谁约束了政府购买服务.docx

1、谁约束了政府购买服务谁约束了政府购买服务左林 白亚静2012-9-6 10:23:35来源：财经2012年11期 【内容提要】 向社会组织购买公共服务，这一被视为政府向社会放权，主动“瘦身”的改革举措，正在越来越多的地方展开实践，但改革走向深入，还需预算编制，政府采购，社会组织登记管理等多方面制度的突破。2012年北京市政府购买社会组织服务项目申报于4月结束，全部1629个项目将进入审核阶段，取得项目的社会组织将获得相应的财政拨款。据北京市社会建设工作办公室主任宋贵伦介绍，今年北京市用于向社会组织购买服务的资金将突破亿元。而广东省此前也宣布，将于今年上半年出台省级政府向社会组织购买服务目录，并

2、建立由独立第三方负责的社会组织评估机制，将评估结果作为社会组织承接政府职能和购买服务资质的主要标准。向社会组织购买公共服务，这一被视为政府向社会放权，主动“瘦身”的改革举措，正在越来越多的地方展开实践。与地方的尝试相呼应，3月19日，第十三次全国民政会议上，国务院总理温家宝表示，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区，降低服务成本，提高服务效率和质量。这是近年来，针对政府购买社会组织服务，中国政府最高层的表态。更早的2011年底，民政部、国家发改委联合发布的民政事业发展第十二个五年规划中也表示，中国政府将向社会组织开放更多资源，向社会

3、组织转移职能，并扩大税收优惠。财政部也积极表态。2012年2月，财政部出台的2012年政府采购工作要点中第一条提到，今年，财政部将研究制定推进和规范服务采购的指导意见，逐步扩大公共服务、商务服务及专业服务的政府采购实施范围。但相关人士认为，目前，中国在政府采购公共服务的采购主体、资金来源、项目评估、监管体系等标准尚未建立，改革走向深入，还需预算编制、政府采购、社会组织登记管理等多方面制度的建立。“为了更有效地利用公共资金，首先需要建立相应机制，而非片面强调购买资金数额，否则会出现消极影响。”北京师范大学副教授韩俊魁表示。地方实践政府向社会组织购买公共服务，是政府将原来直接提供的公共服务，通过直

4、接拨款或公开招标的方式，交给有资质的社会服务机构来完成。此种做法有助于提高公共财政使用效率，增强公共服务供给，也是政府转变职能、培育社会“第三部门”的必经之路，符合国际趋势。而在中国，由于种种制度障碍，一直以来，政府购买社会组织公共服务，多以地方试点形式存在。最早的探索在1995年出现于上海。当时，浦东新区社会发展局兴建了罗山市民休闲中心后，交由上海基督教青年会管理；并于1998年时，将政府养老服务一并委托，政府购买服务由此进入实践。此后，其他省市也陆续展开探索，政府购买服务的内容和范围逐渐扩大到医疗卫生、教育、社区服务、培训、计划生育等领域。作为改革前沿的广东省，在2009年开始的新一轮机构

5、改革中，政府将三大类17项职能通过授权、委托及其他方式转移给社会组织，主要包括原由事业单位承担的技术鉴定等辅助性、一般事务性工作，从而初步建立起政府向社会组织购买服务制度。到2011年，广东明确交给社会组织或事业单位的政府职能已经达到130余项。在此基础上，广东省计划于2012年出台广东省推进政府向社会组织购买服务工作暂行办法和省级政府向社会组织购买服务目录，使这一改革走向制度化。而在北京，在2010年投入4277万元安排300项政府购买服务项目后，2011年，政府向社会组织购买公共服务的金额上升至约8000万元，参与申报的社会组织达到748家。这一年，北京市社工委发布2011年政府购买社会组

6、织服务项目指南，将购买项目定位于社会基本公共服务、社会公益、社区便民、社会管理、社会建设决策研究信息咨询服务等方面。此外，北京对于购买项目申请、评估流程，还制定了实施细则，确定由北京市社会建设工作领导小组办公室、外部专家负责项目审核和后期绩效评估等。除了广东、北京，上海、无锡和宁波等地也先后就政府采购服务出台相关的规范性文件。钱从何处来然而，各地的尝试多面临制度掣肘。2003年开始施行的政府采购法中，尽管明确采购对象包括货物、工程和服务，但是对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务，而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。虽然此后部分地方文件已经对此有所创新，但公共服务购买仍未被

7、纳入政府采购法律法规及相应财政制度体系中。“未来政府采购法实施条例中，应当对服务做出更明确定义。”中国政法大学财税金融法研究所教授施正文表示，在现行制度下，向社会组织购买公共服务，既缺乏法律依据，亦面临财政政策限制。正因此，政府向社会组织采购公共服务面临一系列难题。北京市委社会工委书记、北京市社会建设工作办公室主任宋贵伦对财经记者表示，由于社会组织培育扶持的政策刚刚起步，以及对社会组织的“不信任”心理，部门采购的对象，多系政府下属事业单位，并非真正意义上面向社会公开的竞争性采购。此外在学者看来，在收支分类上，公共服务几乎涉及所有重要领域。但在现实中，常常存在一个部门实际提供多种服务，以及同一服

8、务由多个部门提供的交叉情况。由此，在中国以部门作为预算编制与执行的基本单元的现状下，难以编制公共服务采购预算。在此现实之下，近年来开始试点政府购买社会组织服务的地区，多由社会组织的登记管理机关民政部门或地方社工委负责改革推进。“我们不可能从人社、卫生等其他部门预算中切出一块来，只能自己找钱。”宋贵伦说。北京相对幸运。奥运之后，北京市将社会建设管理作为工作重点，设立北京市委社会工作委员会，并设立北京市社会建设专项资金，重点用于社会建设的重大项目和政府购买社会公共服务。据宋贵伦介绍，2011年，北京市下拨社会建设专项资金3.3亿元，其中用于购买社会组织服务的约占四分之一。近年增幅保持在20%以上，

9、但比起北京市财政3000多亿元的总盘子，比例仍然很低。在其他未设专项财政资金的试点地区，钱的来源更加困难，多由民政部门从彩票公益金中申请。例如深圳市的“种子基金”，就是通过深圳福彩公益金设立的专项经费，以资助社会组织开展服务项目；但自2009年“种子基金”设立至2011年7月，资助总金额也仅为3526.8万元。资金渠道狭窄的同时，现行财政规定亦颇多掣肘。北京市社工委委员王想平表示，现行财政体制中对财政资金的使用有严格的规定，包括用于购买服务的钱不能用于社会组织人员工资，“财政不能养非政府体制范围外的人”，也不能用于购买笔记本、桌椅等固定资产，“否则就是国有资产流失”。自2008年起，市社工委与

10、市财政局就此多次磨合，最终采纳了财政部门意见。但在学者看来，现行财政规定不尽合理，“对人力成本为主的倡导性项目，人员工资肯定是补贴重点。社会组织的情况复杂，政府资助方式也应当灵活精细，提供场地、收费减免、购买设备、薪酬补贴，都应当是方式之一。”北京师范大学副教授韩俊魁说。这一点已有松动迹象。2012年3月，针对2亿元中央财政拨款的中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施细则中规定，(西部地区困难社会组织)确有必要的，可以购置5万元以内的电脑、打印机、传真机、复印机等必需的办公设备和服务设施，并做好固定资产登记。购买什么服务？公共服务的提供者，几乎涵盖卫生、教育、人社等所有政府部门。然而，亚洲开

11、发银行2009年发布的中国政府购买公共服务终期报告认为，目前中国公共服务购买以养老、社会服务，以及承接政府部门部分职能为主，在公共卫生、教育、文化等主导性公共服务领域尚不多见。这一状况源于目前的改革由民政部门、地方社工委单兵突进的现实。“其他部门职责范围内的基本公共服务，有明确的财政资金渠道，我们一般不会涉及。”北京市委社会工委书记宋贵伦解释，北京的社会建设专项资金，一般用于购买综合性的公共服务。“比如养老，老龄委有自己的财政资金和项目，我们就不做基本养老服务。”在北京市制定的购买社会组织服务的细则中规定，属于单位职责、已由部门预算保障的项目，仍由原经费渠道解决；通过任何途径已由市级财政支持的

12、项目，原则上不再作为购买对象。这意味着，目前的大部分基本公共服务，仍由政府部门承担，并不在向社会组织购买服务的范围内。从北京现实看，定位于“补充性公共服务”的购买试验，究竟应当覆盖哪些范围、服务按照什么标准，都缺乏量化标准。用于体现政府购买意愿的，是一年一度的购买社会组织服务项目指南。在2012年版的指南中，北京市社工委把项目分为五大类40分项。而除了项目名称外，别无其他量化标准，也无对服务内容的具体介绍，或对服务标准、覆盖人群的描述。北京市社工委提交北京市编制办的一份调研材料中也承认，目前，哪些服务可以纳入政府购买的序列之中，项目选择的原则、标准、条件是什么，(政府部门)都存在着这样或那样不

13、同的理解。“指南的分类很粗糙。”一位长期研究政府购买服务的学者评价。他以2012年版指南中的两个分项“北京精神”宣传践行推进项目、“做文明有礼北京人”宣传教育推进项目为例，“这不是站在市民需求角度的公共服务，而是站在政府需求立场上的宣传项目。”而根据韩俊魁的研究，在购买服务之前，政府首要任务是做需求评估。“比如养老，我们面临什么困难，政府能解决什么困难，社会力量怎么介入，社会组织有多少，能力如何，最后项目要达到什么效果，都要量化。”他认为，需求评估应当精算化，鉴于财政资金的审慎使用原则，有限的资金要优先满足最迫切的社会需求，达到最大社会效果。而从目前各地试点情况来看，精细的需求评估尚待时日。以

14、北京的情况来看，由于需求评估的缺失，政府对计划购买的服务类别很难预先核算。因此，自2010年至今，都是政府发布指南、社会组织上报项目申请，符合条件的政府批准，而鲜少采用公开招标方式进行购买。按照北京市现行规定，超过50万元的政府采购服务类项目，必须公开招标。为规避这一点，目前，北京市社工委、北京市民政局主导的购买社会组织公共服务中，无一单项资金超过50万元。而招投标被认为是政府采购中透明度最高、效率最高的方式，也是竞争性采购的核心所在。而资金量偏少，也决定了目前的政府购买方式并非全额购买，而是“以奖代补”的部分购买，并不覆盖社会组织申报项目的总成本。例如，一助残公益组织申报的残疾人就业培训项目

15、总成本500万元，最终获财政拨款50万元。“我们希望财政资金花下去后，能带动更多社会资本投入，因此少有全额购买方式。”北京市民政局社团办副主任郭保国说。然而政府的想法难免一厢情愿。多家受访社会组织表示，希望财政资金能更“大方”。2011年，北京一家非公募慈善基金会考虑到仍需自行支付配套资金，经政府数次动员，最终未申报任何项目。多出来的“婆婆”2007年12月，北京市社工委成立，与北京市社会建设工作办公室合署办公。2009年北京明确将社会建设专项资金交由此机构管理。自此，组织、推进政府购买社会组织服务，就成为社工委的主要职能之一。但几乎与此同时，自2010年起，北京市民政局社会团体登记管理办公室

16、(下称社团办)亦开始推进购买社会组织服务试点，并通过申请福利彩票公益金获得资金保障。由此，北京市的政府购买社会组织服务试验，呈现社工委、民政局各自为政、分别推进之势。据民政局社团办人士所述，双方组织的项目、面向的社会组织，并无明显差别。而双方负责人都对财经记者表示，本单位才是推进这项改革的“正牌”。“在机构设立的时候，北京市应该规划好民政、社工委双方的权责，否则现在就是两边打架。民政向社工委申请专项资金，社工委卡着不放；社工委向民政要社会组织行业数据，民政也不给。”北京一公益学者称。主管部门争执不下。另一方面，在登记门槛降低的大趋势下，北京的社会组织管理呈现出新动态。2008年9月，北京市委、

17、市政府发布加强社会建设实施纲要等文件，提出要认定一批“枢纽型”社会组织，对同一领域内社会组织进行领导，承担业务主管单位职责。次年4月，北京市社会办认定首批10家市级“枢纽型”社会组织，包括市总工会、团市委、市妇联、市科协、市残联、市侨联、市文联、市社科联、市红十字会和市法学会。从其构成可以看出，“枢纽型”社会组织除官方色彩浓厚的社会组织外，也包括人民团体和参公管理的红十字会。目前，北京“枢纽型”社会组织已达27家。按照宋贵伦的解释，这些“枢纽型”社会组织在各自领域占有优势，政治上可靠，经北京市政府授权，可以代行一部分政府职能；反过来，对“枢纽型”社会组织，财政也会给予支持。2010年12月，北

18、京市社工委发布文件提出，政府购买相关领域社会组织的服务项目，原则上由相关“枢纽型”社会组织进行汇总、申报。而根据社工委公布的购买服务方案，枢纽型社会组织不但拥有对其下辖社会组织申报项目的否决权，甚至也控制着财政资金的拨付。如此安排下，北京市社工委在购买社会组织服务时，财政资金先拨付给全市27家“枢纽型”社会组织，再由其下拨给所管理的社会组织。例如，被列入“枢纽型”社会组织的北京市工商联，负责对30余家商会进行管理。2011年，北京市工商联美容美发化妆品商会申报项目成功，当年底，社工委下拨10万元项目资金至北京市工商联，此后再由美容美发化妆品商会在项目进程中，凭发票分批次向北京市工商联报销。直到

19、2012年，2011年项目首批报销款的2万元才刚刚到账。在采购服务的法律关系上，北京市社工委也并不和项目实施人直接签订合同，而是与“枢纽型”社会组织签订购买协议。西城玖久缘文化养老中心连续两年承接社区养老项目，该中心主任唐建英称：“我们手中没有合同，只有一份承诺书。”在北京市社工委看来，从资金拨付、项目审核、日常管理，多了“枢纽型”社会组织这一道把关者，采购资金将更安全。但中国政法大学财税金融法研究所教授施正文认为，财政资金不直接给到项目实施人，体现了政府“并不完全对社会组织放心”。这一做法，容易出现资金拨付缓慢、增加漏洞环节等负面影响，应当是改革中的过渡措施，而非永久做法。清华大学公共管理学

20、院副教授贾西津则认为，目前的“枢纽型”组织，其本身就是亟待改革的对象，法律定位不清，身份角色模糊，如今要承担相关监管职责，存在风险。“第三部门”瓶颈3月19日，温家宝在第十三次全国民政会议上表示，政府购买社会组织公共服务，可以“降低服务成本，提高服务效率和质量”。温家宝发言之后，北京、广东等试点地区颇受鼓舞，改革亦有向高层、向制度化方向扩大之势。近日，民政部宣布，2012年，中央财政将首次安排2亿元，用于购买社会组织公共服务，其中发展示范项目大约5000万元，承接社会服务试点项目大约6000万元，社会工作服务示范项目大约7500万元，人员培训示范项目大约1500万元。作为配合，中央财政支持社会

21、组织参与社会服务项目资金管理办法实施细则等文件于3月在网上公布，这些文件对项目申报条件、评审程序、监管体系等作出规定。据知情人士介绍，未来，中央财政用于支持社会购买服务的资金，将变成例行拨款。在学者看来，相关举措实为政府职能转变、优化财政资金使用、厘清政府与社会边界、迈向公共治理的必经之路。然而，与相对弱小的社会组织相比，中国有庞大的行政、事业单位系统，一直以来，基本公共服务，绝大部分由政府或其下属事业单位承担。“政府购买社会组织公共服务，必须有事业单位改革做配合，否则很难推进。”韩俊魁说。2012年4月16日，中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革实施指导意见全文公布。按照这份文件的要求，

22、未来中国126万家、3000余万人的事业单位群体将分三类进行改革，参照公务员类划入政府序列；从事生产经营活动的被推向市场；而从事公益服务的，则强化其公益属性，完善治理结构。“与政府脱钩后，第三类事业单位将成为实质上的公益类非营利组织，若得以落实，将极大促进竞争性的政府购买服务。”韩俊魁说。在公益学者看来，购买服务，也需社会组织登记管理制度改革的跟进。目前各地试点方案均要求，项目申报主体，需是注册取得法人身份的社会组织。但国内未注册社会组织数量远超已注册者，这样的规定，导致大量社会组织无缘成为政府采购公共服务的对象。整体登记改革放宽之前，地方上也在摸索变通之道。在北京，作为“枢纽型”组织的北京团市委，其下属全市8000多家青少年社会组织、大学生社团，大部分都未注册。但在参与北京市社工委组织的购买服务时，北京团市委将部分未注册组织也纳入项目名录，代其签订采购合同，例如，2011年，未登记的“青春驿站文化交流中心”获得5万元财政拨款，组织青少年冬令营活动。“这就是一种变通的处理方式。”北京团市委社会工作部部长洪亮说。