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1、如何认识中国城镇化的真实水平如何认识中国城镇化的真实水平2013-07-02内容摘要： 本报告构建了兼顾城镇化水平和质量的“加权城镇化率”指标，并从多角度对城镇化进行结构性分析。研究发现，加权城镇化率比现有城镇化率低8 个百分点；城区承载了更多的城镇人口，但镇区增长速度要高出 22 个百分点；大型城市的城镇化率已和发达国家相当，中小城市的潜力犹存；农村转移人口是城镇人口增长主要来源，但行政区划调整等因素不容忽视。相关政策建议包括：用“加权城镇化率”引导地方政府推动高质量的城镇化；以城镇化结构性分析为基础，制定合理的城镇体系方案；加快促进要素流动的城乡制度改革，为城镇化创造重要动力。关键词： 城

2、镇化，加权城镇化率，中国根据国家统计局的数据， 2012年中国城镇人口达到 7.1 亿人，城镇化率达到 52.57%，已超过世界52.08%的平均水平（联合国， 2012）。但有很多政策研究者认为，统计局公布的城镇化率被高估，理由是超过 2 亿未获得城镇完整公共服务的农民工不应被计入城镇人口。35%的城镇户籍人口比重更能代表中国城镇化的真实水平。当前，各级政府将城镇化率作为重要考核指标，也有人担忧地方政府继“GDP竞赛”后会形成新一轮“城镇化率竞赛”。为此，本报告构建可同时反映城镇化水平和质量的“加权城镇化率”指标，并从多个维度分析城镇化的结构性特征，以期形成我国城镇化真实水平的完整图景。一、

3、加权城镇化率：综合反映城镇化水平和质量的指标 刘世锦提供了城镇化质量度量指标的构造思路。 全面而准确地判断中国城镇化的真实水平，既不能全盘否定现有城镇化率指标，也需要对其进行修正。认为城镇化率被高估的学者， 其主要理由是非城镇户口的农民工及其家庭成员不应被计入城镇人口。但从国际比较来看，发展中国家仍有占城市总人口32.7%的贫民窟人口无法享有基本的公共服务和社会保障（UNHABITAT 2010），而这些总数为 8.28亿的人口都是统计到全球城市人口中的。然而，我国现行城镇化率指标也确实没能反映农民工的流动性及其所享受的公共服务不均等。尤其是在城镇化率成为考核地 方政府政绩的重要指标之后，迫切

4、需要构建一个兼顾城镇化水平和质量的指标，以遏制部分地区片面追求数量城镇化率”乃至形成数字水分的倾向。目前，不同观点对“人”的属性判断非此即彼，即“人”要么是城镇人口，要么不是城镇人口。实际上，城镇常住人口是由不同群体构成的，而不同人群的“城镇化程度”是不一样的。在现行城镇化率 指标（城镇常住人口 /全国总人口） 基础上， 如果能为不同群体赋予不同的权重， 那么就有可能计算出 “加权城镇化率”（刀pi*Ni/全国总人口， Ni代表城镇常住居民中不同的群体,pi代表该群体的权重）。本报告从“公共服务”的维度，为城镇常住人口“赋权”，并计算出兼顾城镇化水平和质量的“加权城镇化率”。如果说拥有城镇户口

5、的居民享有完整的公共服务，那么可以认为其城镇化权重为1.而对于非城镇户籍的流动人口来说，我们并不能认为其丝毫没有享受到城镇的公共服务，合理的判断是他们的城镇化权重在0和1之间。我们从以下三重视角来考察农民工及其家庭成员的城镇化权重。是反映社会保障的“五险一金”指标。根据原人口计生委的调查，流动人口的“五险一金”覆盖率并不高（见表1）,六个指标的平均值仅为 14.95%。二是反映农民工和城市职工同工同酬程度的指标。原人口计生委的调查显示,2011年农民工人均月收入为2250元；根据中国统计年鉴 2012的数据，2011年城镇单位就业人员月工资3538元。我们用农民工占城镇居民收入的比重反映农民工

6、就业保障水平，其值为63.32%。三是反映家庭完整度的指标。农村人口向城市迁移，经历了四个阶段：一是劳动力进城阶段；二是夫妻进城阶段；三是子女进城阶段；四是老人进城阶段。随着对流动人口公共服务水平的提高，中国农村人口迁移正呈现第三和第四阶段的特征。我们用“夫妻一同流动比例X子女一同流动比例”来定义家庭完整度。根据原人口计生委的调查，2011年夫妻一同流动的比例为 85.2%,携带子女流动的比例为 62.30%,两者相乘得到了 53.08%的家庭完整度。表1农民工及其家庭成员城镇化权重 （%）城镇化权重权重类型权重权重计算方法基础数据43.78五险一金14.95平均值*卄 养老保险医疗保险工伤保

7、险失业保险生育保险住房公积金19.7 :33 23.4 1128.33.8就业收入63.32农民工与城镇居民工资比农民工人均月收入（元）城镇单位就业者月工资（元）22403538家庭完整度53.08夫妻完整度X子女完整夫妻同流动携带子女流动85.2062.302012外，其余数据均来自于度资料来源：除“城镇单位就业人员月工资”来自于中国统计年鉴43.78%,这我们对三类指标各赋予 1/3的权重，最后得出的农民工及其家庭成员的城镇化权重为意味着他们的城市生活是不完整的， 要被打上约56%勺折扣。如表2所示，2011年农民工家庭人口为 19671万人，其城镇化权重为 43.78% ;而49408万

8、城镇户籍人口，其城镇化权重为 1.根据公式“刀pi*Ni/全国总人口”，我们可以计算出 2011年中国的加权城镇化率为 43.06%。表2加权城镇化率测算序号指标数值数据来源(1)全国总人口（万人）134735中国统计年鉴2012(2)城市常住人口（万人）69079中国统计年鉴2012(3)城市户籍人口（万人）49408(2 ) - (4 )(4)农民工家庭人口（万人）19671人口计生委数据(5)名义城镇化率（%51.27中国统计年鉴2012(6)农民工及其家庭成员城镇化权重（%43.78表6测算(7)加权城镇化率（%43.06(6) X( 4)+ (3 ) : / (2 )注：根据原人口计

9、生委的中国流动人口发展报告 2012，2011年全国流动人口 2.29亿人，其1.97亿人。与统计局公布的城镇化率相加权城镇化率高出 8.1个百分点。中85.9%为农村户籍人口，由此可以估算在城镇的农村农民工家庭人口为加权城镇化率弥补了原有指标对城镇和农村人口 “两分法”的不足。比，加权城镇化率低了 8.2个百分点；与35%的城镇户籍人口比重相比,利用加权城镇化率分析中国的城镇化水平，既能够反映越来越多的人常住于城镇的事实，又能够反映城镇 化质量的动态变化一一如果加权城镇化率与名义城镇化率之差缩小，则表明城镇化质量得以提高。加权城镇化率能够对地方政府形成正面的激励机制。为了提高加权城镇化率，地

10、方政府既可以吸引更多的流动人口聚集于城镇，也可以通过完善流动人口的公共服务来提高这一群体的城镇化权重。特别 是在未来城镇人口数量增长放缓的情况下，地方政府必须着力在公共服务上下功夫，才能通过改善城镇化 质量来提高加权城镇化率。因此，将加权城镇化率作为各地政府推动新型城镇化工作的考核指标，比单纯 使用现行城镇化率考核地方政府更符合科学发展观。同时，计算加权城镇化率不必改变现有城镇人口的统 计体系，与现有城镇化率可对接、可比较，具有较强的可操作性，亦能够在一定程度上降低地方对城镇化 率指标“注水”的可能。二、对城与镇的分解：城区存量大，镇区增速快 在国家统计局的定义中，“城区”是指在市辖区和不设区

11、的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域：“镇区”是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域 统计上划分城乡的规定（国函 2008 60号）。本部分对城区与镇区人口进行分解，得出以下结论。资料来源：第六次全国人口普查（简称“六普”）数据。（一）城区容纳了 60%勺城镇人口人口 6.7亿人，其中城区4.0亿人，对城镇化贡献率达 60.3%;镇区2.7亿人，对城镇化贡献率为 39.7%。（二）城镇化率越高的地区，其城区对人口的集聚功能越强从分地区来看，越是城镇化率高的地区， 其城区对人口的集聚功能就越领先于镇区。 如图2所示, “城镇化

12、率”和“城区对城镇化贡献率”呈较强的正相关性：随着城镇化率的提高，城区吸纳人口的能力 越强，镇区对人口的集聚功能越弱，反之亦然。具体而言，城镇化率高于城镇人口；城镇化率高于 44%勺地区，城区容纳了半数以上的城镇人口；城镇化率低于要依靠镇区吸纳城镇人口（例外的是新疆、河南和甘肃）。图2各地城镇化率和城区对城镇化贡献率关系图0.4 r城侑化事资料来源：六普数据。对此现象可有两方面解释：一是发达地区城区的配套设施较为完善，能够聚集更多的外来人口;而落后地区城区功能的发育不足，尚不具备较强的人口聚集能力。二是城镇化是分阶段的，农村转移人口 先大量聚集于小城镇，在经过技能提升、适应城市生活后，再迁徙到

13、城区尤其是能提供更多就业岗位的发 达地区的城区。图3五普到六普10年间城区与镇区人口增长资料来源：五普和六普数据。（三）镇区人口增长速度超过城区3所示，第五次22个百分点。虽然目前城区人口数比镇区多出 51.6%，但镇区人口增长速度却远快于城区。如图人口普查（简称“五普”）到六普的10年间，镇区人口增长了 60.3%，比城区人口增速高出许多小城镇在空间分布上已作为重要节点融入都市圈、城市群，在纺织、服装、鞋帽、玩具、机械、 等产业亦形成了特色集群。特别是东部小城镇，就人口和经济规模而言已相当于中小城市。未来，如果能 在产业专业化和人口吸纳上提供更好的体制环境，小城镇将对完善我国城镇体系和合理分

14、布城镇人口起到 重要调节作用。三、对大中小城市的分解：大城市的饱和与中小城市的潜力按照行政区划的级别，我国大城市可以分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市以及其他较大的市。本部分从全国数据中分解出各类城市的城镇人口。表3我国各级别城市 2011年城镇化率情况总人口（万人）城镇人口（万人）城镇化率（%对全国城镇人 口贡献率（%全国1347356907951.3100.0其中：中小城市961724276244.561.9大城市（直辖市+副省级城市+省会+较大的市）385632631768.238.1大城市当中：直辖市+副省级城市+省会299432125171.030.8副省级以上城市207881

15、537073.922.2京津沪穗深8043704787.610.2四个直辖市8640653375.69.5资料来源：各地统计年鉴、六普数据以及有关城市的政府工作报告。四个直辖市城镇化率达到 75.6%,分析表明，中小城市承载了大部分城镇人口，但同时大型城市的城镇化率也已接近饱和。从表可得出以下结论：一是特大城市的城镇化率已超过高收入国家平均水平。而京津沪穗深这五大城市的城镇化率更高达 87.6%,超过高收入国家2011年城镇化平均水平 （80.5%）36个副省级以上资料来源：世界银行。二是大型城市的城镇化率也已超过上中等收入国家平均水平。（含副省级）及省会城市的城镇化率为 71.0%;即使再加

16、上其他17个较大的市，这 53个大城市的城镇化率也达到68.2%,也高出上中等收入国家 2011年平均水平（60.6%）资料来源：世界银行。7个百分点。三是中小城市城镇化率虽低，但承载了大部分的城镇人口。尽管大城市的城镇化率很高，但其承载能力毕竟有限，在我们统计的样本中，除去 53个直辖市、副省级、省会城市和较大的市之外，中小城市的城镇人口为4.3亿，虽然其城镇化率仅为 44.7%，但其城镇人口占全国城镇人口的比重达到 61.9%。以上分析结果提醒我们，鉴于城市土地空间和环境承载能力（水资源、空气、垃圾处理等）的有限性，中国大型城市未来城镇化率快速提高的可能性在降低；以沿海大型城市和中西部中心

17、城市为中心的 中小城市群，未来吸纳农村转移人口的潜力仍然很大。四、对城镇人口增长源的分解：城镇化并不仅限于农民进城从2000年到2011年，我国城镇人口增加了 2.32亿。城镇人口有三个增长源：一是原有城镇人口的自然增长；二是农村人口的净迁入；三是行政区划和统计口径变化的影响（主要表现为市、镇的新建和 扩建）。本部分对 20002011年间的三个增长源进行分解，得出以下结论。在五普统计期间（1999年11月1日至2000年10月31 日），城镇人口出生率和死亡率分别为 0.843%和0.427%,自然增长率为 0.416%。在六普统计期间（2009年11月1日至2010年10月31日），城镇人

18、口出生率下降到 0.806%，但与此同时城镇人口死亡率也下降到 0.387%，自然增长率略微提高到 0.419%。20002011年间城镇人口自然增长由于10年间城镇人口自然增长率基本持平，我们用两者的平均值作为率，由此估算出11年间城镇人口自然增长 2152.8万人，对该期间城镇人口增长的贡献率为 9.29%。我们首先要计算出2011年究竟有多少农民工进入城镇。这一看似简单的问题，现有统计数据却不能直接给出答案。在统计局的“农民工调查监测报告”中，给出的是“城市”和“乡镇”的农民工人数, 并没有从后者分离出在“镇”就业的农民工；在原计生委的“流动人口动态监测数据”中，统计的是流动人口人数，其

19、中包含具有城镇户口者。如表 4所示，我们已知道 2011年农民工总数（乡村、镇区、城区）7317万。我们用农民工总数减去“乡村就业农为2.53亿。根据六普长表中乡村分行业的数据， 我们估算出2011年“乡村非农就业人员” 为10035万人,剔除“乡村个体从业人员”，得到“乡村就业农民工”为表4对在城镇就业农民工的估算序号指标人口（万人）备注(1)农民工总量（乡镇市）252782011年农民工调杳监测报告(2)乡村非农就业人员100356普长表估算(3)乡村个体从业人员2718统计年鉴(4)乡村就业农民工7317(2) - (3)(5)在城镇就业的农民工17961(1) - (4)资料来源：中国

20、统计年鉴、六普数据、农民工调查监测报告与笔者测算。接下来，我们计算出20002011年新增农民工的数目，再根据流动人口中劳动人口的比重估算出包含家庭人口的新增农村转移人口。对于 2000年进城农民工存量，我们采用盛来运（ 2008）估算的7600万人。结合前述分析，2011年比2000年新增10361万农民工。而根据原计生委流动人口监测数据，流动（农民工及其家庭成员） 为1.3亿人,人口中1559岁人口比重为79.7%,由此可估计出新增农村迁移人口对城镇人口增长的贡献率为 56.1% （见表5）。表5 20002011年新增农村迁移人口测算表 （单位：万人）序号指标数值备注(1)2000年进城

21、农民工7600盛来运（2008）(2)2011年进城农民工17961笔者测算，见表4(3)期间新增农民工10361(2) - (1)(4)流动人口中1559岁比重（%79.7计生委流动人口监测(5)新增农村迁移人口13000(5) / (4)资料来源：盛来运（2008）、计生委流动人口监测和笔者测算。（三）行政区划变更等因素不容忽视：占 34.61%我们还要关注一种因行政区划变更而形成的“就地城镇化”现象。一些原本在统计上是乡村的地20002011年新增的区，因其人口较多，非农就业比重较高，且形成了与城镇类似的公共基础设施，在统计期间内调整升级为 城镇（如由乡变镇、由村改街道等），其辖区人口也

22、因此转变为城镇人口。我们用 城镇人口（ 2.32亿），减去城镇人口自然增长数和新增农村迁移人口数，推算出因行政区划变更等因素而8020万人，占比34.61%。对于这一因素导致的城镇人口增长，我们可以用中国行政区779和70个。表6 20002011年中国行政区划变动情况 （单位：个）2000 年2011 年增加地级市25928425县级区划数20742853779市辖区数78785770资料来源：中国统计年鉴。图4 20002011年新增城镇人口增长来源分解11年城镇人口增长的资料来源：笔者测算。对于以上三个增长源，最值得关注的是行政区划和统计口径变化。它对过去贡献超过1/3 （见图4），这似

23、乎在一定程度印证了一些学者提出的农民“被城镇化”的论断。然而，对 于这一问题，我们还要辩证地分析。一方面，在我国城镇化过程中，我们确实要防止一些地区通过简单的 区划调整，做数字游戏；另一方面，对于那些接近城市地区、 高人口密度、具有一定产业规模效应的村镇, 如符合国家建制市镇的相关规定，也可适时进行区划调整，以改善这些村镇的公共基础设施，使其有条件 成为当地及附近农民实现“就地城镇化”的区域。五、政策建议根据本报告的研究发现，我们提出三项简要的针对性建议: 首先，可考虑用“加权城镇化率”引导地方政府推动高质量的城镇化。“十二五”规划将城镇化率列为预期性指标，发改委将城镇化率作为对地方政府绩效考

24、核的指标，各地也陆续出台了相关考核办法如2012年7月安徽发布的安徽省加快新型城镇化进程考核评价方案（试行）就将城镇化率作为首有可能扭曲地方政府行为。要的考核指标。如果用现行城镇化率指标作为地方城镇化工作的评判标准, 建议参考本报告提出的“加权城镇化率”，制定更科学的城镇化统计指标，在不改变现有城镇人口统计体 系的前提下，同时考察城镇化水平和质量的变化，有效引导城镇化健康发展。第二，以城镇化的结构性指标分析为基础，制定合理的大中小城镇体系方案。一是未来沿海大型城市要通过建设城际交通基础设施、区域市场体系等措施，促进与周边中小城镇的协同与融合，缓解中心 城区“大城市病”的压力；二是中西部地区要完善核心城市的市政设施和产业基础，提高城区对要素的集 聚功能；三是加大对具备一定人口、产业基础的小城镇的公共基础设施投资，解决“就地城镇化”的瓶颈 问题。第三，加快城乡制度改革，为提高城镇化质量创造动力。无论是城镇人口的增长，还是城镇化质量的提升，都需要相关城乡制度改革的配套。只有改革当前束缚城乡要素流动的土地管理、社会保障、住 房、教育、医疗等制度，才能增加剩余劳动力的转移意愿，提高农村转移人口的消费倾向，为高质量的新 型城镇化创造重要动力。国务院发展研究中心“我国近中期经济社会发展的特征、挑战与战略选择研究”课题组负责人：刘世锦协调人：侯永志刘培林陈昌盛执笔人：卓贤