第11章项目的社会评价.docx

1、第11章项目的社会评价第11章 项目的社会评价第一节 项目的社会评价概述对投资项目而言，其效益不仅只表达在经济效益上，而且还应表达在社会效果上，也就是说，项目的社会效果是项目总效果的一个重要组成部分，项目的社会评价是项目评价中一个必不可少的工作阶段和环节，其社会可行性是项目可行性的必要组成部分。为此，有必要对其进行单独的阐述和说明。 一、项目社会评价的概念目前，项目的社会评价在我国还处于起步和逐步标准阶段，其理论和方法有待进一步完善与发展。但就投资项目评价理论的完整性和投资项目评价工作的实际应用来看，项目的社会评价应是项目评价和项目方案比选中重要的一个环节。自20世纪60年代末、70年代初起，

2、项目的社会评价逐渐在欧美一些国家兴起。例如，美国在“国家环境政策条例”NEPA，1969年公布中规定要及时对项目进行社会影响评价Social Impact Assessment，后来政府还专门发布过有关行政令，强调要进行项目的社会效果评价；英国及欧共体推行环境评价EA，即Environment Assessment，其中包括对自然资源的评价和对社会环境的评价；加拿大推行的社会评价包括分配效果、环境质量和国防能力等多方面的影响分析；世界银行在其投资项目中，要求社会影响评价分析不仅用于开发性项目的可行性研究阶段，还可用于部分项目的后评价；世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构对发展中国家进行援助的某

3、些项目也要进行社会评价也可称为社会分析，并且对社会评价的内容、程序和步骤有着原则上的要求。由此可见，社会评价的重要性和必要性正越来越为社会所认同。当然，国内外至今对投资项目的社会评价尚无统一的认识，无论是在名称、内容，还是在方法、评价指标体系上都存在着较大的区别。一般来说，任何一个投资项目的建设和运营，不仅可以形成一定的经济效益，还可以形成一定的社会效益和环境效益。对项目的经济效益进行考察和评价，是项目的经济评价；对项目的环境影响进行考察，则是环境评价；而对项目的社会影响的考察就形成社会评价。社会评价旨在系统调查和预测拟建项目的建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在地区的社会环境对项

4、目的适应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目与当地社会协调关系，促进项目顺利实施，保持社会稳定的方案。因此，社会评价的概念可以表述为：社会评价是分析拟建项目对当地社会或全社会的影响和当地社会条件对项目的适应性和可接受程度，评价项目的社会可行性。二、项目社会评价的特点社会评价相对于财务评价和国民经济评价而言，具有以下几个特点：一宏观性和长期性对投资项目进行社会评价所依据的是社会发展目标，考察投资项目建设和运营对实现社会发展目标的作用和影响及对社会发展目标的促进作用。而社会发展目标本身是依据国家和地区的宏观经济与社会发展需要来制定的，包括经济增长目标、国家

5、安全目标、人口控制目标、就业目标、减少贫困目标、环境保护目标等，涉及社会生活的各个方面。虽然不是每一个投资项目的社会效益都覆盖了以上社会目标的所有领域，但在进行投资项目的社会评价时却要认真考察与项目建设相关的各种可能的影响因素，无论是正面影响还是负面影响，是直接影响还是间接影响。这种分析和考察是全面的，是全社会性质的，因而比财务评价和国民经济评价更具广泛性和宏观性。所以，社会评价应着眼大局，把握整体，权衡社会效益的利弊。同时，社会评价也是长期性的。一般地，项目进行经济评价时只需要考察投资项目不超过20年的经济效果，而社会评价通常要考虑一个国家、一个地区的中期和远期发展规划和要求，涉及对有些领域

6、的影响或效益可能不是短短的几十年，而是上百年，甚至是关系到几代人。如建设三峡工程这样的投资项目，在考察项目对生态环境、人民生活、国家发展的影响时，考察的时间跨度势必是几代人。二评价目标的多样性和复杂性财务评价的目标通常比较单一，主要是衡量财务盈利能力高低和对国民经济净奉献的大小；而社会评价的目标则是多样和复杂的。社会评价的目标分析首先是多层次的，是针对国家、地方和当地社区各层次的发展目标，以及各层次的社会政策为基础所展开的。通常较低层次的社会目标是依据较高层次的社会目标制定的，但各层次在就业、扶贫、妇女的参与程度以及地位、文化、教育、卫生保健等方面可能存在不同情况，要求和侧重点也不尽相同。因此

7、，社会评价需要从国家、地方、社区三个不同的层次进行分析，做到宏观分析与微观分析相结合。其次，社会评价的目标分析也是多样性的，它需要综合考虑社会生活的各个领域与项目之间的相互关系和影响，必须分析多个社会发展目标、多种社会政策、多种社会效益和多样的人文因素和环境因素。需要分析各个不同的社会发展目标对项目的影响程度及其重要程度，要结合项目的性质和特点，具体问题具体分析。因此，综合考察项目的社会可行性，通常要采用多目标综合评价法。三评价指标和评价标准的差异性在投资项目的经济评价中，每个行业和不同投资者都有自己的评价指标和相应的评价标准。如财务评价通常采用同行业平均投资收益率、基准投资回收期、加权平均资

8、金成本或行业部门基准收益率等作为财务评价指标的评价标准；国民经济评价通常采用社会折现率作为经济内部收益率的评价标准。社会评价由于涉及到的社会因素多种多样，比较复杂，社会目标多元化和社会效益本身的多样性使得难以使用统一的评价指标和标准来计算和比较社会效益，因而在不同行业和不同地区的项目评价中差异明显，评价指标的设定往往因项目而异。同时，社会评价中的各个影响因素，有的可以定量计算，但更多的社会因素是难以定量计算的，如项目对项目所在地文化的影响，对当地社会稳定的影响，以及当地居民对项目的支持程度等。这些难以量化的影响因素，通常要使用定性分析的方法来进行。因此，社会评价中，通用评价指标少，专用指标多；

9、定量指标少，定性指标多。这就要求在具体项目的社会评价中，应充分发挥评价人员的主观能动性。三、项目社会评价的范围和层次并不是任何环境下的所有项目都需要进行社会评价。社会评价有助于将项目建设方案设计和实施与区域性社会发展结合起来。力求找到经济与社会之间的有机联系，减少社会风险，并有利于促进社会稳定。社会评价适用于那些社会因素较为复杂、社会影响较为久远、社会效益较为显著、社会矛盾较为突出、社会风险较大的投资项目。其中主要包括需要大量移民搬迁或者占用农田较多的水利项目、交通运输项目、矿产和油气田开发项目、扶贫项目、农村区域开发项目，以及文化教育、卫生等公益性项目。根据项目周期的阶段划分，可将社会评价分

10、为三个层次：1项目识别初级社会评估通过实地考察，确定项目利益主体，筛选主要的社会因素和风险，确定负面影响。通过初步的社会评价，识别项目，并为项目建设方案设计、实施做准备。2项目准备详细社会分析详细社会分析主要描述影响发展项目诸方面的社会形式和过程，为项目实施做准备。3项目实施建立监控和评估机制在项目实施阶段，测量投入与产出，以此作为衡量项目成功进展的尺度，并随时间的发展衡量项目的社会影响。四、项目社会评价的作用社会评价旨在系统调查和预测拟建项目的建设、运营产生的社会影响与社会效益，分析项目所在地的社会环境对项目的适应性和可接受程度。通过分析项目涉及的各种社会因素，评价项目的社会可行性，提出项目

11、与当地社会协调关系、躲避社会风险、促进项目顺利实施、保持社会稳定的方案。具体来说，项目社会评价的作用主要表现在以下几个方面： 一有利于国民经济发展目标与社会发展目标协调一致，防止单纯追求项目的财务效益对于那些应该进行社会评价的投资项目，如果在项目投资建设前没有做社会评价，项目的社会、环境问题未能在实施前解决，将会阻碍项目预期目标的实现。例如，有些项目的经济效益不错，但可能对生态环境污染严重；有些项目建成了，社会安全问题解决不好，将会严重影响项目的投产运营；有些项目在少数民族地区建设，可能因没有充分了解当地的风俗习惯而导致当地居民和有关部门的不配合；有些项目由于移民安置没有解决好，会导致人民生活

12、水平下降；等等。实践证明，社会影响较大的投资项目将直接关系到国家和当地的经济发展目标和社会发展目标的协调一致。在项目评价中，进行必要的社会评价，可以使项目建设与社会发展相协调，可以促进经济发展目标的实现和社会效益的提高，从而使国家和地区发展相得益彰。二有利于项目与所在地区利益协调一致，减少社会矛盾和纠纷，防止可能产生不利的社会影响和后果，促进社会稳定投资项目在客观上一般都会对所在地区产生有利影响和不利影响。有利影响与所在地区利益相协调，对地区社会发展和人民生活水平起到促进和推动作用，不利影响则会对地区的局部利益或社会环境带来一定的损害。分析有利影响和不利影响的作用范围，判断有利影响和不利影响在

13、项目作用中的程度，是社会评价中判断一个项目好坏的标准。如一个水利工程项目，有利影响包括防洪、发电、灌溉和水产养殖等，不利影响包括由于库区建设而导致的移民和对周围生态环境的改变等。如果库区迁移人口安置不当，致使当地人民生活水平下降，生活习惯改变，难以适应新的生活环境，从而引起移民的不满或者过激行为，则会对当地社会稳定和项目的顺利进行产生不利的后果。另外，如果在水利工程建设中没有处理好生态环境的保护，而造成对生态环境的破坏，则也会给项目的顺利实施及可持续发展带来不利的影响。因此，在进行社会评价的过程中，应该始终把项目建设同当地人民的生活和发展联系起来，对可能预计到的项目建设的不利影响，应预先采取适

14、当的措施，使其可能引起的社会震荡降到最低程度。三有利于防止或减少项目建设和运营的社会风险，提高投资效益项目建设和运营的社会风险是指由于在项目评价阶段无视社会评价工作，致使在项目的建设和运营过程中与当地社区发生种种矛盾因长期得不到解决，而导致工期拖延、投资超计划、经济效益低下等与当初的经济评价结论相背离的可能性。这就要求项目评价人员在进行社会评价时要侧重于分析项目是否适合当地人民的文化生活需要，包括文化教育、卫生健康、宗教信仰、风俗习惯等；考察当地人民的需求如何，对项目的态度如何，是支持还是反对。同时，也要求社会分析要广泛深人并应结合实际，提出合理的针对性建议以降低项目的社会风险。只有消除了项目

15、的不利影响，防止了社会风险，使项目与当地居民的需求相一致，才能保证项目的顺利实施，持续发挥项目的投资效益。五、项目社会评价的原则和要求一般地，项目的社会评价具有如下原则和要求：1认真贯彻国家经济建设和社会发展的方针政策、战略规划，遵循有关法律及规章制度。2以国民经济与社会发展计划的发展目标为依据，以近期目标为重点，兼顾远期各项社会发展目标，并考虑项目与当地社会环境的关系，力求分析评价能够全面反映项目投资引发的各项社会效益与影响、当地社区及人民对项目的不同反应，促进项目与当地社区、人民相互适应，共同发展。3依据客观规律，从实际出发，实事求是，采用科学、适用的评价方法。4坚持可比原则。在进行社会影

16、响分析和有关数据比照及方案比选时，无论定量分析还是定性分析，均应注意可比性。5按目标的重要程度进行排序的原则。每个项目的建设都有其预先期望到达的主要社会目标和次要社会目标，由于项目建设对各个目标的奉献程度不同，因此，应依据其重要程度进行排序，并以之作为进行综合社会评价的基础。6以人为本的原则。在考虑国家及地方利益的前提下，把对人民负责和对国家负责统一起来，对项目的利益与当地人民的利益同等重视，尽力做到两者兼顾，并在涉及人民切身利益的问题上，把人民利益摆在首位。深入了解人民的意见和要求，积极采取措施，提高人民参与项目的程度，以保证项目与当地社会协调发展。7“有无”比照的原则。“有无”比照的原则在

17、社会评价中同样适用。8要深入调查，摸清基本情况，提高分析评价的科学性和准确性。9社会评价人员必须以公正、客观、求是的态度从事社会评价工作。评价工作不应受到任何的人为干扰，力求使分析评价结果反映客观实际。第二节 项目社会评价的框架和内容一、社会评价的框架项目社会评价的框架体系可见图111。二、社会评价的主要内容社会评价从以人为本的原则出发，研究内容包括项目的社会影响分析、项目与所在地的互适性分析和社会风险分析。一社会影响分析项目的社会影响分析在内容上可分为三个层次四个方面的分析，即分析在国家、地区、项目社会三个层次上展开，包括项目对社会环境方面、社会经济方面、自然与生态环境方面和自然资源方面的影

18、响，本节旨在分析预测项目可能产生的正面影响通常称为社会效益和负面影响。图111 社会评价框架体系1项目对所在地居民收入的影响主要分析预测由于项目实施可能造成当地居民收入增加或者减少的范围、程度及其原因；收入分配是否公平，是否扩大贫富收入差距，并提出促进收入公平分配的措施建议。扶贫项目，应着重分析项目实施后，能在多大程度上减轻当地居民的贫困和帮助多少贫困人口脱贫。2项目对所在地居民生活水平和生活质量的影响主要分析预测项目实施后居民居住水平、消费水平、消费结构、人均寿命的变化及其原因。3项目对所在地居民就业的影响分析预测项目的建设、运营对当地居民就业结构和就业时机的正面影响和负面影响。其中，正面影

19、响是指可能增加的就业时机和就业人数，负面影响是指可能减少的原有就业时机和就业人数，以及由此引发的社会矛盾。4项目对所在地区不同利益群体的影响分析预测项目的建设、运营使哪些人受益或受损，以及对受损群体的补偿措施和途径。一般地，兴建露天矿区、水利工程、交通运输项目、城市基础设施等都会引起非自愿移民，应特别加强此方面内容的分析。5项目对所在地区弱势群体利益的影响分析预测项目的建设、运营对当地妇女、儿童、残疾人员利益的正面影响和负面影响。6项目对所在地区文化教育、卫生的影响分析预测项目的建设、运营期间是否引起当地文化教育水平、卫生健康程度的变化以及对当地人文环境的影响，提出减小不利影响的措施建议。公益

20、性项目应特别加强此方面内容的分析。7项目对当地基础设施、社会服务容量和城市化进程等的影响分析预测项目的建设、运营期间，是否可能增加或者占用当地的基础设施，包括道路、桥梁、供电、给排水、供气、服务网点，以及产生的影响。8项目对所在地区少数民族风俗习惯和宗教的影响分析预测项目的建设、运营是否符合国家的民族和宗教政策，是否充分考虑了当地民族的风俗习惯、生活方式或者当地居民的宗教信仰，是否会引发民族矛盾、宗教纠纷，影响当地社会安定。通过以上分析，对项目的社会影响做出评价，并编制项目社会影响分析表。如表111所示。表111 项目社会影响分析表序号社会因素影响范围、程度可能出现的后果措施建议1234567

21、8对居民收入的影响对居民生活水平和生活质量的影响对居民就业的影响对不同利益群体的影响对弱势群体利益的影响对文化教育、卫生的影响对基础设施、社会服务容量和城市化进程等的影响对少数民族风俗习惯和宗教的影响二互适性分析 互适性分析主要是分析预测项目能否为当地的社会环境、人文条件所接纳，以及当地政府、居民支持项目存在与发展的程度，考察项目与当地社会环境的相互适应关系。1分析预测与项目直接相关的不同利益群体对项目建设和运营的态度及参与程度，选择可以促使项目成功的各利益群体的参与方式，对可能阻碍项目存在与发展的因素提出防范措施。因此有必要在项目周期的各个阶段，对社区参与的可行性进行考察和评估，考察的内容包

22、括：分析项目社区中不同利益集团参与项目活动的重要性，分析对当地人民的参与有影响的关键的社会因素，分析在项目社区中是否有一些群体被排斥在项目设计之外或在项目的设计中没有发表意见的时机，分析找出项目地区的人民参与项目设计、准备和实施的恰当的形式和方法。2分析预测与项目所在地区的各类组织对项目建设和运营的态度，可能在哪些方面、在多大程度上对项目予以支持和配合。首先分析当地政府对项目的态度及协作支持的力度。如果投资者不是当地政府及其下属企业，则项目的建设和运营必须征得当地政府的同意并取得支持和协作，尤其是大型项目，在后勤保障等一系列问题上更离不开社会支撑系统。应当认真考察需要由当地提供交通、电力、通信

23、、供水等基础设施条件，粮食、蔬菜、肉类等生活供给条件，医疗、教育等社会福利条件的，当地是否能够提供，是否有保障。国家重大建设项目更要特别注重这方面内容的分析。如果当地政府不配合，项目成功的希望将会可能十分渺茫。其次分析当地群众对项目的态度以及群众参与的程度。任何一个项目，必须是造福于桑梓、取信于民众的，使群众以各种方式参与到项目的设计、决策、建设、运营和管理中来，才能得到群众的拥护和支持。评价者要判明项目的受益者是谁？受益面有多大？受损者是谁？受损程度如何？怎样给予合适的补偿？这些问题都应该在社会评价中予以解决。3分析预测项目所在地区现有技术、文化状况能否适应项目建设和发展。主要为发展地方经济

24、，改善当地居民生产生活条件兴建的水利项目、公路交通项目、扶贫项目，应分析当地居民的教育水平能否适应项目要求的技术条件，能否保证实现项目既定目标。通过项目与所在地的互适性分析，就当地社会对项目适应性和可接受程度作出评价。编制社会对项目适应性和可接受程度分析表。如表112所示。表112 社会对项目适应性和可接受程度分析表序号社会因素适应程度可能出现的问题措施建议123不同利益群体当地组织机构当地技术文化条件三社会风险分析项目的社会风险分析是对可能影响项目的各种社会因素进行识别和排序，选择影响面大、持续时间长，并容易导致较大矛盾的社会因素进行预测，分析可能出现这种风险的社会环境和条件。那些可能诱发民

25、族矛盾、宗教矛盾的项目要注重这方面的分析，并提出防范措施。编制项目社会风险分析表。如表113所示。表113 项目社会风险分析表序号风险因素持续时间可能导致的后果措施建议12345移民安置问题民族矛盾、宗教问题弱势群体支持问题受损补偿问题 第三节 项目社会评价的步骤与方法一、社会评价的步骤社会评价一般分为调查社会资料、识别社会因素、论证比选方案三个步骤。 一调查社会资料 调查了解项目所在地区的社会环境等方面的资料。调查的内容包括项目所在地区的人口统计资料；基础设施与服务设施状况；当地的风俗习惯、人际关系；各利益群体对项目的反应、要求与接受程度；各利益群体参与项目活动的可能性，如项目所在地区干部、

26、群众对参与项目活动的态度和积极性，可能参与的形式、时间，妇女在参与项目活动方面有无特殊情况等。社会调查可采用多种调查方法，如查阅历史文献、统计资料，问卷调查，现场访问、观察、开座谈会等。二识别社会因素分析社会调查获得的资料，对项目涉及的各种社会因素进行分类。一般可分为三类：影响人类生活和行为的因素；影响社会环境变迁的因素；影响社会稳定与发展的因素。从中识别与选择影响项目实施和项目成功的主要社会因素，作为社会评价的重点和论证比选方案的内容之一。三论证比选方案对项目可行性研究拟订的建设地点、技术方案和工程方案中涉及的主要社会因素进行定量、定性分析，比选推荐社会正面影响大、社会负面影响小的方案。主要

27、步骤如下：1确定评价目标与评价范围根据投资项目建设的目的、功能以及国家和地区的社会发展战略，对与项目相关的各社会因素进行分析研究，找出项目对社会环境可能产生的影响，确定项目评价的目标，并找出主要目标和次要目标。分析评价的范围，包括项目影响涉及的空间范围和时间范围。空间范围是指项目所在的社区、县市。有的大型项目如水利项目，影响区域可涉及多个省市。时间范围是指项目的寿命期或预测可能影响的年限。2选择评价指标根据评价的目标，选择适当的评价指标。评价指标包括各种效益及影响的定性指标和定量指标。一般地，所选指标不宜过多在50个以内，且要便于搜集数据和进行评定。3确定评价标准在广泛调查研究和科学分析的基础

28、上，收集项目本身及评价空间范围内社会、经济、环境等各方面的信息，并预测在评价和项目建设阶段有无可能发生变化，然后确定评价的标准。定量指标的评价标准一定要明确给出。4列出备选方案根据项目的建设目标、不同的建设地点、不同的资金来源、不同的技术方案等，理清可供选择的方案，并采取拜访、座谈、实地考察等方式，了解项目影响区域范围内地方政府与群众的意见，将这些意见纳入方案比较的过程中。5进行项目评价 根据调查和预测的资料，对每一个备选方案进行定量和定性评价。首先，对能够定量计算的指标，依据调查和预测资料进行测算，并根据一定标准评价其优劣。其次，对不能定量计算的社会因素进行定性分析，判断各种定性指标对项目的

29、影响程度，揭示项目可能存在的社会风险。再次，分析判断各定性指标和定量指标对项目实施和社会发展目标的重要程度，对各指标进行排序并赋予一定的权重。对假设干重要的指标，特别是不利影响的指标进行深入的分析研究，制定降低不利影响的措施，研究存在的社会风险的性质与重要程度，提出躲避风险的措施。最后，计算各指标得分和项目综合目标值，并对备选方案进行排序，得分高者为优；假设出现得分相同情况，则以权重最大的某项指标为准，以该指标优者为佳。6专家论证根据项目的具体情况，可召开相应规模的专家论证会，将选出的最优方案提交专家论证，对中选方案进行详细分析，就其不利因素、不良影响和存在的问题提出改良建议和解决方法，进一步

30、补充和完善该方案。7评价总结，编制“项目社会评价报告”将对所评价项目的调查、预测、分析、比较的过程和结论，以及方案中的重要问题和有争议的问题写成一定格式的书面报告。在提出方案优劣的基础上，提出项目是否具有社会可行性的结论与建议，形成项目社会评价报告或者篇章，作为项目决策者的决策依据之一。二、社会评价的方法项目涉及的社会因素、社会影响和社会风险不可能用统一的指标、量纲和判据进行评价，因此，社会评价应根据性能的具体情况采用灵活的评价方法。在项目决策分析与评价的不同阶段，根据工作深度要求和受时间限制的不同，可以采用不同的工作方式和方法。一快速社会评价法和详细社会评价法在项目前期准备阶段，采用的社会评

31、价方法主要有快速社会评价法和详细社会评价法。1快速社会评价法快速社会评价法是在项目前期阶段进行社会评价常用的一种简捷方法，通过这一方法可以大致了解拟建项目所在地区社会环境的基本状况，识别主要社会影响因素，粗略地预测可能出现的情况及其对项目的影响程度。快速社会评价法主要是分析现有资料和现有状况，着眼于负面社会影响的分析判断，一般以定性描述为主。快速社会评价法的方法步骤如下：1识别主要社会因素对影响项目的社会因素分组，可以按其与项目之间关系和预期影响程度划分为影响一般、影响较大和影响严重三级。应侧重分析评价那些影响严重的社会因素。2确定利益群体对项目所在地区的受益、受损利益群体进行划分，重点分析受损严重群体的人数、结构，以及他们对项目的态度和可能发生的矛盾。3估计接受程度大体分析当地现有经济条件、社会条件对项目存在与发展的接受程度，一般分为高、中、低三级。应侧重分析对接受程度低的因素进行分析，并提出项目与当地社会环境相互适应的措施建议；2详细社会评价法详细社会评价法是在可行性研究阶段广泛应用的一种评价方法。其功能是在快速社会评价的基础上，进一步研究与项目相关的社会因素和社会影响，进行详细论证，