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1、论联合国在解决国际争端中的作用论联合国在解决国际争端中的作用从伊拉克战争的视角剖析唐丝丝 2011-08-04 16:08:44来源：人大国际法网 【作者介绍】唐丝丝，北京林业大学法学系【摘要】美英两国发动的伊拉克战争对联合国在解决国际争端中的作用提出了严峻的挑战。此次战争使人们对联合国存在的意义，尤其是对其安全保障机制的作用产生了疑问。本文围绕伊拉克战争全面审视了联合国的职能发挥，近而分析了单边主义对联合国的冲击。于是，一种适应时代发展的安理会改革成为了必要，但联合国的地位与作用不容取代。【关键词】联合国，伊拉克战争，单边主义，安理会改革 一、前言和平解决国际争端以防止战争的爆发,不仅是18

2、99年鼓舞海牙和平会议与会各国代表的幻想,而且是影响以后国际法在和平解决国际争端领域发展的“海牙精神”。联合国宪章第1条关于联合国宗旨中明确规定：“以和平方法且依正义及国际法之原则，调整或解决足以破坏和平之国际争端及情势”。第六章第33条规定：“任何争端之当事国于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时，应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用、或各该国自行选择之其他和平方法，求得解决”。由此，“维护世界和平与安全”在联合国组织的四项宗旨中位于首位。各种政治、法律和区域的和平方法的应用具有法定的优先性，强制办法中的诉诸于武力只是最后的解决方法。宪章在宣布和平

3、解决国际争端是处理国家间关系的一项重要原则的同时，第2条第四款明确禁止在国家间关系中“使用武力”或“以武力相威胁”，以加强这一原则。宪章除了依其第51条的规定行使合法自卫权和宪章授权的集体安全行动之外，否定一切违反宪章的非和平方法的合法性。联合国大会在1949年修改并更新了1928年和平解决国际争端总论定书后，又分别于1970年和1982年通过国际法原则宣言和关于和平解决国际争端的马尼拉宣言，进一步确认和澄清和平解决国际争端的具体法律义务。争端解决现在已经不再首先被视为一种防止战争的手段,反而越来越被认为是日益错综复杂的各种政治、经济、文化、环保条约的必要成份。没有和平解决争端程序的双边与多边

4、条约，现在几乎没有。故和平解决国际争端已经是当代国际关系中不可分割的重要组成部分。“权力取向”向“规则取向”的演变成为国际法发展的大趋势。1 以维护世界和平为己任的联合国既不是世界政府,也不是国际警察,而基本上是一个可以对向其提交争端的国家施加压力与影响的国际组织2。联合国宪章第6章的和平解决国际争端机制,是先于第7章的集体强制措施的一种相对独立的维持国际和平安全手段。而事实证明，美英绕过安理会对伊拉克发动战争的单边主义行为是对联合国宪章和国际法的漠视，是对“规则取向”的一种新的背离，是对“权力取向”的一种有意的邪恶回归，其违法性已成为一个不争的事实。它违反了宪章的一些基本原则，包括各会员国主

5、权平等；善意履行国际义务；和平解决国际争端；不得使用武力或武力威胁侵害任何会员国或国家的领土完整或政治独立；集体协助；确保非会员国遵守宪章原则及不干涉内政3。它的种种借口和幌子都无法掩盖其行为体现出的霸权主义和非人道主义。然而，问题在于没有一种凌驾于国与国之上的有效而独立的权力机制对这样的行为进行一定的惩罚和强制措施，即使是联合国也无能为力。也就是说，虽然宪章和国际法明确禁止这种行为，但并未规定违反禁止性规定所应承担的法律后果（更不用说是道义上的后果了）；或即使规定了，安理会决议是否能一致通过是个疑问，因为,宪章尚无任何明确排除作为争端一方的安理会常任理事国不得投票的规定4（下文会详述），况且

6、决议的可执行性仍是个非常困难的问题。于是，大国单边主义与联合国建立的多边主义不断进行着摩擦与冲突，美国所谓的“先发制人”的自卫理论，“人权高于主权”的原则开始接踵而至。一切的一切给世界各国千辛万苦建立起来的联合国安全保障机制和世界秩序以沉重的打击。安理会的“大国一致原则”还能走多远？疑问与探讨成为了必要。二、联合国主要机关在解决争端中的职权 （一）、联合国大会与秘书长宪章赋予大会广泛的职权，又给予其比安理会更多的限制，具体体现于第2、10、11、12、14、35条，本文不再详述。宪章为安理会在解决争端过程中设置的限制，同样适宜于大会。也就是说，在一项争端提交大会解决之前，大会也得鼓励当事各方尽

7、先利用传统解决争端程序。而且，大会受理的争端原则上也不得涉及国家管辖内问题。在战后国际关系实践中，大会解决争端职权曾一度有扩大趋势。比如，大会为1956年苏伊士危机组建了一支联合国紧急部队以保障一条分割交战各方的隔离线和监督停止敌对行动；1960年，在安理会内部主要强国之间的协议失败之后，大会又在刚果危机中扮演了关键角色。大会在参与和平解决国际争端的实例较多，但针对有关提出解决建议的情况较少。总体上说，大会较安理会无实效性，它的建议对争端当事国并没有拘束力，更多的只是一种政治和道义上的力量5。联合国秘书长在和平解决国际争端方面更多的体现为一种第三方介入，并且易受大国影响。介于其特殊地位，他可以

8、密切注意到世界各地对潜在冲突并提请联合国各机关和有关国家注意，因而被认为是最理想、有效的预防性外交的重要组成部分。对此本文不再详述。（二）、安理会1、安理会决议安理会在联合国体系内占有重要的政治地位，是唯一有权依据宪章第七章的规定采取行动维持国际和平与安全的机构。宪章第 25条规定：“联合国会员国同意依宪章之规定接受并履行安理会之决议”。因此，根据“条约必须遵守”这一古老的国际习惯法规则，联合国会员国必须遵守安理会在其职权范围内所作出的任何决议。根据宪章第 103条：“联合国会员国在本宪章下之义务与其依任何其他国际协定所负之义务有冲突时，其在本宪章下之义务应居优先，”会员国对安理会决议必须遵守

9、的义务应高于会员国依据其他条约所承担的义务。纵观 1991年海湾战争以来，在伊拉克问题上，联合国安理会共通过了 6 0多个决议，其中比较著名的有近 20个。决议将伊拉克履行协议问题与经济制裁和人道主义援助相联系，内容主要围绕海湾战争停火、战争责任及其赔偿、销毁伊拉克大规模杀伤性武器、反对恐怖主义以及要求伊拉克与联合国进行全面合作等问题展开。6 从国际层面来看，安理会这些决议是国际社会处理伊拉克问题的法律依据，它们规定了伊拉克和联合国其他成员国在该问题上的权利和义务，同时也决定了联合国在战后伊拉克重建中的地位。上述决议对伊拉克所规定的义务主要是：1）、和联合国特委会和监委会的合作,查清并销毁境内

10、大规模生化武器；2）、执行联合国“石油换粮食计划”；3）、解决伊拉克和科威特边界问题；4）、归还科威特财产和释放科威特被俘虏、失踪人员；5）、 战争赔偿。目前除科、伊边界问题已解决外，其他义务的履行由于美英对伊拉克动武而中止。7美国攻陷巴格达、萨达姆政府“蒸发”以后，美国政府认为联合国应解除自1990年以来对伊拉克实施的制裁，伊拉克石油所得收益应该由伊拉克过渡政府，而不是联合国托管。对此，笔者认为从联合国角度来考虑，对伊拉克是否解除制裁必须依据上述安理会决议来做出决定，而不能仅因为萨达姆政权的推翻而解除。首先，在伊拉克没有成立新政府之前,伊拉克依然受到宪章的约束，在伊拉克成立新政府后，其联合国

11、的会籍权应由新政府继承，在联合国则是确认代表全权证书的程序性事项。因此，无论从那方面看,在安理会没有制定新决议之前，依据安理会687号决议所规定的伊拉克在联合国中的战败国地位并没有因为萨达姆政府的推翻而取消,伊拉克问题依然还是在联合国框架内解决。其次，到目前为止，联合国安理会对伊拉克是否还存在大规模生化武器没有明确说法，而伴随着长期核查的是联合国对伊拉克的长期制裁，只要国际原子能机构和联合国监核会没有确认已经实现安理会第687号决议规定的目标，依据安理会有关决议对伊拉克制裁就不具备取消的条件。再次，关于“石油换粮食”计划的收入有两大用途：大多数用于对伊拉克的人道主义救济，其中很大部分是通过伊拉

12、克政府同它选定的供应商签订特许合同来实现，这部分合同由于美伊战争现已中止。其他用于战争赔款，由根据安理会第687号决议成立的联合国赔偿委员会负责，受理因伊拉克非法入侵和占领科威特而使外国政府、国民和公司遭受损失、损害和伤害的索赔事宜。所以，“石油换粮食”计划是在对伊拉克实行制裁的情况下，对伊拉克人民的人道主义援助，在伊拉克没有成立新政府之前,只要制裁还存在，“石油换粮食”计划必须在联合国的托管之下进行，否则伊拉克人民的生活得不到保障。如果伊拉克成立了合法的新政府，根据国际法上的继承规则，新政府应该承认前政府在“石油换粮食”计划下所承担的义务，这些义务包括对前政府在“石油换粮食”计划下签订的特许

13、合同,以及没有偿还的战争债务，同时伊拉克新政府也享有对本国自然资源的控制权。伊拉克过渡政府如果是在美国主持下成立，如果伊拉克石油有关的合同以及收益支出被美国政府控制，这样的“傀儡政府”在国际法上是不予承认的,当然不能代表伊拉克人民的利益行使国家主权权利。8由此可见，安理会决议在解决国际争端中扮演着重要角色。2、安理会调查职能调查(Inquiry)，又称事实断定（Face-finding），作为一个技术性的名词，通常有两种不同而又相关联的涵义。广义上的调查，指某一法庭或某一机构在试图解决某一涉及事实问题争端时所采取的一个阶段性步骤。由于大多数争端缺少不了法律的或争执的事实问题的存在，所以这个意义

14、上的调查一般又是仲裁、调解、某些国际组织的行动以及第三方介入解决方法的一个重要组成部分。另一种是狭义上的调查，专指一种独立的解决争端的程序。9与此次伊战直接有关的1441号决议于2002年11月8日经安理会第4644次会议通过,是联合国安理会为和平解决伊拉克问题的一项决议。该决议主要是针对自1998年以来中断四年的联合国对伊武器核查问题而作出的具体规定，其中主要为伊拉克规定了与重新展开核查工作的联合国武器核查小组进行合作的义务。根据这一决议，由联合国监核会和国际原子能机构有关人员组成的联合国武器核查小组重返伊拉克,并由该武器核查小组对伊拉克的所有地方(包括地下)、设施、建筑物、设备、记录和运输

15、工具等按其选择的任何方式、地点立即、无条件、无障碍、无限制地进行核查，伊拉克政府为履行其裁军义务,除提交所要求的半年申报之外，还应在本决议通过之日起30日内向监核会和原子能机构及安理会提交一份准确、充分、完全的当前情况申报表，说明其发展化学、生物和核武器、弹道导弹以及诸如无人航空器和供飞机用的播撒系统等其他运载系统的方案；在整个核查过程中，伊拉克都应予以立即、无条件的合作。若伊拉克继续违反决议为其规定的义务(continued violation of its obligation)，则将面临严重后果(serious consequences) 6。(笔者认为本决议中的“严重后果”应理解为使用

16、武力进行军事打击)。但从2002年11月下旬核查工作开始以来，在国际社会的共同努力下，伊拉克已表现出积极配合的姿态，核查工作也取得了一定的进展。这些在联合国监核会主席布里克斯向联合国安理会提交的几份核查报告中均可找到充分的证据。这说明伊拉克并无实质性违反(material breach of its obligation)1441号决议为其规定的义务，相反，其正在切实履行自己所承担的义务。2003年3月上旬在联合国武器核查小组的监督下销毁射程超过决议规定的150公里的萨默德型导弹的事实就是明证。不仅如此,在美英不断扬言要动用武力解除萨达姆武装时，布里克斯仍一再表示，如果再给他几个月的时间，伊拉

17、克是否拥有大规模杀伤性武器这一问题的答案就会水落石出。这充分表明，1441号决议仍有继续执行的必要。而且，联合国武器核查小组对伊拉克在过去几个月里的所作所为还是基本满意的。同时，他们也相信伊拉克在接下来的日子里仍然会积极配合其核查工作。但是，美英联军却对武器核查小组的建议置若罔闻，于3月18日向伊拉克发出了48小时最后通牒，并于最后通牒到期后一个多小时便展开了对伊拉克的军事打击。对于美英亲自促动并由联合国安理会通过的决议，既没有出现伊拉克的实质性违反行为，决议本身又未执行完毕，在这种情况下公然对伊拉克动武,恐怕连美英自己也难以自圆其说。10面对单边主义行径，或许安理会的合法调查已不起作用，但它

18、至少让人们相信问题的解决不是没有出入和程序的。恰恰相反，美国对此无法忍受的表现，反而进一步印证了调查的合法性与合理性。3、调停、斡旋或和解宪章并未具体规定安理会的此项职能，而事实上无论在伊拉克战前还是战后几乎看不到这种和平方法的存在，而更多的是单边强权和武力。这些职能本文不再详述。4、集体安全保障机制安理会的职权主要是属于执行性的,在维持和平与制止侵略方面，它可以判断是否存在威胁、破坏和平或侵略行为。它在联合国机构体系中是唯一有权采取行动来维持国际和平与安全的机关。11依照联合国宪章第39条规定：“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应做成建议或抉择依第41条及第42

19、条规定之办法,以维持或恢复国际和平与安全。”第41条规定了安理会有权决定促请联合国会员国对上述行为的国家采取执行武力以外的强制措施。按照宪章第42条规定，安理会如认为第41条制裁办法不足或已经证明不足时，得采取必要之空海陆军行动以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事行动。虽然1441号决议规定一旦伊拉克违反该决议的话将导致“严重后果”，但是对于伊拉克是否实质上违反了1441号安理会决议，或即使在伊拉克违反了1441号决议的情况下是否足以导致安理会必须按照宪章第42条规定的办法采取军事打击的行动，依照宪章的有关规定，完全应当由安理会来表决。美英在无法

20、获取安理会授权军事打击伊拉克的情况下执意颠覆伊拉克政权，布什声称萨达姆没有解除武装,对美国构成了直接的威胁，美国行使的是自卫权12。事实上这一理由是十分荒谬的，理由在下文会详述，且战前历经了4个月的武器核查，战后至今尚无明确的证据表明伊拉克拥有大量违禁的生化武器，所以也就没有证据表明伊拉克已经构成了对美国的威胁。美国实施的这种所谓“假想的防卫”是非法的。早在80年代,美国以集体自卫为由对尼加拉瓜采取军事行动，招致学者们都主张对自卫权作出限制，国际法院在1986年的“准军事行动案中，驳回了美国为了集体自卫而对尼加拉瓜采取军事行动的主张13。美英声称对伊动武是“先发制人”的军事行动也好，或者假称为

21、了履行1441号决议以及解放伊拉克人民也罢，这些理由不仅没有国际法上的依据而且是严重地违反了国际法的准则。这一藐视和挑战联合国安全保障体制的单边主义行为自然会使世人关注到当今在维持国际和平与安全负主要责任的联合国安理会的作用及缺陷。三、大国单边主义对安理会的冲击（一）、单边主义的具体体现从国际法的角度来看，美国的单边主义政策主要体现在以自卫的名义，用武力对付国际恐怖主义对美国利益的侵害。美国在阿富汗的“自卫”反恐战争就充分体现了这点。美国在阿富汗打击塔利班组织的反恐战争之后进一步发展了先发制人的自卫理论。14先发制人理论是古罗马著名的思想家、政治家、法学家和雄辩家西塞罗在其著作和演说中多次强调

22、的。他的名言是“罪恶在萌芽状态最容易被消灭。”15布什总统将大规模杀伤性武器与恐怖主义联系起来，指出未来对美国和世界的最大威胁是恐怖分子与“邪恶国家”勾结利用后者的生化武器、核武器发动恐怖袭击，这将造成整个城市的毁灭和成千上万人丧命。于是他主张在这种罪恶萌芽之时就消灭它以免后患。而事实却是迄今为止既没有发现萨达姆政权与恐怖组织有任何直接的联系，又没有发现伊拉克有大规模杀伤性武器，相反却给伊拉克造成城市的毁灭和成千上万人丧命。从严格意义上讲，美国对伊拉克动武并不完全属于反恐范畴，但美国以反恐为借口武力推翻萨达姆政权，仍关系到如何开展国际反恐斗争的原则问题。其核心是究竟以联合国为主导，通过多边国际

23、合作进行斗争,还是采取单边主义、先发制人的办法发动战争。美国对伊拉克发动战争，不仅进一步深化了武力反恐是否合法的大辩论，而且引起了全世界认真思考美国武力反恐政策的真实目的，以及如何防止武力反恐演变为现代国际法所禁止的“预防性战争”16。另外，联合国宪章第51条规定的自卫权，并不具备法律定义所需要的确定性。对于自卫权的理解必须借助于习惯国际法。一般说来，实施联合国宪章规定的武力自卫行动必须符合三个条件，即:武力攻击的存在、自卫必须符合必要性和相称性、实施自卫的国家或集团必须及时向安理会报告。由此伊战的反对者认为：1、自卫只能针对国家发动的攻击才可适用，但并无事实证明伊拉克对美国发动了任何攻击；2

24、、自卫权只对实际攻击者才可行使，但美国不能证明伊拉克政权参与了恐怖袭击；3、即使911恐怖袭击构成对美国的武力攻击，美国也只能在袭击的同时行使自卫权，袭击结束后自卫是不允许的；4、只有在获得安理会授权的前提下才能使用武力，美国自卫权理论违反了联合国宪章第2条第4款禁止使用武力的规定。17（二）单边主义与多边主义的较量从2002年9月12日布什总统在联大提出解除伊拉克武装问题到2003年3月17日美国在安理会内撤回第二个决议提案为止，以法、俄、德、中和大多数安理会非常任理事国为一方与以美、英为另一方先后进行了两个回合的激烈较量。第一个回合是美、英提出的“自动授权动武”和各国克对伊拉克是否拥有大规

25、模杀伤性武器和是否违反安理会决议提交自己的报告和做出自己的判断。这些内容遭到法、德、俄、中等国的坚决反对，最后在正式通过的1441号决议中均被删去。于是美国就寄希望与联合国核查小组按美国的要求提出证明伊拉克确实拥有大规模杀伤性武器和伊方不予合作的报告。但正如前文所述，事实使这样的希望变为了失望。其所作的“提供证据”的报告因系伪造以及大部分材料来自一位博士生的一篇论文而遭到国际舆论的嘲笑。第二回合，其决议草案提出萨达姆政府必须在两周内销毁全部大规模杀伤性武器最后通牒式的要求，但仍遭到三大国否决。美国自信即使如此也能得到9票以上非常任理事国的“道义上的多数支持”。岂料绝大多数非常任理事国也都不予支

26、持。美国在这两个回合斗争中的败北表明，尽管由于国际力量对比过于悬殊，安理会未能制止美国对伊动武，但美国也不能随心所欲的利用联合国为其对伊动武披上“合法”外衣。从另一角度，这恰恰是对美国单边主义的一次沉重打击。正如美国著名专栏作家威廉普法夫在一篇评论中所说：“布什政府自己创造一种局面使大多数国家都看到，联合国是唯一一个有可能抑制美国的权力和限制美国推行单边主义的机构。”18美国波士顿环球报的一篇文章把这场斗争称为“软制衡”时代的开始。文章说：“软制衡可能无法阻止美国征服伊拉克，但软制衡措施已经使数百万欧洲人和数万名美国人对这场战争进行抗议。”19这次斗争的实质不是“核查”还是“动武”的争论，而是

27、一场关系到建立一个什么样的世界秩序之争，是主张多极化的势力与力图建立单极世界的势力之间的一次尖锐而激烈的较量。法国总统在接受美国时代杂志专访时声明他不是反美主义者，但他反对单极世界。“任何一个团体如果只有一支主宰力量往往都是危险的。这就是为何我主张多极世界，欧洲很明显在其中拥有一席之地。无论怎样，世界不会是单极的。”20虽然伊拉克战争已结束，但多极化与单极化势力之间的较量，多边主义和单边主义之间的斗争远未结束，将时起时伏的进行下去。四、安理会的缺陷与改革设想（一）、安理会的缺陷联合国安理会没有能够制止美国对伊拉克的动武，除了美国拥有强大的经济、军事、科技优势能够藐视安理会的集体安全体制以外，还

28、有一个更重要的问题是联合国安理会本身存在着体制上的缺陷。宪章第51条授权国家可以行使自卫权的同时又规定了限制性要件，即“会员国因行使此项自卫权而采取之办法,应立即向安全理事会报告。勿庸置疑在美英以行使“自卫权”为借口的“单干”之际，在程序方面立即通报了安理会，同样伊拉克在遭受美英军事攻击时，伊拉克以及一些反战的国家也向安理会和大会指控美英侵略伊拉克。虽然安理会有权依照宪章第39条的规定：“应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为之是否存在，并应做成建议或抉择依第41条及第42条规定之办法,以维持或恢复国际和平与安全”。可是不尽人意的是，综观宪章有关排除争端当事国投票权的条款，尚无任何明确排除

29、作为争端一方的安理会常任理事国不得投票的规定。宪章第27条第3款规定：“安全理事会对于其他一切事项之决议,应以九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票表决之。但对于第六章及第五十二条第三款内各事项之决议，争端当事国不得投票”。然而第六章是“争端之和平解决”，而52条第3款是关于“区域办法”，这两款均无涉及第七章的“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”。宪章第32条规定：“联合国会员国而非为安全理事会之理事国,或非联合国会员国之国家，如于安全理事会考虑中之争端当事国者,应被邀参加关于该项争端之讨论，但无投票权。”这一条款显然没有剥夺作为争端当事国的常任理事国的投票权。综合分析以上宪

30、章条款的内容，我们不难得出这样的结论，作为常任理事国的美英两国，在安理会依据第7章“对于和平之破坏的侵略行为之应付办法”进行表决时依然是拥有一票否决权，因此，安理会不可能做出对美英不利的决议案。换言之，在目前安理会行使维护世界和平与安全、制止侵略行为的框架下，安理会甚至连认定作为安理会常任理事国所发动的军事行动的性质是否构成侵略都是障碍重重。因此,大多数联合国会员国以及安理会理事国国无力制约美英的军事行动不仅仅是军事实力悬殊的问题，还涉及宪章体制和程序本身缺乏对常任理事国单独行使武力时的限制。（二）、安理会改革设想1、后安理会时代为实现美国的全球战略，自冷战结束以来，美国提出了一系列新的主张与

31、政策。诸如，“人权高于主权”和“人道主义干预”的概念；退出反弹道导弹条约和拒绝批准全面核试验条约，打破科战略平衡，确保美国的绝对核优势；将“先发制人”和“政权更迭”作为反恐和防止大规模杀伤性武器扩散的手段和目标。布什强调，“美国不能让敌人先大姐后在采取行动”，因此，要对被认为将构成威胁的敌人，尤其是对其所谓的“邪恶轴心国”采取“先发制人”行动。2002年9月发表的国家安全战略报告“实际上已宣布美国将不再受联合国宪章中关于使用武力的规则约束。”21大概这就是所谓的“后安理会时代的到来”的全部含意所在。2、安理会改革美国华盛顿邮报最近发表一篇题为重新塑造联合国的机会的文章，说：“美国认为联合国等二

32、战后时代的一些机构现在不适合解决冷战后时代的威胁。”22综观学界各家论言，美国对安理会改革的设想中最值得关注的有以下几个方面：(1）、改变安理会组成，主张尽快把日本和印度接纳为常任理事国，以削弱法国和德国的势力。(2）、取消或限制使用否决权，主张对于独裁者统治的领土或存在系统地违反人权的地方，联合国可以采取包括使用武力和武力占领在内的措施予以处置，要求建立赋予对这些地方自动进行干预权利的机制。(3）、改革制裁机制，主张对不尊重安理会决议的国家剥夺其在联合国内的投票权。(4）、改革联合国内政治权力的分配制度，联合国应根据各国承担联合国会费分摊比例、提供发展援助和派出维和人员多少等因素来给予少数国家（5个、9个或12个）以特殊的政治权力。他们声称：1945年联合国宪章所规定的权力分配方式只反映历史，而无视现实。23由此可看出，核心是要为美国推行先发制人战略在联合国内扫清障碍。但这些都涉及宪章的修改。而修宪须经大会会员国三分之二表决