剑桥大学财务管理方面的几点启示和借鉴意义王守军精.docx

1、剑桥大学财务管理方面的几点启示和借鉴意义王守军精剑桥大学财务管理方面的几点启示和借鉴意义王守军(清华大学财务处, 北京 100084摘 要:剑桥大学作为英国最古老的高校之一, 其财务管理体制和运行机制具有特殊性。但是, 该校在经济活动内部控制和财务风险控制方面、在利益相关者关系管理方面、在经费使用管理方面的一些做法值得我国高校借鉴和思考。剑桥大学所处的具体制度环境, 英国政府对高等教育和高等学校的一些政策和做法, 比如:学费管理和大学自主权问题、高校免税政策问题、银行贷款管理问题、学生补贴问题等等, 也对我国有关政府部门提供了一些启示。关键词:国外; 高校; 财务管理中图分类号:F08; G4

2、0-054文献标识码:A文章编号:1005-5827(2008 03-0050-072008年年初, 我作为学校赴英培训团的成员, 在英国剑桥大学进行了12天的培训, 并访问了牛津大学、爱丁堡大学、曼彻斯特大学、伦敦大学学院、帝国理工学院、伦敦政治经济学院等6所学校, 了解了剑桥大学和其他几所高校在财经管理方面基本情况和主要做法, 认识到了我国高校在一些方面与受访高校的差距。由于历史原因, 剑桥大学、牛津大学的管理体制和运行体系具有特殊性, 其既不同于我国的高校, 也不同于英国其他高校和西方绝大多数高校。但是, 我们依然可以从他们的做法中体会到一些值得学习、值得借鉴、值得思考的东西。在这里介绍

3、一些基本情况和几点较深的感受。一、关于剑桥大学的财政体制11剑桥大学财务管理的体制剑桥大学是一个联邦制的大学, 她包括一个集中管理的大学(university 和31个学院(colleges 。到2009年, 剑桥大学将迎来她的800周年校庆。根据大学5章程6的规定, 大学的治理机构是评议院(Regent House 。评议院由大学和学院的资深成员、大学校长、干事长、副干事长以及委员组成。在评议院之下, 大学理事会(council of university 是负首要责任的执行和政策制定机构, 对于大学行政、工作计划和资源管理负有总责任。大学理事会包括两个外部成员, 其中一个是审计委员会的主席

4、。教职工大会(General Board of the Faculties 隶属于评议院, 对于学术和教育政策向大学理事会提出建议。按照大学与英国高等教育拨款委员会5备忘录6的规定, 大学副校长(vice chancellor 是学术与管理的最高首长。按照大学5章程6的规定, 大学理事会在财务管理方面有如下责任:监督除大学出版社之外的所有单位的财务情况; 每年至少一次向大学汇报上述情况; 向评议院推荐服务银行以供批准; 按照英国会计制度的规定, 编制和发布大学年度财务数据并对大学财务状况给出真实公正的描述。大学理事会下设多个专门的委员会, 涉及经济事务的委员会有计划与资源委员会(the pla

5、nning and resources committee 、财务委员会(the Financial com -mittee 、审计委员会、风险控制指导委员会等。计划与资源委员会是大学理事会与教职工大会的联合委员会, 其职责是制定和监督大学战略计划, 准备大学预算。财务委员会的主要责任就是向大学理事会报告大学和各部门及下属单位的财务收支情况; 就大学收支情况做出预测和建议; 控制大学的投资; 维护和 教育财会研究p u 2008年第3期保养学校校园及建筑。财务委员会成员包括:(1 副校长(作为主席 ; (2 由各学院代表在评议员成员中选举产生3名成员; (3 由大学理事会任命的4名成员, 他们

6、不必是评议院成员; (4 大学教职工大会任命的1名成员; (5 评议院正式决议任命的3名成员; (6 至多2名由现任成员指定的成员。财务委员会由大学副校长担任主任, 就资产(包括不动产、资金和证券 管理、大学校区及建筑的维护保养向大学理事会提出建议。审计委员会管理内部审计和外部审计工作, 就有关事项直接向理事会报告。审计委员会的责任是审核大学内部会计控制和其他控制制度的效力情况; 就外部审计师和内部审计师的任命向大学理事会提出建议; 研究内部和外部审计人员提交的报告; 监督执行内部审计人员的建议; 确保安排令人满意的工作程序, 以提高大学运行的经济性、有效性和效率性; 采取适当的措施, 监督内

7、部审计和外部审计的有效性; 每年向大学理事会、副校长和英国高等教育拨款委员会报告工作; 接收从国家审计署和英国高等教育拨款委员会发出的报告。大学的教务长是审计委员会秘书。审计委员会的成员由大学理事会根据其专业特长和在各单位相应任职经历进行任命, 其中有5位外部的成员(包括委员会主席 。风险筹划指导委员会, 就大学风险的识别和管理问题向大学理事会负责。剑桥大学设财务处(the financial division , 由财务处长(director of finance 负责。各个院系(schools 设财务经理, 财务经理帮助各院系处理涉及财务的一些事务。比如:在剑桥大学人文与艺术学院(sc h

8、ool of arts and humanities , 院长会每周和财务经理开会, 商量财务方面的事项。在各个学院(college 中, 也有财务机构和财务人员, 通常由这个学院中的院监负责。比如:剑桥大学的Clare Hall College, 财务事项有学院的院监负责, 下面还有两个财务人员帮助她处理具体事务。院监负责编制预算、会计信息、财务控制、投资和资金。对于院里的财务决策由财务委员会(由9人组成, 其中有学生代表1人 负责, 每年开3次会议决定重大事项。21剑桥大学财经部门和审计部门的设置剑桥大学(university 财务部门共有90人, 除此以外, 在各个系(departmen

9、t 还有财务人员和从事报账等财务工作的人员, 这几类人员加起来共约300人。另外, 学院college 还都有自己的财务人员, 大约每个学院4-5人, 31个学院大约150人。大学和学院从事财务工作的人员大约在450人左右。因此, 财务业务培训是财务部门一个重要职能和任务。大学为了做好财务服务工作, 提高各个单位资源使用的效率, 大学财务处向每一个院系(school 派出财务顾问(financial adviser 和财务分析人员(finan -cial analyst 。每一个单位还有自己的财务经理(f-i nancial manager 帮助院长和院委员会做好财务管理和资源分配工作。大学财

10、务处有三个主要的部分:财务会计部门、财务服务部门和财务系统运行部门。剑桥大学财务部门是这样描述自身目标的:(1 向大学理事会及其他部门提供财务信息, 以便在信息充分的基础上做出决策。(2 确保学校经济行为符合大学章程、英国高等教育基金会、其他资助者以及大学财务管理规定的要求。(3 建立关于会计业务处理、财务报表、财务计划、采购和服务的服务规范和标准。(4 提高大学财务资源的利用效率。(5 在学校范围内提供专业的财务服务。(6 为财务人员提供机会和职业发展, 以创造一个良好的工作氛围。31剑桥大学与各学院之间的财政关系剑桥大学与各个学院之间存在微妙的关系。一方面, 对外剑桥大学是一个十分著名的大

11、学, 各个学院从属于大学、是大学的一个部分, 另一方面, 各学院都是独立的机构、有着独立的收支和经济来源。大学和学院都各有自己的收支渠道和事权职能, 有各自独立的预算, 有各自独立的财务系统, 有各自独立的银行账户, 有各自独立的财经决策体系。当然, 大学和学院之间也存在着转移支付, 即大学要为学院所提供的服务支付一定的费用, 有些学院也要向大学上缴经费(类似税收 。因此, 可以这样描述大学和学院之间的财务关系:大学有大学的收入来源和支出方向, 学院有学院的收入来源和支出方向; 大学有大学的基金及运作, 学院有学院的基金及运作 ;教育财会研究2008年第3期 pv大学有大学的资产, 学院有学院

12、的资产; 大学有大学的事权, 学院有学院的事权。41会计制度剑桥大学在从事经济活动时秉承公共生活标准委员会(the Committee on Standards in Public Life 所确定的7项原则(不自私、诚实、客观、负责、公开、正直和具有领导力 和大学校长委员会(the C om mittee of University Chairmen 所批准的一般原则指南。财务部门在编制财务报告时, 遵循英国会计标准(United Kingdom accounting standards 和高等教育会计操作规程(State ment of Recom mended Practice:Acco

13、unting for Further and Higher Education, 简称SORP 。剑桥大学按照规定, 其会计基础是权责发生制。但是, 在准备报表时, 除了权责发生制基础上的收支表和资产负债表以外, 还要编制以现金收付制为基础的现金流量表。由于平时会计核算的基础是权责发生制, 因此, 存在着折旧的处理。二、值得我国高校学习和借鉴的几点做法通过考察和学习, 我们认为英国高校以及英国高等教育中的一些做法还是值得我们思考和借鉴的。当然, 有一些是高校应该注意的问题, 而有一些是高等教育的管理部门应该注意的问题, 而这两类问题需要分别说明, 作为高校应该认真思考和学习的有以下几个方面:1

14、1高校内部控制和风险管理应该是学校常抓不懈的工作剑桥大学十分重视内部控制制度的完善和财务风险的控制, 并将这项工作作为管理当局的重要工作内容。由于财务部门、财务人员和财务工作是与钱打交道的, 因此, 首先需要保证学校在资金和资产安全方面不出问题。但是, 风险控制并不仅仅是财务部门的事, 也不仅仅是审计部门的事。剑桥大学每年都发布财务报告, 财务报告中关于信息内部控制制度的情况是一个重要的组成部分。比如, 2006-2007年度财务报告关于内部控制制度是这样描述的:(1大学理事会负责维护一个严格的内部控制制度, 按照大学宪章、规章和英国高等教育基金会(HEFCE有关财务问题备忘录的要求, 在保护

15、公共资金、其他资金和理事会所负责资产的同时, 保障学校政策、目标和目的的实现。(2 内部控制制度是以加强管理为目的的而不是完全消除在执行政策、实现目标与目的过程中的风险。因此, 它只能为运转效力提供合理的而不是绝对的保障。(3 内部控制制度基于已有的程序来确定政策执行、达到目标和目的过程中的主要风险, 判断这些风险的性质和程度, 有效地、有力地、经济地对其进行管理。这些工作程序符合英国高等教育拨款基金会(HEFCE 的指南精神, 从2006年6月30日至报表日一直在执行。(4 大学理事会负责这些内部控制制度的有力执行。采用了以下措施:大学理事会一年中召开了10次会议, 讨论大学的计划和战略方向

16、。大学理事会定期地听取审计委员会主席关于内部控制的报告和审计委员会的会议记录。大学理事会成立了一个风险控制指导委员会来监察风险管理工作。大学理事会定期地听取风险控制指导委员会主席的报告, 并收到该委员会所有会议记录。风险管理是大学理事会工作日程中的固定内容之一。审计委员会收到内部审计师定期报告, 这个报告内容包括内部审计师关于大学内部控制制度的充分性和有效性的独立意见以及改进建议。该年度举办一个定期的关于风险管理和了解性的课程。建立了大学主要风险的指标体系。建立了基于风险评价和成本效益分析的风险分级方法。在全大学范围内登记风险情况。主要风险的责任被落实到风险产生的单位, 建立了风险报告渠道。(

17、5 大学理事会判断内部控制制度的效力, 是通过内部审计师和风险控制指导人员的工作来进行的。他们按照英国高等教育拨款基金会5问责和审计条例6(Accountability and Audit:HEFCE Code of Practice 来开展工作。(6 大学理事会判断内部控制制度的效力, 也通过大学高级管理人员和风险产生单位的工作来进行, 他们负责内部控制制度的改进和修正, 另外还通过外部审计人员的工作来进行, 他们在管理咨询函 教育财会研究p w 2008年第3期和其他报告中提出评价建议。因此, 可以看出剑桥大学十分重视从程序和制度上规范经济行为, 十分重视内部控制制度在整个学校运行过程中的

18、作用, 这一点对于我们来说是一个重要的启发, 主要有三条:风险控制成为学校管理当局的重要工作任务之一, 而不仅仅是财务部门的工作。内部控制制度的完善应该是内部审计部门的主要工作, 内部审计主要职能就是尽可能的发现内部管理中的漏洞并设法完善。在内部控制和风险控制过程中, 外部成员的作用值得重视。大学理事会、理事会的审计委员会中都有学校外部成员, 每年学校还聘请外部审计, 这些外部人员对学校进行监督的角度是不同的, 可能发现学校内部/司空见惯0、/见怪不怪0的问题。内部控制和风险管理作为管理者重要工作之一, 说明学校高度重视资产安全和与此相关的社会声誉, 值得我们借鉴。21利益相关者管理问题越来越

19、现实, 值得重视和研究对于我国高校来说, 利益相关者管理问题也越来越现实, 越来越需要认真研究。在这个方面, 英国高校的经验和教训是一个很好的借鉴。在谈及学校的利益相关者时, 我们可以列出几类与财务部门直接相关的利益相关者:政府、学生、教职工、其他为学校提供资金的人等等。一些人向学校提供资金, 他们希望资金能够合理合法有效地使用; 一些人认为自己有权利享受大学的教育服务, 可能会对教育服务提出各种要求; 一些人为大学进行服务, 就会向大学提出各种回报的要求。利益相关者的要求有合理的、也有不合理的, 但都需要重视并恰当地予以回应。比如:财务公开的问题, 由于内部和外部利益相关者的要求, 学校需要

20、向大家说明资金是如何筹集、如何使用的, 资金使用的合法性、有效性还需要从内部控制制度来保证、需要以外部审计来监督和鉴证。因此, 大学向直接利益相关者公开相关信息和决策过程, 并向社会和其他潜在的利益相关者公开学校收支状况和重大财务事项。再比如:在大学理事会、财务委员会等涉及财务重大事项的机构中, 都有教师代表或外部代表席位, 这也反映了利益相关者参与大学管理的意愿。通过这样一些管理机构的组成, 实现学校管理意图与各类利益相关者之间利益的整合和均衡, 是西方现代大学制度的一个重要管理特色之一。由于我国高校所面临的环境越来越趋于开放, 因此, 利益相关者管理问题需要从西方高校管理实践中汲取经验和教

21、训。剑桥大学对财务信息除了法律规定的保密内容和涉及个人隐私的内容, 都采取不同方式进行公开。学校财务部门通过REPORTE R 公布学校总的收支状况、结构、趋势等财务信息, 并做出分析。这些材料在信息网页上可以查到。我们在与几所高校交流过程中, 管理人员特别声明的是:学校财务信息对利益相关者是公开的, 不公开或故意隐瞒是非法的。根据政府的信息公开法案, 财务部门负责人的观点是, 财务信息越公开越好、尽量都予公开。学校每年的年报(the annual report 都公开学校的收支状况和资产状况, 而这些数据和情况都要经过执业会计师的审计。剑桥大学的年报主要分为几个部分:管理当局的声明、执业会计

22、师的报告, 财务报表(资产负债表、收入支出表和现金流量表 、报表附注等等。年报同时放在学校网站上以供查询。应该说, 这些都是便于利益相关者对学校行为进行监督的重要途径。31规范支出和资金使用的问题在英国高校中, 对经费使用的管理是比较严格的。关于经费使用除了一些明文的规定, 还形成了一系列约定俗成的做法, 使得大家都遵守, 其基本原则是要将个人行为所要使用的经费与职务行为使用的经费分开。违反了这一规则, 可能招致惩罚甚至招致身败名裂。比如:关于接待费的问题, 剑桥大学是这样规定的:(1 如果可能和合适, 招待活动应在大学的部门或学院内部设施内进行。(2 招待支出必须正确使用大学的经费。在请款时

23、必须填写表格, 表格中应包括招待的具体内容, 对方单位和招待的目的。在招待活动中, 如果学校雇员超过非学校雇员就可能涉及到税务责任。这类活动必须在年度的PIID(有关个人所得税申报 中予以揭示。(3 申请报销招待费用必须有发票作为依据, 必须由部门负责人同意(在部门负责人是当事人时, 必须有其他替代安排 。授权或同意报销招待费用即等于声明教育财会研究2008年第3期 px所发生的费用全部地、必要地、专门地用在了大学的目的上。还比如对于接受礼品的问题, 有如下的规定:除了价值微小的项目比如低于25英镑的礼品和低于50英镑的招待, 雇员必须取得部门领导人书面同意方可接受与学校业务合作的供应商或代理

24、商的礼品或招待。任何情况下, 接受礼品或招待都不能影响供应商的选择。如果无法确定, 应当退回礼品或拒绝招待。由于我国高校所面临的制度环境也越来越趋于严格, 社会期望和社会监督越来越严密, 因此, 高校使用资金方面需要更加规范、更加讲求效益, 这是一个基本趋势。对于这一问题不仅高校管理者应该注意和重视, 也应该采取适当途径让更多的教职工和学生了解和重视, 争取大家的支持和理解, 不断顺从财务规范的要求。三、值得政府部门注意的几个问题11学费标准问题英国高校可以向学生收取费用(fees 。大学可以向学生收取大学费用(university c omposition fees , 学院可以向学生收取学

25、院费用(college fees 。大学向来自本国及欧盟国家的本科生收取的费用标准, 是由政府确定上限的; 研究生和海外学生的学费, 是由大学自主来决定的。对研究生和海外学生的收费充分考虑了市场供求因素和成本补偿需要。学院(college 向学生收取的fees 标准拟调整时, 应该征求学生的意见, 因为学生是利益相关者。在有些学院, 调整食宿费用标准时还会有学生组织与学院进行谈判。几年来, 剑桥大学学费标准稳步上升。按照剑桥大学财务规定, 大学应该进行全成本的核算。剑桥大学财务部门每年都计算每个系学生成本, 并在年度的财务报告中进行发布。在计算生均成本时, 分子是各单位的总成本, 分母是该系的

26、折合全日制本科生的FTEs 。根据估计, 大学和学院合计的生均成本约为14500英镑P 人年。计算成本的目的是比较不同系之间的培养投入。在决定学费标准时, 并不考虑成本的情况, 因为本科生的学费标准是由政府决定的3000英镑P 人年。应该说, 英国高校计算培养成本的方法相当简单, 而且计算培养成本的目的也并不是单纯为收费提供依据, 实际上, 学校的收费与培养成本之间关系并不大。在学费的问题上, 政府应该给予高校足够的自主权。对于一些教育项目, 可以由政府确定收费标准的上限, 但是不能够将所有标准都管死。作为实施高等教育的机构, 高等学校处于高等教育的第一线, 对于教育投入情况和教学规律比其他部

27、门更为了解。因此, 包括价格决策在内的教育事务, 由学校做出决策更为合适。当然, 学校在对一个收费项目进行决策时, 需要广泛听取各方面意见, 还要考虑市场因素和成本因素, 做出一个合理的定价。总之, 政府在确定学费标准时应该尊重学校意见。21高校作为非营利机构的免税地位问题剑桥大学是英国法律条件下的慈善机构(char-i ty , 本质上一种非营利机构, 具有免税地位。在英国, 高校作为慈善机构都有其所从事活动的性质和范围, 这些在学校的正式文件(比如章程 中都有表述。虽然高校从事经营活动都属于所得税征税范围, 但是高校可以凭借其慈善地位享有大量的免税待遇。这些免税待遇都是与所谓/学校主要目的

28、0的关系而确定的, 所谓主要目的经营活动, 是指高校从事的为实现主要宗旨和目标的经营活动。免税待遇分为几种情况:第一种是高校从事与主要目的相关的经营活动, 例如:教育服务、利息收入、租赁收入、财产处置利得等等, 这些活动是免征所得税的。第二种是虽然某些活动不严格属于主要目的经营活动, 但是这些活动若没有, 学校主要目的经营活动就不能存在, 也可以作为主要目的经营辅助活动免征所得税, 比如:学校提供的后勤服务。第三种是如果高校认为从事某项非主要目的经营活动会产生盈利, 可以将该项活动通过附属公司来经营以减轻纳税义务。附属公司从事该项活动, 获得的利润再通过资助、捐赠给高校。附属公司的捐赠额允许全

29、额税前扣除, 而高校获得的捐赠可以享有免税优惠。这一规定有助于高校筹集教育经费、支持自身的发展。当然, 如果高校从事的经营活动不属于为实现主要宗旨和目标的, 或者该经营活动取得的收入没有用于慈善目的、服务于公共利益, 那么该活动属于非主要目的经营活动, 需要征收所得税。关于流转税的问题, 学校不用为自身的教学科 教育财会研究p y 2008年第3期教育财会研究 研活动缴纳消费税等流转税。但是 , 并不是所有的 活动都是可以免税的 , 比如大学对外部出租房屋( 不 包括向教师和学生提供食宿的行为 , 是要缴纳流转 税的。如果大学成立一个企业为学校提供服务 , 是 要缴纳流转税的 , 如果存在利润

30、还要缴纳企业所得 税。大学捐赠基金对外投资 ( 如股票、 债权等 所取 得的收益 , 按照法律规定 , 是可以免征流转税和所得 税的。 英国关于高校免税待遇的做法对我国来说应该 是一个很好的借鉴。目前, 我国在涉及高校的税务 政策方面存在一定的问题, 各地方税务部门执行标 准也不一致。在/ 科教兴国0 战略的指导下, 鼓励高 校多方面筹集办学资金、 不断提高高等教育质量是 一个重要的任务。在这种情况下 , 需要调整一些已 经明显不符合时代要求的、 阻碍教育发展的、 甚至自 相矛盾的法律法规 , 理顺高等学校作为非营利机构 所应该享受的免税政策。这既是国际的惯例, 也体 现着政府教育优先发展的基

31、本思路 , 是势在必行的 一件事。 31 对学生的补贴问题 在英国, 从原则上说大学不能够使用公共资金 向学生和教职工提供补贴。如果大学被认为为个人 提供了补贴, 还需要在进行纳税申报时予以披露, 因 为这些补贴可能成为个人应税收入的一部分。按照 要求 , 大学和学院都应该进行全成本的核算, 涉及与 个人之间的交易还应该全额收取费用。管理者在回 答/ 是否补贴学生0 的问题时都十分谨慎, 因为英国 有关于全成本计算费用的法律规定 , 明显的和过份 的补贴是不允许的。 当然 , 大学和学院在为学生提供食宿条件时, 实 际上很难计算全部成本, 特别是涉及房屋折旧等数 据很难完整计算, 这就在客观上

32、存 在补贴的情况。 但是 , 一个明确的原则是 : 不应该在为学生提供的服 务中营利, 但也不应该在这些服务中补贴学生。这 里说的补贴, 是指暗补。至于通过奖学金、 助学金等 方式向学生提供的资助, 则是另外一回事。比如: 在 剑桥大学 Homerton College, 院监就补贴学生生活的 问题时明确表示 , 学院经费原则上是不允许补贴学 生生活服务的, 因为公共经费在未经运行的情况下 国外教育财会 不能用于个人的补贴。如果学院在食宿方面收支无 法平衡 , 会采取在假期中接纳外部人员住宿的方式, 取得一些经营收入平衡预算。剑桥大学的另一个学 院 Clare Hall College, 其院监也明确表 示, 学院不会 用教育经费补贴学生食宿 , 如果经费不足会通过举 办会议等方式进行弥补。 公共资金是否可以任意地补贴学生和教师是一 个重要的理论问题。我国高校对学生安排了大量补 贴 , 而很多补贴是以暗补的方式进行的。暗补有以 下几个特点: ( 1 暗补的方向性较弱, 经常出现实 际享受补贴范围的模糊。 ( 2 暗补的排他性较弱, 不应享受补贴的群体/ 搭车0 享受补贴时, 无法排除 或排除的费用很高。 ( 3 从补贴的传递性上说