。贸易强度不符合要求但是成本强度高于30%的行业，以及成本强度不符合要求但是贸易强度高于30%的行业，也符合碳泄漏名单的要求。需要说明的是，不满足上述任意条件的行业也可能被收录在碳泄漏名单中。根据指令第10a.11条，无碳泄漏风险的行