环球视野中国共产党关于国有企业发展与改革的探索.docx

1、环球视野中国共产党关于国有企业发展与改革的探索环球视野中国共产党关于国有企业发展与改革的探索环球视野:中国共产党关于国有企业发展与改革的探索时间：2011-09-05原文作者：武力;肖翔新中国建立以来，虽然经济体制经历了从新民主主义经济到社会主义计划经济再到社会主义市场经济的变化过程，但是国有企业不仅一直是国民经济的领导力量，而且始终是经济体制改革的焦点。回顾60年来中国共产党对国有企业发展与改革的不断探索，我国国有企业经历了新中国成立初期由多种成分并存向高度集中的公有制经济过渡，这一阶段体现了政府向企业“收权”的特点。而从80年代开始，为增强企业活力，实行了政府向“企业”放权的改革，但结果并

2、不如人意。一、新中国国有企业产生和发展的历史条件旧中国遗留下来的经济结构、人口压力为新中国的国有经济既奠定了基础，又提供了发展的必要性。没收官僚资本，是新中国国有经济的主要来源。1949年以前，南京国民党政府及其高级官吏在执政的20余年间，通过各种方式形成了庞大的、控制了国民经济命脉的国家资本和官僚私人资本，这就为新中国建立强大的可以控制国民经济命脉的国有经济奠定了基础。与此同时，旧中国遗留下来的经济结构也显示出国有经济及其发展在工业化中的重要地位。据估计，抗日战争前，中国的工业资本投入消费资料生产的约占92，而投入生产资料生产的仅有8%；如果以工业总产值计算，1936年消费资料产值占72，生

3、产资料产值占28。其中机器制造工业尤其落后，1936年仅占工业总产值的22%，到1949年因战争原因，又下降到1.7。因此，当时能源、钢铁、机器制造成为工业化的瓶颈产业。这种产业结构必然导致在重工业和金融业中居优势地位的国有经济具有强烈的发展需求与空间。此外，旧中国近一百年的工业化与欧美发达资本主义国家相比，还显示出以下不同之处：一是起点不同。中国的工业化起步于高度集权的封建王朝后期，中国不仅人口众多、人均资源匮乏，而且成为西方资本主义国家掠夺的对象。二是工业化的条件不同。中国在清中叶以后人口大量增加，导致了人均自然资源的匮乏，而到19世纪下半期开始工业化以后，已经是列强侵略和掠夺的对象，不仅

4、不可能再走西方列强和日本那样依靠侵略来开拓国际市场和资源的道路，甚至自己匮乏的资源和财富也受到大量掠夺和破坏，人口多、底子薄、积累低，是制约工业化的长期因素。三是发展的环境不同，中国的工业化是在世界进入帝国主义阶段，从鸦片战争到抗日战争的100多年里，平均每13年半就发生一次较大规模的帝国主义侵华战争，尤其是从1931年到1945年的日本侵华战争，使中华民族面临着“亡国灭种”的危险，损失惨重。因此，在这种被侵略、分裂和殖民地化的威胁下，无论是政府还是人民，都始终把国家安全作为工业化的第一考虑。正是上述差异，导致中国共产党不仅完全接受了孙中山提出的节制私人资本和发展国家资本的思想，而且走得更远：

5、完全接受了前苏联的单一公有制的社会主义工业化模式。新中国建立后，处于领导地位的国有经济得到优先发展。1953年以后，中国开始向苏联模式的社会主义过渡，到1956年底，在城市以“公私合营”的方式基本上将私营工商业转变为国营企业。到1978年，仅国营工业在工业总产值中所占比重就达到79。不仅如此，在国营企业之外，也不存在与国营企业竞争的经济成分，庞大的农村经济由于“政社合一”而处于政府的控制之下，城市中的“集体所有制”企业，实际上也在政府的控制之下，被称为“二国营”。在1949年底至1978年的29年里，国有经济承担了中国工业化的主要任务。由政府来推进工业化，而由国有经济来贯彻政府的工业化意图，在

6、工业化初期具有集中资源的优点，使工业化可以呈现出起步快的特点。与此同时，国有经济的发展又增强了政府调控国民经济的力量，这在市场机制不成熟、买方市场不能形成的条件下又有着稳定经济和社会的作用。但是，在工业化初期大力发展国有经济，其前提是必须有一个廉洁高效的政府；否则，国有经济不但会压迫民营窒息经济的发展，还会成为官吏们聚敛资财的手段。近代清政府、北洋军阀政府以及南京国民党政府都是证明。但是中国共产党领导的新中国政府，恰恰具备了廉洁和高效这两个条件。二、19491978年国营企业的贡献1949年新中国的建立，使中国的经济建设进入了一个新阶段。旧中国“落后挨打”的百年耻辱与大国赶超工业化的追求，促使

7、中国共产党选择了优先发展重工业的发展战略。而这种与中国资本稀缺、劳动力丰富的资源禀赋并不匹配的经济发展战略，迫使我国不得不通过政府进行资源配置，将有限的资源集中于重工业的发展，而与政府密切联系的国有企业成为推动工业化的微观基础。经过19531956年暴风骤雨的“三大改造”，我国建立了单一公有制和政府行政性计划管理为特征的计划经济。从1956年基本完成社会主义改造到1978年改革开放以前的20多年里，各级政府实际上也成为经济运行的唯一决策人和管理者。在20多年的运行中，国有企业推动了我国工业化，但也有其历史局限性，有待进一步的改革。（一）中国共产党关于发展国营企业的战略与探索中国传统文化中的国家

8、观念影响和以列宁、斯大林阐述的马克思主义理论为指导，使中国共产党自然认为政府是工业化的主要推进者。而与政府有着密切联系的社会主义国营企业被寄寓厚望：一是认为国营企业在向社会主义过渡过程中具有决定性的意义；二是认为国营经济在中国的工业化过程中具有不可替代的优越性；三是国营经济与私营经济相比，不仅企业效率高，而且利为整个国民所得，更加公平。新中国成立之初，中国共产党根据自己的经验和我国经济水平落后和发展极端不平衡的国情，实施了新民主主义经济政策，即在国营经济领导下多种经济成分并存的基础上，通过节制资本、统制外贸和实施“四面八方”政策（即公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流），试图探索一条符合中国

9、国情的工业化道路。但是，1950年朝鲜战争爆发以后，中美两国的军事冲突使得国际环境变得严峻起来，作为求强求富的工业化来说，新中国政府更着重于其求强的方面，即尽快建立独立的工业体系，以便加强国防力量，保证国家安全。于是，中国共产党就自然选择了集中资源，优先快速发展重工业的发展战略。在“一五”计划期间，由于市场机制与过高的经济增长指标及优先发展重工业战略在资源配置方面矛盾不能缓解，党随后也改变了稳步前进、逐步过渡的设想，导致了全面急进的社会主义改造。1956年以后，中国内地基本形成了以单一公有制和行政性计划管理为特征的传统社会主义经济体制，这种将资源配置权力集中于国家来加速工业化的方式，实际上带有

10、压低全社会消费、实行自我积累的“国家资本主义”性质。在这个体制下，国有企业为主体的国有经济一方面实现政府的工业化目标，是生产的具体执行者；另一方面又为政府提供资本积累，并且提供大量的社会公共物品承担部分政府职能。因此，确保国营经济在过渡时期的领导地位、大力发展国营经济就成为1949年至1978年改革开放前这个历史阶段党和政府始终确定不疑的政策。虽然也意识到增加经济活力的重要性，但当时的思路主要集中在中央与地方的分权改革，而对政府与企业的关系没有实质性触动。由于国营经济的宏观经济环境和微观经营管理上始终存在着“一统就死，一放就乱”、缺乏有效约束、监督和激励机制，从1949年到1978年改革开放前

11、，始终没有建立起一整套既符合中国国情、又能够实现社会主义优越性的国有经济经营管理体制。（二）国营企业的历史贡献在改革开放以前的近30年里里，在资金匮乏的条件下，国营企业为中国实施赶超型工业化和建立起独立的工业体系发挥了不可替代的重要作用。第一，国营企业的发展为突破贫困陷阱，克服“低收入导致低储蓄低投入低生产率低收入”的“贫困循环”做出重要贡献。在计划经济中，我国国营企业上缴的企业利润是我国经济建设的主要来源。而在赶超战略下，为了突破贫困陷阱，国家采取通过压低职工工资、压低农产品价格等措施来积累资金，而这些价格的扭曲带来的收益则通过国营企业上缴利润的形式获取。国营企业上缴的利润成为财政收入的主要

12、来源之一，保证了我国政府强大的经济建设能力。国民经济恢复时期，企业上缴利润仅仅占32.9，而在“一五”计划时期完成则到了将近48。1960年曾超过60。“文革”时期大部分年份也保持在50%以上。1978年，来自国有经济单位交纳的税收和上缴的利润份额，分别占全国财政收入总额的35.8%和51，两者合计占86.6。第二，加快了中国工业化的步伐，基本改变了旧中国遗留下来的重工业基础薄弱的不合理状态，为日后的发展奠定了坚实基础。由于国营企业是政府直接投资兴办，直接体现政府的战略意图。在优先发展重工业的战略下，我国国营企业主要集中在工业，尤其是具有生产外部性的重工业的生产。虽然受到“大跃进”和“文化大革

13、命”的干扰，但总的发展速度还是相当快的。工业在全国GDP的比重由1949年的17.6逐步上升到1978年的44.3%。工业总产值从1949年的140亿元上升到1978年的4237亿元。从轻、重工业产值之比来看，1949年轻工业是重工业的2.78倍，“一五”计划完成，两者之比下降到1.22，1958年开始,重工业超过轻工业的产值。第三，改变了旧中国遗留下来的产业布局极不合理状态。旧中国大部分近代工业是由外国资本和官僚资本控制和经营的，这使得我国工业基础沿海与内地悬殊较大，大部分的工业集中在东部沿海地区。这种情况不仅不利于内陆地区的发展，而且由于工业品远离原料、燃料与消费产地，使得全国资源无法优化

14、配置，也影响了东部地区的发展。政府主导下的国营工业企业迅速发展，改善了我国工业的区域布局，尤其是西部地区的工业生产能力获得超常发展。60年代开始的大规模“三线建设”，加强了基础产业、铁路等基础设施的改善，为日后经济发展奠定了坚实的基础。三、改革开放以来党对国营企业改革和发展的探索（一）以“放权让利”为主线的改革阶段（19781992）1978年党的十一届三中全会拉开了国营企业改革的大幕，国营企业的发展也进入了一个新的历史时期。1978年12月，邓小平在解放思想，实事求是，团结一致向前看中专门讲到企业改革的两个重点：一是权力过于集中问题，要扩大企业自主权；二是打破分配上的“大锅饭”问题，企业和职

15、工可以因对国家的贡献不同，而拉开收入分配上的差距。为完善公有制和计划经济体制以提高企业活力，放权让利、加强企业的责任制成为80年代的国营企业改革的重点。“放权让利”的改革是从四川开始的。1978年10月，经国务院批准，四川省委、省政府选择了不同行业有代表性的重庆钢铁公司、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢厂等地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点改革。改革的主要内容，是逐户核定企业的利润指标，规定当年增产增收的目标，允许他们在实现目标以后提留分享少量利润，作为企业的基金，并允许给职工发放少量奖金。1979年4月，国家经委依照党的十一届三中全会精神，及时地召开扩

16、权试点座谈会，明确提出要扩大国营企业的生产经营权、财权、物资权、外贸权、招工权、奖惩权以及机构设置和干部任免等方面的权力。1979年7月13日，国务院下发扩大国营企业自主权的5个文件，要求各地区和中央有关部门在工业、交通系统选择少数企业进行扩权试点。1980年1月20日，国务院批转了国家经委、财政部制定的关于国营工业企业利润留成试行办法，进一步细化了“让利”的具体办法。在国务院发出扩大企业自主权等5个文件以后不久，全国有26个省、市、自治区在1590个工业企业中进一步进行试点，加上有些省、市、区按自定办法试点的企业，共为2100个。到1980年6月，实行扩大企业自主权试点的企业达6600多个，

17、占全国预算内工业企业数的16左右，产值约占60，利润占70。试点企业取得的经济效果十分显著。1979年与1978年相比，工业总产值增长11.6%；实现利润增长15.9；上缴利润增长12.6。一般试点企业的产量、产值、上缴利润增长幅度都超过试点前的水平，也高于非试点企业的水平。据4200多个企业的统计，试点企业的留利水平，占全部实现利润的8.5。按财政口径，扣除试点前也应得的职工福利、奖励基金两项，则企业所得占增长利润的40.8。在扩大企业自主权提高企业激励的同时，由于价格体系尚未理顺，企业经营状况不能科学衡量。在1979年和1980年，我国出现了历史上前所未有的近300亿元的财政赤字，社会零售

18、物价指数1979年上升1.9%，1980年上升6。扩大企业自主权的改革开始转向经济责任制的改革。1981年10月，国务院批转国家经委、国务院体改办关于实行工业生产经济责任制的意见，指出：所谓经济责任制，首先是企业对国家实行的经济责任制，然后是建立企业内部的经济责任制。随后，1981年11月11日，国务院体改办、国家经委等6部委和全国总工会，联合召开了京、辽等5省市经济责任制座谈会，制定了关于实行工业生产经济责任制若干问题的暂行规定（以下简称规定）。这一规定对进一步实行和完善经济责任制提出了需要注意的一系列问题：正确处理国家、企业、职工个人三者利益的关系。企业利润增长部分，国家所得比例要不低于6

19、0，完不成利润包干任务的，要用企业留用的资金补足。企业的留成资金，必须建立生产发展基金、职工福利基金和奖励基金，奖金的增长速度应低于利润增长的速度，生产下降、利润减少的，职工奖金也应相应减少。实行计件工资、超额计件工资的，要严格掌握条件。规定发出后不久，全国各省、市、自治区在所属国营企业中普遍实行了经济责任制。到1982年底，全国实行各种形式经济责任制的企业达到80以上。由于实行了经济责任制，政府的财政收支矛盾有所缓解。以1982年和1983年的国家财政收入为例，1982年达到1123.97亿元，比上年增长了3.2%，1983年进一步增加到1248.99亿元，比上年增长了11.1。经济责任制与

20、前期实行的“放权让利”相比，政府与企业的关系发生了一些变化。主要体现在政府对企业的控制开始由前期的实物指标向货币性指标转变；使“放权让利”由随意的政策安排开始向制度性安排转变。1983至1984年，我国先后分步进行了以利改税为核心内容的企业分配制度改革。经过改革逐步把国家与国营企业的分配关系通过税收形式固定下来。随着扩大企业自主权改革的深入，1984年5月，国务院发布了关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，从生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营等10方面给予企业更多的权利，进一步放宽了政府对企业的约束。1984年10月

21、，党的十二届三中全会通过中共中央关于经济体制改革的决定，标志着我国经济体制改革由农村转向城市。中共中央关于经济体制改革的决定指出，“要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展的能力，成为具有一定权利和义务的法人。”为硬化企业预算约束，1985年1月起，我国在全国范围内进行了“拨改贷”的改革，把企业长期从财政获得无偿的拨款改为向银行贷款，进一步使企业成为相对独立的经济实体。但由于企业的产权改革没有及时跟上，企业的“投资饥渴症”仍旧存在，为企业过度贷款而导致沉重负担打下伏笔。由于农村体制改革体现出了“承包制”的力量，在改革的示范效

22、应下，我国做出“承包制”进一步放权让利。在1986年进行承包经营责任制试点的基础上，1987年5月，国务院决定全国普遍推广承包经营责任制。当时，促成这一点的还有一个重要因素，1987年第4季度，预算内企业成本比1986年同期上升5，亏损面增加40，财政收入下降2.3%。经过推广，到1987年底，在11402户国有大中型工业企业中，实行成本经营责任制的达8843户，占企业总数的比例达77.6。承包责任制的推行，是“两权分离”（即所有权和经营权）改革理论的应用，在一定程度上提高了企业的活力。由于承包合同的完成率极高，财政收入从1985年以来持续下降的局面得到扭转。1988年和1989年的财政收入增

23、长率分别达到7.2和13.1，超过了1986年和1987年的5.8和3.6%的增长率。1988年承包企业则达到80。许多企业改革都是试点在先，而政策在后。1989年之后，承包制又进行了一些完善。承包制按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式确定国家与企业“责、权、利”关系，使企业在不改变产权关系的基础上，做到自主经营、自负盈亏的经营管理制度形式。与改革初期的“放权让利”式改革相比，承包经营责任制已经涉及到政企分开、企业自主权的法律认可等一系列国有企业深层次的制度问题。但是“承包制”助长了企业的短期行为，企业在短期内向个人分配倾斜，而且随着竞争日益激烈与1989年以后外部环境的恶化，一些

24、企业无法完成上缴任务。国有企业的改革仍需进一步深入。（二）以建立现代企业制度为主的改革阶段（19932002）随着放权让利和经营承包制的实行，在20世纪80年代中期以后，国有企业改革开始涉及到企业所有权的问题。为深入探索增强企业活力，在政府的大力推动下，一些企业以建立现代企业制度为目标，开始探索企业产权多元化的改革，主要形式是企业的股份制。1992年初，邓小平的南方谈话再次掀起新一轮改革热潮。1992年10月，中共十四大召开并明确提出，中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，企业是市场的基本经济单元和竞争主体，从而将企业的市场主体地位与建立社会主义市场经济体制联系起来。1993年11

25、月，中共十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确指出，我国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。1993年12月，全国人大常委会第5次会议通过了中华人民共和国公司法，指出，公司以其全部法人财产，依法自主经营，自负盈亏。国有企业改建为公司，必须依法转换经营机制，有步骤地清产核资、界定产权、清理债权债务，评估资产，建立规范的内部管理机构等等。这标志着从1994年开始，国有企业改革进入了全面实施企业产权制度改革的新阶段。据统计，到1997年底，国有企业改造成股份公司的已达上万家，其中在上海、深圳证券市场挂牌的上

26、市公司达到745家。在国家512户重点企业中，已经挂牌上市的占36；在国家120户试点企业集团中，核心企业已经挂牌上市的占42%；在100户现代企业制度试点的企业，已挂牌上市的占48。尤其是属于非试点的国有小企业，通过破产、拍卖、租赁、承包经营和股份合作制等多种改革形式，打破了原有的国有企业制度模式。到1997年上半年，实行民营化的国有小企业已占国有小企业总数的50%以上，进展比较快的省份达到75以上，广东顺德、山东诸城、四川宜宾、河南骡河、河北新乐、黑龙江宾县、浙江兰溪等一大批地、市的国有小型企业已经全部实现了民营化。随着买方市场向卖方市场转变，短缺经济下旺盛的需求一去不复返。市场竞争日益激

27、烈，使得企业经营体制尚待完善的国有企业面临严峻挑战。自从对国有经济实施市场化改革以后，到20世纪90年代中期，国有企业的效率呈递减之势。特别是企业的亏损额不断增加，亏损率不断上升，由1978年的7.6，上升到1995年的44.8。国有企业的净盈利额从1978年的508.8亿元，增加到1995年的665.6亿元，只增长了13.7。如果扣除通货膨胀因素，十多年来国有企业净盈利不仅没有增加，反而是大幅下降的。而且，1996年14月和1997年13月，出现了国有工业整体净亏损的状况。1997年，我国下岗人员总数已超过1000万人，占全部职工的近8，其中需要政府提供再就业帮助或生活困难的有400多万人。

28、受到东亚金融危机的影响，导致净出口减少，更加恶化了我国国有企业的生存环境。严峻的形势，迫使我国对国有企业进行更深入的改革。1997年党的”十五大“之后，中央多次提出：用3年左右的时间，力争大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。我国通过“抓大放小”，加快了控制国民经济命脉的大中型骨干企业的股份制改造。随着试点工作的进行，以产权制度改革为核心的国有企业建立现代企业制度工作，还是在全国各地迅速展开。据国务院国有资产监督管理委员会的数据，截止到2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家通过多种形式改制成为多元持股的股份制企业，改制面近60。国家重点企业中的2524家国有及国

29、有控股企业，已有1331家改制为多元股东的股份制企业，改制面为52.7%。国有小企业改制面已达到80以上，其中县属企业改制面最大，一些已达90以上。一些中央企业则积极推进法人治理结构的建设，有19家企业开展董事会试点，共派出66名外部董事，有14家试点企业的外部董事达到或超过了董事会成员的半数；中央企业及所属子企业的股份制企业户数比重，已由2002年年底的30.4%提高到2006年的64.2。经过改造后的国有企业进入了一个新的发展阶段。（三）国有经济战略重组阶段（2003）2002年11月，党的十六大报告指出要加快调整国有经济布局和结构，提出“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经

30、济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”并且提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。”国有企业的“兼并重组”、“整合壮大”成为作为新一轮国企改革的目标。2003年建立国有资产监督管理委员会，我国对国有企业进行了更为有效的监管。2003年10月中共十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定进一步指出：“完善国有资本有进有退、合理流动的机制，进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。其他行

31、业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰”。需要特别指出的是，国务院办公厅于2006年12月18日转发了国资委关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见（简称指导意见），明确指出：以后对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子

32、信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。这一领域国有资本比重要降低，国有经济影响力和带动力要增强。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。显然，这个指导意见秉承了中央一贯的精神，而且使以前的政策更具操作性。2007年10月15日，胡锦涛总书记在党的十七大上所作的报告中也强调要“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督。加快建设国有资本经营预算制度。完善各类国有