海口龙华区外来工之家.docx

1、海口龙华区外来工之家从管理到自治海口市龙华区“外来工之家” 的案例分析 摘要:弱势群体所造成的社会问题，可能恰是社会忽视了他们的必要生存空间的问题，进一步的管制和限制并不能解决根本的问题，反而容易造成矛盾的激化。政府采取开放、平等、信任的姿态，以服务、扶持、保护的态度对待他们，合理地引导其自我组织、理性维权、自治管理、全面发展，才是解决弱势群体问题的理性途径。本文给出了一个政府从管制到治理的创新案例。 在人员流动越来越自由的中国社会，城乡割据所造成的体制性落差，无疑成为大规模人口流动的一个重要方向。由此产生的“外来工浪潮”自上世纪80年代起就不断地给各级政府在城市管理的方方面面提出了挑战。20

2、01年国家计委发布的国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划提出，“十五”期间，国家将采取多项措施，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，逐步推进城乡劳动力市场一体化。这意味着城乡之间、地区之间劳动力的流动在走向更加开放。在户籍制度及相应的教育、社会保障等体制还没有完全消除身份角色差异的情况下，“外来工”已经成为城市发展中不可忽视的一个特殊群体。一方面，他们参与到社会生活，成为城市建设的主体之一；另一方面，他们作为城市中的弱势群体，也给城市管理带来新的课题。 海南省海口市龙华区的“外来工之家”，自1996年第一“家”创立，就本着这样一个指导思想：社会需要外来工发挥作用；

3、外来工需要社会的扶持。要解决外来工在城市生活中带来的问题，首先是解决他们的生存困境，消除其后顾之忧；外来工在城市中面临的基本问题，首先是居住、就业问题。基于这一思路，海口市龙华区政府在外来工管理中探索出“政府牵头，企业出资，分类建设，统一管理”的模式，不同类型的“外来工之家”逐步建立，并于2003年以外来工之家为依托，成立“外来工管理协会”，走上外来工自我管理、维权服务的自治管理模式，向外来工发展与城市建设有序结合的道路迈进。 一 背景与源起 据全国第五次人口普查资料推测，2000年全国迁移人口超过1.25亿，其中省内迁移的9146万人口中，52%为农村到城市的移民；跨省迁移的3314万人口中

4、，78%为农村到城市的移民。由此推算，大约7300多万农村劳动力转移到城市打工。 这一群体被称作“农民工”、“打工者”，后来逐渐被“外来工”所取代，作为更中性含义的“外来务工人员”的简称。但是外来工在进入城市过程中所出现的社会问题仍然是多方面的：对于城市而言，需要在变化的人员结构中考虑公共设施压力、有限资源的使用、社会安全、城市环境等问题；对于外来工而言，要在陌生的环境中重新确立自己的社会空间，面对生活来源、衣食住行、社会保障、子女教育、文化心理等各方面的问题，他们已经形成了城市中的一个“弱势群体”。那么，城市对于外来工是鄙视还是欢迎？对其中产生的问题是压制还是解决？对其弱势地位是回避还是正视

5、？能否逐渐营造人口自由流动的环境，使外来工也变成主人翁？使他们也由穷变富，由弱变强，实现与城市的共同发展？针对这些问题，海口市龙华区在外来工管理方面做出了积极的创新。 海南省1988年建省，是中国最大的经济特区省。随之而来的是外来工的大量涌入，据海南省人才劳动力市场有关部门统计，海南省2001年的外来人口数已经由建省前的4000人增加到55万多人，约占海南人口总数的7%。他们主要来自于中西部地区经济相对落后的省市，以男性居多，年龄主要集中在2036岁，文化程度普遍偏低，初中及初中以下占到大多数。海口市是外来人口最集中的地区，约有外来人口18万人，占全省总数的32.7%。其中龙华区作为海口市的中

6、心城区，是市党政机关所在地，海口市的经济、文化和交通中心，也是外来人口的集中地，该区总人口只有23万，却有着近10万的流动人口，其中1/2左右为外来工。 外来工主要引发了三大问题：第一，治安，在海口市龙华区破获的刑事犯罪案件中，80%属于外来工作案；第二，卫生，外来工常常违章搭建、滞留街头，成为游民化群体；第三，计生，据统计，龙华区的违法计生者80为外来工。而在外来工管理问题上，政府一度采取的“查、管、卡、抓、送”等方式，显然无法从根本上解决问题。面对这一庞大的流动人口群体，90年代中期，龙华区政府开始思考新的解决思路。在统计调研，以及走访了棚窝区居住的上百位外来工，倾听他们的诉求和心声之后，

7、龙华区委区政府的领导归结出外来工的根本困境所在：这些外来工主要从事于劳动强度大、待遇低的行业，如建筑、种养、服务、装修、废品收购等，并且无业人员也占到相当大比例。他们的居住主要分布在出租屋、棚户区和住宅小区，三者的分布比例大约在4：4：2，个别甚至露宿街头，无固定居所，相当一部分外来工在海南省有过被收容和遣送的经历。从他们的基本生存状况看，首要面临的困境就是居住和就业两大难题，“没住处、没活干、没饭吃”，成为最普遍、简单和直接的违法犯罪动因。除此之外，他们的劳动权益、基本社会保障、遭受歧视和不公正待遇等问题也严重影响着这个群体的行为。基于上述认识，龙华区推出了“121”工程，创办外来工之家，推

8、行新型外来工管理模式。“121”系统工程即：政府为外来工营造一个生存发展的环境外来工之家；重点为外来工解决两大难题居住与就业；从中探索出一条流动人口管理的新路子管理与服务相结合、教育与保护相结合、综合治理与市场经济相结合的管理模式。“121”工程体现了政府在外来工管理上的一个新思路，即：以扶助外来工解决外来工问题；以服务外来工落实外来工管理。这个思路使外来工发展和城市建设一致起来。 具体如何工作？从解决外来工居住、就业等问题为切入点，结合海南省92年房地产整顿后留下大量未竣工楼盘工程（俗称“烂尾楼”、“半拉子楼”）的特殊情况，“外来工之家”应运而生。第一家“外来工之家”即1996年在区委、区政

9、府支持下，由区政法委落实创办的“博爱花卉广场”。在海口市商业区博爱南路76号，原是一块被一家企业购买但多年没有开发的空地（约4000平方米）和一幢旧楼房（建筑面积8000平方米），杂草丛生，老鼠横行，治安、卫生混乱。1996年11月，在新华区（龙华区旧称）政法委副书记杨来清的带动下，政法委广大干部职工和联防队员数十人共同凑起十多万元钱，对该片地盘经过平整、配套基础设施建设之后，搭建起212个摊位和20间简易铺面，挂牌“外来工之家”，出租给外来工统一进行花卉批发生意，并将旧楼房中的16套小房间改建为宿舍，供外来工居住、使用。 “博爱花卉广场”与一般的租赁市场所不同的是，第一，设立目的特别针对外来

10、工群体，以解决其基本生存为目标；第二，低廉的租赁价格，由于利用了“烂尾楼”，外来工之家的住房和铺面租金仅为市面价格的几分之一，为租不起普通摊位的外来工提供了经营的空间；第三，融店铺、宿舍为一体，以期同时解决外来工居住、就业这两大最基本的生存问题；第四，政府的优惠、支持和多方面的配套服务，“外来工之家”中不仅设立了就业指导中心、外来工待工广场、信息中心、文化服务部等部门组成的外来工服务中心，还组建了由一批素质较高的联防队员组成的外来工保护队，使得这里的社会治安全面改善。外来工之家在服务外来工的同时，也积极配合有关政府部门做好外来工管理工作，如在管理中实行“三证六统一”等。 第一家“外来工之家”很

11、快就吸引了大量外来工前来安家就业，前后共解决386位外来工的居住和就业问题，目前已成为海南省全省最大的绢花市场。 二 发展与模式 （一）“外来工之家”模式成型 从“博爱花卉广场”创立至今，外来工之家已经逐渐形成一套独具特色的管理模式，2002年第二家外来工之家“金贸汽修城”、第三家“滨濂再生资源回收城”相继成立，2004年以来采取不直接参与经营的方式逐步将外来工之家模式变通后融入到龙华区的18个农贸市场之中，推动外来工之家的“联网”工作。发展至今，外来工之家管理模式正在不同领域逐步推广开来，并明确出“政府牵头，企业出资，分类建设，统一管理”的模式。 “政府牵头”是这一模式最大的特色，主要指外来

12、工之家管理模式的政府主导性。具体体现在三个方面： 第一，外来工之家管理模式是政府启动的，是政府在外来工管理工作中的一个创新。它从最早的思路形成，到创立、运作过程，都直接作为海口市龙华区政法委的治安综治工作的一部分，并在海口市龙华区委区政府的批准和支持下开展起来。 第二，外来工之家在设立意图上主要体现了政府对外来工的管理职能。这些“家”尽管以经营实体的方式出现，它们的目标与责任却不完全等同于一般的企业，而是负有一定的政府管理职能。这突出体现在：它们的创立和运营获得了闲置土地使用等的政府支持，在出租价格上则给予外来工极大的优惠；作为租赁经营实体，它们却不仅需要提供经营摊位，而且有责任考虑外来工的居

13、住、安全、权益保护、福利保障、文化、计生等各方面事务，是一种全方位的整体管理，实现政府对外来人口的管理职责。第二家也是规模最大的一家外来工之家成立之后，龙华区流动人口管理中心的牌子也挂到了外来工之家，更加体现出政府通过外来工之家管理流动人口的功能。 第三，政府在外来工之家中扮演着支持和引导的角色。政府的作用是多方面的，在资源上，外来工之家设立所利用的土地都是政府代为处置工程安排使用的地盘， 在第二家外来工之家中政府还投入50万元的资金，用于戒毒中心和流动人口服务中心基础设施的建设；在人员上，外来工之家由龙华区政法委常务副书记杨来清统一协调，各个“家”内还都有区联防队员、户籍协管员等进行管理、服

14、务；在政策上，除了以低廉的价格提供给外来工就业、居住的机会外，政府在诸多方面都为外来工之家提供了优惠政策和配套服务，一项广受外来工称颂的举措是“部门罚款，政府买单”，即区政府向外来工之家内的外来工企业发放“海口市龙华区企业税外负担登记卡”，凡遇到政府各部门的不合理收费，企业不需要交钱，而只需要出示、填写在此卡上，由企业法人代表签字后交龙华区投资服务中心，区政府承诺每月月底由区政府与处罚单位统一结清。自然，此举一出，乱收费现象在外来工之家几乎销声匿迹；此外，政府还在外来工之家设立专门的办公窗口，第一家外来工之家创立就配套设立了就业指导中心、外来工保护队等相关服务机构，第二家“金贸汽修城”成立后，

15、十个服务中心同时在外来工之家的办公地点挂牌，包括流动人口就业指导中心、流动人口法律援助中心、流动人口劳动权益保护中心、流动人口计划生育服务中心、流动人口卫生医疗服务中心、流动人口子女教育服务中心、流动人口文体活动服务中心、流动人口青少年活动服务中心，弱势群体服务服务、贫困居民服务中心，有目的、有规划地配套设立起了十个政府的服务窗口，政府各部门上门办公，为外来工提供全方位的服务，同时，第二家外来工之家还设立起流动党员工作委员会和流动团员工作委员会，将党团建设深入外来工之中；在态度上，各级政府的不同部门均对外来工之家予以了充分的肯定和大力的支持，不仅龙华区的区委、区政府及各有关管理部门将外来工之家

16、作为流动人口管理的一大特色模式，市级、省级的有关党政领导也对此予以关注，并多次来外来工之家视察或现场办公，中央政法委、综治办、国务院体改办等领导还专门来视察此模式，综治办系统内并将这一模式在2003年的全国社会治安防范工作经验交流会上充分肯定和推广。“企业出资”，主要指外来工之家结合了企业经营的方式，“以企养家”。每一个“家”的建立都首先基于一个房屋租赁和物业管理公司，为外来工提供居住、就业场所，在此之上实现对外来工的全面管理和服务。在政府指导之下，外来工之家管理模式采取了“三化”的形式：首先，经营方式企业化，通过企业化运作以实现外来工之家的自我供给、良性循环；其次，办家形式庭院化，外来工之家

17、的选址一般是选择一些“烂尾”楼房及其庭院和周边区域，建成商住兼用的小区；其三，发展方向社会化，发动社会各界，挖掘企业潜力，发挥镇、街道、居（村）委会中社会组织的力量，因地制宜，分类兴办。 外来工之家的企业化运作模式是政府指导下的市场化运作，一方面，企业是独立的法人，“家”的整个经营运作由企业承担；另一方面，企业享受政府提供的土地、人员支持等优惠，也必须先行出资做好三通一平（即通电、通水、通路和土地平整）等基础设施建设，以及按照政府的要求实行对外来工优先、价格优惠和全面服务。 由于“烂尾”工程使用的临时性，为外来工服务的导向，以及先期对基础设施等的大量资金投入，很难吸引到企业注入资金，在这种情况

18、下，几家外来工之家的创立，都是经过政府的动员，或者发动个人集资、入股建立的。外来工之家的这种企业化运作模式可以看作一种限制性营利、兼具社会效应的运营形式。 “分类建设，统一管理”，主要指外来工之家作为一种管理模式，在业务类型、涉及经济领域上各不相同，每个“家”都是一个独立运作的实体，但所有的“家”又都要按照一定的设立要求和管理模式建设，协调统一，共同实现对外来工管理和服务的功能。第一家外来工之家是花卉市场，是在考察了当地店铺分布、业务情况之后，决定统一做绢花、塑料花的零售和批发店面，先后建起212个摊位，26个商业店铺，提供给300多名外来工安家和就业；第二家是汽修城，占地6万多平方米，还有一

19、幢总面积2.4万平方米的烂尾楼，主要考虑到附近是政府拆迁的几十家汽修行的相对集中区，为其提供规范的运营场所，汽修城包括汽车维修一条街、汽车配件一条街、汽车美容一条街以及商业街、美食街和农贸市场等相关街道，和可同时容纳1000辆大中型货车停放的大型停车场，共吸收外来工企业120多家，解决2000多名外来工的居住、就业，成为一个辐射省内外的货运物流市场；第三家是再生资源回收城，占地110亩，分为收购区、加工区、办公区、居住区和活动区五个大区域，主要集中经营废品回收，拓展再生资源回收业，现已成为全省最大的再生资源回收区域，容纳2000多名外来工居住、就业， 并探索出一条现代都市再生资源回收工作的新路

20、子；更多家的农贸市场系列正在建设过程中，在下一步的发展中，外来工之家还在考虑将此模式改进、推广入建筑行业等流动性强的外来工群体之中。2002年6月，在龙华区政府的号召下，各镇（街道）、各村（居）委会也因地制宜地开始兴办起“外来工之家” 、“外来工之村”、“外来工之园”、“外来工就业一条街”等，使“外来工之家”逐步向社会化、多元化发展。这些不同的经营场所，在“外来工之家”的统一管理模式下，已经逐渐形成为外来工服务的可扩展性环境，显示了城市与外来工的新型关系和融管理于服务的新型管理思路。（二）向自治迈进外来工管理协会成立 外来工之家为外来工提供了居住、就业的渠道，在各个“家”内的外来工管理和社会治

21、安等管理工作也收效显著。但是，各自独立的“外来工之家”模式在继续发展中也遇到了新的困境：第一，开展条件限制。以企业出资办实体、政府引导服务为主的外来工之家，要想为外来工提供低廉、高质的服务，必须借助政府代为处置的“烂尾楼”这一特殊条件，使得其开展地域、模式推广等受到限制，同时对这些楼盘使用的不稳定性，也使得外来工之家的举办模式等受到限制。第二，服务人群范围有限。以举办实体集中解决外来工居住、就业的管理模式，能够涵盖的就业领域和外来工群体均比较有限，比如在建筑工人、家政服务等群体中，就很难通过固定的场所设立外来工之家，而这批工作流动性较强的外来工在工作保障、权益维护等方面，往往更需要得到帮助；另

22、外，外来工之家只能为进“家”的外来工提供服务，但海口市近20万外来工，单龙华区内也有7万多，不可能全部以“家”的方式集中管理起来，随着外来工之家的名声传播，海口市以外，甚至省外的外来工也纷纷找上门来，请求援助，那么，对于“家”外的外来工，又如何为他们服务？政府如何管理？这是一个挑战。第三，不同“家”之间的协调问题。从目前已经建立起的三个外来工之家看，政府的服务窗口只能设在一家，很多职能、人员也不可能配置到每一家，随着以后建家数量的增多，协调、服务职能的落实等，必然受到很大钳制，难以做到统一、有效，这对不同“家”之间的协调和功能发挥提出了更高的要求。第四，为外来工单独建立社区的思路是否具有可持续

23、发展性，也需要反思。随着城市发展，外来人口管理的最终目的还是要使其融入城市之中，实现人口的自由流动和公平发展，如何建立外来工之家与更广泛的城市发展之间的联系？这些问题均促使龙华区政府在外来工之家管理模式上进一步探索和创新。 为实现对已有不同外来工之家之间的统一协调，以及加强对“家”之外的外来工的服务和整体管理，就需要把“家”的模式扩展为更广泛外来工的组织。2003年，龙华区政法委决定为外来工组建自己的组织外来工协会，更多发挥外来工自身的积极性，在外来工与政府之间搭建更开放的桥梁。2002年底，外来工协会筹备小组向海口市民政局递交了关于成立龙华区外来工协会的申请，至2003年下旬筹备工作基本完成

24、，但是由于中央有关规定禁止特定群体（包括打工者）成立协会， 经过慎重考虑和对具体情况的分析，决定改名为“外来工管理协会”。2003年9月，外来工之家再次递交了关于“龙华区外来工协会”有关名称、章程更改的报告，龙华区外来工管理协会正式获准成立。这也是全国第一家外来工自己的组织。 龙华区外来工管理协会这样做出了自身的定位：“为了强化流动人口管理，促进外来工之间的交流与联系，维护外来工的合法权益，促进外来工经济的发展，更好地为外来工服务，特成立龙华区外来工管理协会。”“龙华区外来工管理协会”是龙华区广大外来工自愿结成的群众团体。其业务主管单位为龙华区社会治安综合治理委员会。本协会一切活动遵守国家宪法

25、、法律、法规和国家政策，遵守社会公德，提倡精神文明，自觉接受业务主管单位和社团登记管理机关的指导和监督。”龙华区外来工管理协会的成立，标志着“外来工之家”模式跨上了一个新的台阶。从外来工之家到外来工管理协会，实现了龙华区外来工管理中四个方面的转型： 第一，从经营实体服务到社会团体治理的转型。外来工之家的基础是经营店位租赁的企业，在政府优惠和指导下为外来工提供低廉的居住、就业机会，尽管该类企业属于限制性营利，但作为企业，它从机制上仍然是以利润为导向的，通过市场机制发挥作用；外来工管理协会则是在民政部门注册登记的社会团体，属于一种非营利组织，以社会功能为主导，通过非营利的运作机制（详述见下），可以

26、更专业化地为外来工提供服务，推进社会发展。 第二，从基本扶助到全面发展的转型。外来工之家以解决外来工的最基本需求居住、就业为核心目的，相应地配以政府其他的服务和管理，可以看作是政府对外来工提供的一种基本扶助；外来工管理协会则以外来工的需求为导向，面向外来工的经济发展、权益、交流、管理等各方面的需要，全面地为外来工服务。 第三，从特殊关怀到制度化运作的转型。外来工之家是政府针对主要问题、社区情况等，一一选定建设领域、兴办场所、面向对象，分别设立起来的，尽管这一模式可以被不断复制，更广泛推广，但它仍然只能是针对某一特定行业、某一特定群体的特殊关怀，受益者基本局限于最终得以入驻“家”中外来工；外来工

27、管理协会作为一个社会团体，实行会员制，任何适合条件的外来工都可以自由加入、自由退出，不受行业领域、居住区域、受益人数等等的限制，大大突破外来工之家的服务范围和服务能力制约，形成一种为外来工服务的制度化运行机制。 第四，从政府管理到外来工自治的转型。如前面分析过，外来工之家是政府动员的、主要实现政府对外来工管理功能的、政府主导的模式；从这个意义上，外来工管理协会虽然也是政府发起创立的，为更好实现对外来工服务、管理的组织形式，但它作为民间组织建立起来，从组织形式、人员构成、运作机制、宗旨功能等各方面，都具有了自己的相对独立性，并且可以逐步转化为“外来工自己的组织”。如果说外来工之家是政府管理外来工

28、的模式创新，那么外来工管理协会的创立，则是政府从统一管理社会转向协调社会自治的新型公共治理模式的尝试，是实现外来工自治管理、自我服务的重要举措。这也是外来工管理协会最重要的意义所在。 外来工管理协会是一个会员制的社会团体，其会长为原龙华区政法委副书记、综治办主任杨来清，除此之外，协会的所有成员，包括8名副会长，全部是外来工。协会的最高决策机构为理事会，理事会成员经会员大会选举产生，共16名，包括会长1名、副会长8名、理事6名，以及秘书长1名，除会长代表政府方面对外来工进行管理之外，其余全部人士都是外来工代表及相关人士。协会的运作机构是在理事会下设办公室，办公室下设“六部一中心”，即权益维护部、

29、会员工作部、就业培训部、信息交流部、经济发展部、宣传联络部，以及求助中心。为便于深入外来工群体开展工作，协会以街道（镇）为单位成立分会，居（村）委会为单位成立联络站，建成外来工管理协会的组织网络。目前已在全区7个街道发展了街道分会，设立联络站53个，在全区范围内围绕协会工作总体目标形成了一个外来工组织和管理网络。 龙华区外来工管理协会的会员包括个人会员和团体会员两种类型，个人会员以龙华区的外来工为主，团体会员则主要是龙华区的外来工企业和团体，其中各家外来工之家均以团体会员的身份加入协会。协会创立以后很快就发展起第一批个人会员1235人，团体会员29个，并开设了协会自己的网站。 目前协会总共有1

30、1名工作人员，其中除了2人是兼职外其余全为专职。协会的运营经费主要来源于两个部分：最主要的是团体和个人会员缴纳的会费，其次是一些团体会员的自愿捐赠。 外来工管理协会成立以后，以“联合和发展”为主题，以“保障、提升和发展外来工”为目标，按照“扩大影响、壮大协会、强化服务、繁荣经济”的思路开展各项工作。包括继续通过兴办外来工之家帮助外来工解决居住和就业；为外来工提供就业帮助、技能培训、法律援助、权益保护、子女入学、代办证件等多种服务；组织外来工企业和团体开展商业信息、科技成果、技能技术的交流，促进外来工企业的发展；兴办文体设施，采用多种形式丰富外来工的文体生活等。协会自身并通过各种形式开展宣传活动

31、，建立网络联结，大力发展会员，加强外来工之间的合作与交流。外来工管理协会是外来工之家管理模式的提升，它与外来工之家之间的关系是互补互促的，主要体现在两个方面：第一，外来工管理协会对外来工之家具有统一协调管理的功能，协会是在外来工之家的基础上建立和组织起来的，尤其以最初的3家外来工之家为依托和载体，外来工之家作为外来工管理协会团体会员的一种，向协会缴纳会费，协会则代政府统一协调、监督、管理各个不同的外来工之家，并将外来工之家模式继续推广、发展；第二，外来工管理协会与外来工之家具有相对独立性，外来工之家最初是由政府牵头创办的，外来工管理协会建立以后，政府对外来工之家的相关协调功能相应转移到协会统一

32、行使，协会与外来工之家确立了制度化的联系渠道，同时协会作为社会团体，与外来工之家又是平等的独立法人、各自具有独立性，这种关系更有利于该模式的制度化、规范化管理，并为进一步的推广和创新提供了良好的平台。 外来工管理协会与政府的关系也是两方面的：一方面，外来工管理协会依然是政府指导下对外来工进行服务和管理的组织。首先，从章程和宗旨上，协会体现了“强化流动人口管理”和“为外来工服务”的双重功能；其次，从人员安排上，协会的会长由原政法委副书记、综治办主任杨来清担任，他在协会成立之后已经从第一线退居下来，但仍然在政法委任职，专门分工负责协调外来工之家和外来工管理协会的工作，承担有服务外来工和协助政府管理

33、外来人口的双重身份；再次，从人事和资源上，协会还享有龙华区政府的部分财政支持，包括会长的全部工资、福利保障，调派到协会工作的户籍协管员、联防队员的工资等；最后，从工作关系上，协会一开始就与政府的机构设置和功能定位有着相当的对应性，特别是与政府的十个服务中心功能匹配、共同开展工作，近期才逐渐走上独立开展特色工作的道路。另一方面，协会不同于政府的职能部门，它是以龙华区综治委为业务主管单位的、在海口市民政局注册登记的、具有独立法人资格的社会团体，是具有相对独立性的民间组织。龙华区综治委作为其业务主管单位，对协会的工作具有指导、监督、要求其按照章程开展工作的职能， 但是在章程规定的范围内，协会具有独立自主地决策、治