湖南省双牌县土地规划.docx

1、湖南省双牌县土地规划目录前 言 56一、区域概况 57（一）自然概况 57（二）社会经济情况现状 59二、上轮规划实施评价 59（一）规划的主要目标 59（二）主要规划指标落实情况 60（三）规划实施成效 61（四）规划编制实施中存在的主要问题 63三、规划的依据、范围与期限 65（一）规划依据 65（二）规划范围 67（三）规划期限 67四、规划的指导思想与原则 67（一）规划指导思想 67（二）规划原则 68五、规划编制过程和主要成果 68（一）编制过程 68（二）主要成果 69六、规划编制的基础数据 70（一）土地利用现状数据 70（二）经济社会情况基础数据 71七、土地利用战略定位 7

2、1（一）土地利用形势分析 71（二）土地利用战略目标 72（三）土地利用战略重点 72八、主要经济社会发展目标的预测 73（一）人口 73（二）城镇化水平 76（三）城镇人口与农村人口 78（四）国内生产总值（GDP） 78（五）全社会固定资产总投资 80九、建设用地规模预测 81（一）城镇用地 81（二）农村居民点用地 82（三）采矿用地、独立建设用地及其他建设用地 83（五）交通用地 84（六）水利设施用地 84（七）建设用地总规模 85（八）新增建设用地规模 85十、耕地保有量及耕地占补平衡分析 85（一）耕地保有量预测 85（二）耕地占补平衡分析 86十一、土地利用结构调整 88（一）

3、调整的依据 88（二）调整的原则 89十二、土地用途分区与管制 89（一）分区原则 89（二）分区方法 90（三）分区结果及面积测定 90（四）管制规则确定的依据 91十三、土地利用空间布局调整 91（一） 农用地布局 91（二）城镇用地布局 92（三）农村居民点用地布局 93（四）采矿及独立建设用地布局 93（五）交通用地布局 93（六）水利设施用地布局 94（七）生态用地布局 95十四、与相关规划的协调 96（一）与“十一五”规划的协调 96（二）与城市规划的协调 96（三）与其他规划的协调 96十五、上级下达主要规划控制指标落实情况 97十六、规划方案的可行性和环境影响评价 97（一）规

4、划方案的可行性 97（二）规划方案的环境影响评价 98湖南省双牌县土地利用总体规划（20062020年）说明前 言双牌县土地利用总体规划（19972010年）由双牌县人民政府组织，从1997年11月开始编制，于1999年11月经湖南省人民政府批复实施。自实施以来，在促进全县的经济社会发展中发挥了积极而重要的作用，同时积累了较为丰富的实施经验。但是，随着时间的推移，经济社会的快速发展，规划编制时设定的实施条件和实施环境发生了不同程度的变化，既定的规划方案与土地利用的现实需要之间出现了不协调现象，导致规划修改较为频繁，阻碍双牌县经济社会发展的迹象已经出现。20062020年，是双牌县社会经济发展的

5、“黄金时期”。期间，我国深入实施“中部崛起”战略，推进社会主义新农村建设；“泛珠三角”区域合作快速发展；我省加快工业化、城镇化、农业产业化进程，实施“湘南大开发”战略。这均将为双牌县社会经济的发展提供强大的外部动力。与此同时，未来十五年，又是双牌县土地利用转型的关键时期。由于全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，用地矛盾进一步加剧，土地利用总体规划已不能保障全县社会经济的快速发展。为适应客观形势发展的需要，根据中华人民共和国土地管理法的规定和湖南省人民政府湘政办发200621号文湖南省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于土地利用总体规划修编工作意见的通知的要求，按照湖南省国土资源

6、厅的统一部署，双牌县人民政府组织对双牌县现行土地利用总体规划进行修编，意义重大。一、区域概况（一）自然概况1、地理位置双牌位于永州市中部，居湘江支流潇水中游地段，东北临界祁阳县，西北紧靠零陵区、东南连接宁远县，西南通达道县和广西全州县。距永州市中心城区32公里，至省会长沙市430公里，离广州市520公里。县城设于泷泊镇。全境地处东经1112411359，北纬25362610之间，东西长63公里，南北宽69公里，土地总面积1751平方公里（含争议地），约占永州市土地总面积的7.82%，是永州市幅员较小的县（区）之一。双牌毗邻两广（广东、广西），是湖南向沿海地区和港澳市场开放的前沿阵地，也是华中、

7、华南两大经济区域结合部位，具有较好的区位条件。2、地貌特征双牌县位于永州市中部，总体上是一耸立于祁零，郴道盆地之间的孤卧式群山区，属南岭山脉都庞岭支脉。阳明山雄峙东北，紫金山横亘西南，两山支脉向中部延伸成连片山区，形成以打鼓坪林场的桃花坳为分水岭向南北倾斜，东西高，南北低的“马鞍形”地形。域内整个山体“顶平、腰缓、谷深”，相对高差大，地域水平分异明显。全县地貌以山地为主，兼有丘陵、岗地、平原和水域。山地面积154642.93公顷，占县内总面积的87.45%；丘陵面积6392.93公顷，占3.65%；岗地面积6252.73公顷，占3.57%；平原面积4150.93公顷，占2.37%；水域面积51

8、87.8公顷，占2.96%。呈现“九山半水半分田”格局。境内最高点阳明山主峰望佛台海拔1624.6米，最低点五里牌镇全家洲村义家埠海拔108米，两者相对高差为1518.6米。全县海拔1000米以上的山峰194座，海拔8001000米的山峰461座，一般海拔1000米以上的山峰所对应的谷地海拔大致为500米左右。在全县土地总面积中，海拔300米以下的占20.3%，海拔300500米的占11.4%，海拔5001200米的占66.2%，海拔1200米以上的占2.1%。3、自然资源特征（1）光、热、水资源双牌地处中亚热带季风湿润气候区。具有气候温和，光热充足，雨量充沛，冬夏长、春秋短，干湿交替明显的特

9、点。热量资源富足，年均气温17.6，年际变幅17.1至18.2。雨量充沛，但分配不均，历年平均降雨量为1296.0毫米，最高的达1545.6毫米，最少的也有981.5毫米。光照资源充足，全县历年平均总日照时数为1435.8小时。县境冬季多偏北风，夏季多偏南风，春、秋为冬夏季风交替时期，风向多变，但以偏北风较多。全县年均无霜期295天。双牌境内全部水系均属潇水水系，由潇水及其支流构成。河网密度每平方公里0.43公里。县境多年平均径流总量13.89亿立方米，过境客水经流总量89.33亿立方米。江河水域水质总体良好。（2）矿产资源双牌县矿产资源不丰富。截至2001年，全县已发现矿种13种（含亚种）。

10、无能源矿产，有铁锰等2种黑色金属矿产，有铅、锌、钨、锡、钼等5种有色金属矿产，有花岗岩、水泥灰岩、建筑石材、砖瓦粘土、高岭土、砂石等6种建材及其它非金属矿产。其中，具开发前景的矿种主要为水泥灰岩、建筑石材、砖瓦粘土、高岭土、砂石、铅锌矿等。（3）土壤资源县域土壤类型多样，共有水稻土、潮土、红壤、山地黄壤、黄棕壤、山地山甸土和黑色石灰土等7个土类、12个亚类、38个土属、120个土种。以红壤为主，山地黄壤次之，再次为黄棕壤。（3）生物资源双牌地处中亚热带常绿阔叶林区，生物多样性丰富。域内有野生植物215科765属1883种，其中木本植物87科263属625种，草本植物128科502属1258种；

11、有野生动物76科218种，其中哺乳类20科40种，鸟类41科120种，两栖类6科20种，爬行类9科38种。（4）旅游资源双牌旅游资源独特而丰富。自然景观得天独厚，人文遗迹处处称奇。有湘南名山阳明山，山雄峻险，珍稀动植物种类繁多，是县内最大的旅游风景区；有喀斯特溶洞青龙洞，又名清泉岩，洞内风景独特；还有万寿寺、鼻墟鼻亭、木垒关、文塔、励志亭、永山庙、文昌阁等一批历史文化名胜古迹。（二）社会经济情况现状1、行政区划自1969年建县以来，经过多次行政区划调整。至2005年末，全县辖9乡（其中民族乡1个）、3个建制镇、2个国有林场和1个国家森林公园。计有泷泊镇、江村镇、五里牌镇、平福头乡、尚仁里乡、永

12、江乡、何家洞乡、麻江乡、茶林乡、塘底乡、上梧江瑶族乡（民族乡）、理家坪乡、国营五星岭林场、国营打鼓坪林场和阳明山国家森林公园管理局。2、交通状况2005年，全县主要公路总里程375.5公里。其中207国道从中部纵贯县境，境内长60多公里，S216省道从东部过境35余公里，县乡道276.5公里。湘江的一级支流潇水，自南向北蜿蜒过境，境内流长81.5公里，均可通航。县域水陆交通较为便利。3、人口与经济发展状况2005年，全县总人口为170376人，人口自然增长率为4.1。其中，城镇人口为42055人，城镇化水平为24.68%。城镇化水平居永州市中游。2005年，全年GDP（地方生产总值）达1274

13、33万元（当年价），比上年增长12.2%，其中：第一产业增加值48603万元，增长7.5%；第二产业增加值38218万元，增长18.4%；第三产业增加值40612万元，增长11.2%。全县GDP首次突破十亿元大关，人均达7880元，比上年增长14.6%。2005年，全县累计完成全社会固定资产投资71584万元，比上年增长34.58%。二、上轮规划实施评价双牌县土地利用总体规划（19972010年）是依据中华人民共和国土地管理法的相关规定和中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知（中发199711号）文件的要求，由县人民政府组织编制完成，并由湖南省人民政府于1999年批准实施。（

14、一）规划的主要目标上轮土地利用总体规划所确定的主要目标是：1、耕地总量在占补相抵后略有增加。规划到2010年末，全县耕地保有量达8363.3公顷。2、规划到2010年末，全县基本农田保护面积不低于7500公顷，基本农田保护率90.0%。3、严格控制建设用地规模。19972010年，全县非农业建设新增建设用地控制在1957.3公顷以内，其中占用耕地控制在260.0公顷以内，到2010年末建设用地总量控制在4661.8公顷以内。4、规划19972010年，新增城镇村及工矿用地控制在300.6公顷，其中占用耕地控制在61.6公顷以内，城镇村及工矿用地总量2010年不超过2212.0公顷。5、1997

15、2010年，通过组织土地开发、复垦和整理，规划期间全县补充耕地数量不少于621.0公顷。6、规划到2010年末，全县土地利用率提高到97.2%，土地经济密度达到10348元/公顷。（二）主要规划指标落实情况1、耕地保有量与基本农田保护目标上轮土地利用总体规划确定全县2010年耕地保有量为8363.30公顷，到2005年底，全县耕地保有量为8108.25公顷（变更上报数），二者差值达255.05公顷，低于规划目标的要求。主要原因是由于规划实施期间，由于退耕还林力度的加大，使大量耕地转为林地所致。上轮规划确定全县基本农田保护面积7500.00公顷，基本农田保护率在90.00以上。到2005年，全县

16、实有基本农田面积为7500.00公顷，占耕地面积的92.50%，达到了上轮规划确定的基本农田保护目标。由于全县耕地总面积呈减少之势，全县基本农田基本农田保护率比上轮规划下达的指标上升了2.50%。2、建设用地规模控制目标上轮规划确定2010年末建设用地总规模4661.80公顷，规划期间新增建设用地1597.30公顷，其中建设占用耕地指标260.00公顷。根据省厅确认的土地利用现状数据，2005年底全县建设用地规划达到3875.90公顷，为规划末期的83.14%。根据19972004年“四查清、四对照”工作成果，添加2005年的变更数据，19972005年全县实际新增加建设用地量为403.44公

17、顷，其中占用耕地101.01公顷。新增建设用地量占规划新增量的25.26%，新增建设占用耕地为规划控制指标的38.85%。3、土地整理复垦开发目标上轮规划确定到2010年，全县预计土地开发整理复垦共增加耕地621.00公顷。由于新土地管理法颁布前的19971998年两年未实施土地利用规划中土地开发整理复垦的政策，加之资金短缺，项目落实滞后等原因，规划执行到2005年底，通过土地整理开发复垦全县实际新增耕地25.68公顷，实现规划目标数的4.14%。4、土地生态环境改善目标上轮土地利用总体规划确定，到2010年全县自然保护区面积达到14161.00公顷，森林覆盖率达到80%。规划实施至2005年

18、，全县已实现退耕还林188.03公顷，森林覆盖率已达到80.10%，目标实现；2005年，全县有省级自然保护区1个（阳明山自然保护区）、县级自然保护区2个（泷泊自然保护区和双牌水库水源保护区），总面积达6133.33公顷，实现目标的43.31%，为构建良好生态屏障做出了积极的贡献。（三）规划实施成效上轮规划实施9年来，取得了较为明显的综合效益。1、城乡建设用地的无序扩张趋势得到了一定程度控制上轮土地利用总体规划确定了城乡建设用地规模和控制范围，城乡居民点用地拓展必须在土地利用总体规划所确定的控制圈内进行。在日常审批时，对不在建设用地控制圈内选址的用地除国家重点建设项目外，一般不予批准，有效地改

19、变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城镇居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。城镇的扩展由过去的一味外延式逐渐转向走内涵挖潜与外延拓展并重，依据规划较好的控制了城市拓展的规模。2、耕地保护工作逐步走向正轨上轮规划以耕地保护为重点，健全了耕地保护体系。这主要包括：一是制订了基本农田保护规划，建立健全了耕地保护的相关制度，农地转用预审制度、建设占用耕地占补平衡制度、基本农田保护区管理制度、土地利用监督检查制度等，使耕地保护做到有章可循；二是完善实现耕地保护的相关机制，设立耕地开垦专项资金，开展土地开发复垦整理，实行建设占用耕地“占一补一”，确保耕地的占补平衡，规划期间基本农田保护面

20、积不变，保持了基本农田面积的稳定；三是明确了耕地保护的目标，县乡两级规划确定了基本农田保护和耕地管制的范围，使实施管理中耕地保护的对象十分清楚，责任也非常明确；四是制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，使耕地保护的原则具体化，便于基层管理操作和发动群众监督。3、全社会的规划意识增强上轮规划的实施增强了全社会的规划意识。一是各级政府在协调经济建设与耕地保护的矛盾中体会到了统筹安排土地利用的重要性。在县城等发展较快的地区，由于上轮规划在指标分配和用地布局上考虑不够周详，建设用地指标局部供应紧张，耕地保护与建设项目选址的矛盾突出，为了保证建设项目用地需求，只有调整规划进行指标调剂和用地布局调整。

21、这些地方的领导从土地利用的矛盾协调中加深了对按规划用地的认识，土地的规划意识大为增强。二是土地使用者在用地手续办理过程中加深了用地必须符合规划的认识。三是通过违法案件的查处和规划用地宣传教育，增强了广大群众的规划用地观念。规划期间，通过对违反土地规划用地和未批先用、少批多占等违法用地行为严肃查处、并追究有关人员的法律责任，通过以案讲法和长期的宣传教育，使全社会开始形成用地和管理土地必须依据规划的观念。四是国土资源部门在土地用途管制的实施中加强了规划的龙头地位。4、土地用途管制成效显著通过上轮规划的实施，双牌县把国家关于土地利用的大政方针和管理的基本原则落实到县、乡二级土地利用总体规划具体方案中

22、，明确了保护和开发的空间范围，规定了每块土地的具体用途和管制规则。在具体实施中，以规划为依据，以用途管制为手段，解决了长期以来在实践工作中土地利用管理缺乏依据、基本国策难以具体落实的突出问题，使各级政府和国土资源部门在土地利用的日常管理上，以规划方案的规定作为土地用途的管制方向和标准，以管制规则作为对土地用途变化的管理依据，较好地解决了土地利用管理的依据的问题。土地资源管理部门在日常管理中依据规划，对不符合土地规划的建设用地不予批准，对违反土地规划用地和未批先用、少批多用等违法用地行为严肃查处，并追究有关人员的法律责任。19972005年，我县违法用地涉及农用地面积27.33公顷，其中耕地15

23、.79公顷。通过土地执法监察，我县处理农用地面积27.33公顷，处理率达100%；处理违法占用耕地15.79公顷，处理率为100%。5、土地利用布局得到调整，土地生态环境得到改善上轮土地规划贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了生态退耕和土地开发整理的规模和范围，制定了切实可行的管理措施，有效地指导了退耕还林、退耕还水、后备土地资源的合理利用和保护，并使之有计划、有步骤的进行，促进了土地资源的可持续利用，改善了生态环境。（四）规划编制实施中存在的主要问题上轮土地利用总体规划在近年的土地利用管理中发挥了极为重要的作用：耕地保护得到进一步强化，建设用地规模得到了有效控制，规划已成为实施土

24、地用途管制的基本依据。然而，无论就编制或实施而论，上轮土地利用总体规划都还存在一些明显的不足。1、建设用地指标结构性矛盾突出、建设用地布局不合理一是上轮规划确定的建设用地总量指标基本够用，城镇村及独立工矿用地富余系数较小，交通、水利用地尤其是水利用地指标富余系数较大。首先，由于双牌经济快速增长带来工业用地需求大规模增加，城镇化进程加快，用地需求量的大幅增加，规划指标不足的问题较为突出。其次，城镇的发展一定程度上是由交通道路等基础设施的建设带动起来的，因此应首先加大基础设施建设。上轮规划城镇村及独立工矿用地新增指标为300.60公顷，其中占用耕地61.60公顷。根据2005年确认数据，规划实施9

25、年间实际新增规模271.38公顷，约占规划指标的90.28%。上轮规划确定新增交通用地规模控制在633.90公顷，规划实施期间19972005年实际增加的规模为82.88公顷，占总指标的13.07%。特别是近两年经济发展较快，新增建设用地势头更猛，需要大力加大基础设施的建设力度，因此不及时进行规划修编已无法保证建设用地需要。二是建设用地空间布局的矛盾较为突出。由于对县域内各乡、镇、场的经济发展以及对城郊经济发展的预计不足，所以双牌县上轮规划编制中出现了保县城建设用地的倾向，在指标分配上重点照顾县城，导致近几年发展较快的乡、镇、场（主要是建制镇）建设用地指标略显不足。 三是城郊结合部建设用地有蔓

26、延趋势。受土地价格、优惠政策、管理政策和审批效率等各方面因素的影响，城郊结合部用地和独立工矿用地增长较快，甚至超过城镇用地增长速度，建设用地有向城郊结合部蔓延的趋势。根据“四查清、四对照”资料，综合2005年土地利用变更调查资料，规划实施9年以来，建制镇净增54.2公顷，平均每年增加6.02公顷；农村居民点用地增加13.00公顷，平均每年增加1.44公顷；独立工矿用地净增64.37公顷，平均每年增加7.15公顷；特殊用地减少0.20公顷。独立工矿和建制镇用地增长较快，独立工矿规模扩大规模快于建制镇用地规模扩大规模，说明建设用地有向城镇规模控制圈外蔓延的趋势。值得注意的是，在现有生产力水平下，城

27、镇用地的效益和集约利用程度远远高于独立工矿用地，建设用地向城郊结合部蔓延不利于土地利用集聚效益的提高。2、规划确定的耕地保有量偏高，规划目标实现的难度较大根据历年土地利用变更资料，1996年全县耕地面积8330.28公顷，2005年耕地面积为8108.25公顷，相较减少222.03公顷，减少2.67%。上轮规划下达2010年末的耕地保有量为8363.30公顷，2005年耕地面积与上轮规划目标年(2010年)的耕地保有量相比差255.05公顷的缺口，为同期规划耕地保有量的96.95%。首先，是建设用地占用耕地。根据双牌县19972004年“四查清四对照”资料及2005年土地利用变更调查数据，规划

28、实施9年以来全县实际建设占用耕地101.01公顷，完成规划总指标（260.00公顷）的38.85%。其次，全县耕地尤其是基本农田的质量呈下降趋势。由于在耕地占补平衡过程中只注重数量上的平衡，而忽视对补充的耕地或基本农田的质量上的要求，这就使得全县耕地总体上的生产能力下降。因此，相对于变更数据而言，上轮规划确定的耕地保有量偏高，实现规划目标的难度较大。3、协调不到位，实施的权威性不高，总体控制作用发挥不充分由于上轮规划编制自上而下开展，且时间紧、基础差，上级规划仅仅是对下级规划的指标控制，没有很好地吸纳下级政府的发展设想；而下级规划仅仅是对上级规划的指标落实，从而导致了上下级规划间只是用地指标的

29、衔接，而不是全方位的协调和衔接。同时土地利用总体规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，出现了规划的法律地位虽然很高，但在实施管理中的随意性却相对较大的现象。一些地方的领导对用地要符合土地利用总体规划认识较高，但在用地安排时却片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。由于种种原因，违法占地近几年居高不下，有些违反规划的用地得不到及时有效的处理。一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模上不协调，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。4、规划缺乏适应性，与社会经济的发展联系还不紧

30、密规划的用地布局与实际用地需求结合不够紧密，管理机制缺乏弹性，导致规划频繁修改。近几年来，双牌县经济持续高速增长，城镇化水平迅速提高，工业化进程加快，带来用地需求量的大幅度增加，规划所确定的用地发展空间不足；社会经济的非轨迹发展，新的大型项目或单独选址项目用地位置的不确定性，又加剧了规划与实际用地需求在空间布局上的矛盾；而上轮规划方案本身缺乏应有的弹性，不能适应在市场经济体制下用地需求的多种变化。加上规划实施时间不长，人们对规划的认识有一个过程，在现实情况下，当规划与建设项目需求发生矛盾时，方方面面往往要求通过修改规划来满足用地需求。据不完全统计，全县共进行了6次规划的修改。规划的修改，虽然有

31、利于缓解规划与实际用地布局之间的矛盾，但使规划管理面临尴尬的局面，不调整规划不能满足现实建设用地需求，频繁调整规划，又会使规划失去严肃性。修改过于频繁，影响了规划的严肃性，降低了规划的效力。三、规划的依据、范围与期限（一）规划依据1、法律法规（1）中华人民共和国土地管理法；（2）中华人民共和国土地管理法实施条例；（3）基本农田保护条例；（4）中华人民共和国城乡规划法；（5）湖南省土地利用总体规划实施条例；2、政策文件（6）国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）；（7）国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发200532号）；（8）湖南省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见（湘政发20054号）；（9）湖南省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于做好土地利用总体规划修编工作意见的通知(湘政办发200621号)。（10）湖南省国土资源厅关于印发的通知（湘国土资办发200692号）；3、技术规范（11）城市用地分类与规划建设用地标准（GBJ13790）（12）村镇规划标准（GB50188-2007）（13）国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知（ 国土资厅发200951号）（14）关于明确市县级土地