中国海上紧追权立法浅议.docx

1、中国海上紧追权立法浅议中国海上紧追权立法浅议郭红岩摘 要：紧追权是沿海国主管当局有充分理由认为外国船舶违反了该国法律和规章时,可对该外国船舶进行追逐,继续进行直到公海,并将其拿捕和交付审判的权利。1982年联合国海洋法公约通过以后,特别是1994年生效以后,各沿海国都纷纷扩大本国海域管辖范围,及时调整海洋政策与发展战略,制定和完善海洋法律、法规,加强国家对海洋权益的保护,保障本国海洋事业的可持续发展。根据国际法和联合国海洋法公约的有关规定,中国主张管辖的海域近300万平方公里。因此,完善中国的海洋立法,特别是有关海上紧追权的立法,对于维护中国的海洋权益非常重要。关键词：海上紧追权; 联合国海洋

2、法公约; 现行立法; 立法建议一、中国海上紧追权的立法现状中国较早涉及紧追权的立法是1934年中国海关预防法,其第11条规定:“在中国海岸算起12海里海域内的或被追逐的任何船舶,一旦被发现为防止被抓获而毁坏或抛弃货物的任何部分,或与船舶、货物有关的文件,违反者应被处以不超过2000美元的罚款,该船只也应被没收。”新中国成立后,国内外形势要求我们尽快确定领海宽度及有关的法律制度,但一直没有相关的法律制度出台。1958年9月4日“中华人民共和国政府关于领海的声明”第1条规定“中华人民共和国的领海宽度为12海里”,并说明了划定领海基线的原则,但对紧追权问题没做相应的规定。1972年开始召开的第三次联

3、合国海洋法会议,中国积极参与并于1982年签署了联合国海洋法公约(以下称公约) 。1996年5月15日,全国人民代表大会常务委员会通过了关于批准联合国海洋法公约的决定。中国在参与国际立法的同时,积极制定和完善中国的海洋立法,特别是先后在1992年中华人民共和国领海及毗连区法(以下称领海及毗连区法)第14条、1998年中华人民共和国专属经济区和大陆架法(以下称专属经济区和大陆架法)第12条中规定了紧追权的如下内容。1.“中华人民共和国有关主管部门有充分理由认为外国船舶违反中华人民共和国法律、法规时,可以对该外国船舶行使紧追权。”根据该款,只要外国船舶已经违反、或者正在违反我国适用于领海或毗连区的

4、国内法,或者涉嫌违反此类法律,比如企图向中国进行走私活动等,中国的有关主管部门即可对其进行紧追。这里所说的主管部门包括所有对海洋事务负责的机构,如负责海上缉私的海关,负责海洋渔业的农业部、负责海上交通的交通部、负责海上防卫的海军、负责海洋环境保护的国家环保局和国家海洋局等部门的执法船舶、飞机或人员都可以进行。2.“追逐须在外国船舶或者其小艇之一或者以被追逐的船舶为母船进行活动的其他船艇在中华人民共和国的内水、领海或者毗连区内时开始。”该款规定了紧追权行使时被追逐的船舶应处的位置。它要求,一是在紧追开始时,被追逐的船舶必须位于我国的内水、领海或者毗连区内;二是如果一艘船舶派其小艇(而不是其本身)

5、在我国的内水、领海或毗连区内从事违法活动,中国可以对该母船行使紧追权,即使该母船位于公海;三是如果A船与位于中国内水、领海或毗连区的B船(虽不是A船的小艇,但以A船为母船)共同进行违法活动,中国可以对A船进行紧追,而不论A船位于什么海域。3.“如果外国船舶是在中华人民共和国毗连区内,追逐只有在本法第13条所列有关法律、法规规定的权利受到侵犯时方可进行。”据此,中国在毗连区内只对违反有关安全、海关、财政、卫生或出入境方面的法律、法规的行为有管制权。只有当位于中国毗连区内的外国船舶违反了中国有关安全、海关、财政、卫生或出入境方面的法律、法规时,中国才可对该船行使紧追权。专属经济区和大陆架法第12条

6、规定,中华人民共和国在行使勘查、开发、养护和管理专属经济区的生物资源的主权权利时,为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守,可以采取登临、检查、逮捕、扣留和进行司法程序等必要的措施。中华人民共和国对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使紧追权。4.“追逐只要没有中断,可以在中华人民共和国领海或毗连区外继续进行。在被追逐的船舶进入其本国领海或者第三国领海时,追逐终止。”在中国的领海或毗连区内对违反中国法律的船舶实行紧追是理所当然的,即使在违法船舶逃至专属经济区外的公海,我国仍可继续对其实行紧追,只要这种紧追是连续的、未曾中断的。当被

7、追逐的违法船舶已经逃入其本国领海,或者进入其他国家的领海,中国就不能再对其实行紧追了。5.“紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。”紧追权只能由特定的船舶和航空器来行使,而不是任何一艘发现违法船舶的船只都可以对违法者实行紧追。这项权利应由军舰、军用飞机,或为政府服务的公务船舶或飞机来行使。二、中国海上紧追权现行立法的特点1. 中国关于紧追权的立法与公约的区别关于行使紧追权的理由、行使紧追权的起始海域、在毗连区内开始紧追的条件、追逐至公海的条件、以及行使紧追权的主体的规定基本相同。不同点表现在以下几个方面:第一,领海与毗连区法规定,

8、在对毗连区内的违法行为行使紧追权时,增加了对违反安全方面的法律的行为进行紧追的权利,而这在公约中是没有的。第二,公约第111条第1、4款中关于紧追船舶或飞机在紧追开始之前“要在视听所及的距离内向嫌疑船舶发出视觉或听觉的停驶信号后才可以开始”的内容,不仅在专属经济区和大陆架法法中没有规定,在领海与毗连区法中也未规定。第三,公约第111条第6款关于在飞机行使紧追权时的条件,在领海与毗连区法和专属经济区和大陆架法中都没有规定。第四,公约第111条第7款“在一国管辖范围内被逮捕并被押解到该国港口以便主管当局审问的船舶,不得仅以其在航行中由于情况需要而曾被押解穿过专属经济区或公海的一部分为理由而要求释放

9、。”在前述两法中没有体现。第五,公约第111条第8款“在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。”在前述两法中没有规定。第六,在专属经济区和大陆架法中,关于在专属经济区和大陆架开始紧追的理由,不限于只违反专属经济区和大陆架法的法律规章,而是规定“为确保中华人民共和国的法律、法规得到遵守”就可以进行紧追。2. 海上紧追权的规定比较原则中国只在领海与毗连区法和专属经济区和大陆架法中作了原则性的规定,而这两法到目前为止,还没有相应的实施细则。而在其它法律中几乎都没有关于紧追权的明确规定。具体来说:第一,在1986年1月20日通过,又经过

10、2000年10月31日和2004年8月28日两次修改的中华人民共和国渔业法规定,外国人、外国渔船违反本法规定,擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产和渔业资源调查活动的,责令其离开或者将其驱逐,可以没收渔获物、渔具,并处五十万元以下的罚款;情节严重的,可以没收渔船;构成犯罪的,依法追究刑事责任。1987年10月14日国务院批准的中华人民共和国渔业法实施细则第37条只规定外国人、外国渔船违反中华人民共和国渔业法第八条规定,擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的,渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构应当令其离开或者将其驱逐,并可处以罚款和没收渔获物、渔具。该法及

11、其实施细则虽然对擅自进入中华人民共和国管辖水域从事渔业生产或者渔业资源调查活动的,有关主管部门有权令其离开或者将其驱逐,并可处以罚款和没收渔获物、渔具,但没有关于紧追权的规定。第二, 1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过的中华人民共和国海洋环境保护法第5 条规定,国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理,并负责污染事故的调查处理;对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的,应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责

12、渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理,负责保护渔业水域生态环境工作,并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。但该法中缺少关于紧追权的规定。第三,中华人民共和国军事设施保护法实施办法等法律法规中也缺少关于紧追权的规定。三、关于中国海上紧追权的立法建议中国在邻近海域有许多受到公约等国际法保护的利益,可以实施各种相应的法律、法规。在内水和领海中,可以执行民刑事方面的法律;在毗连区内,有权实施海关、财政、移民、卫生方面的法律规章;在专属经济区和大陆架上,有执行专属经济区内和大陆架法律规章的权利。纵

13、观公约和中国的实际情况,笔者认为,中国在完善紧追权的相关立法时,以下的问题是不可以忽视的:1. 行使紧追权的理由公约只规定,当沿海国“有充分理由”认为外国船舶违反该国法律和规章时,该沿海国可以行使紧追权,但公约没有具体地列举出构成“正当理由”的违法行为。据此,对沿海国制定实施的任何法律的违反都可以构成对外国船舶行使紧追权的理由。根据公约规定,起始于毗连区的紧追,嫌疑船舶违反的应当是有关毗连区的法律规章;起始于专属经济区和大陆架的紧追,嫌疑船舶违反的应当是有关专属经济区和大陆架的法律规章。但如果是起始于内水或领海时,则不限于关于内水或领海的法律规章。既然没有限制,就可以理解为只要是违反了沿海国制

14、定的有效的法律规章,都可以作为紧追的理由,如公海赌博问题。 1 在此需要说明的是,这里所谓的“公海”,实际上不是公海,而往往是位于专属经济区或大陆架的范围内。)在这方面,应当进一步完善中国关于内水和领海方面的法律规章,同时,也应当完善专属经济区和大陆架的法律规章,使中国的利益具备较为完善的法律保障。2. 行使紧追权的起始海域不同的海域有不同的法律地位,所以,在不同海域,紧追权的起始情况也不相同。外国船舶违反沿海国包括领海无害通过的任何法律、规章,都可以从内水和领海水域开始紧追。在毗连区内,只能对违反海关、财政、移民、卫生和安全等法规的船舶实施紧追。船舶如果违反沿海国关于专属经济区和大陆架的法律

15、、规章,公约规定只能从专属经济区和大陆架开始紧追。专属经济区和大陆架法则无此限制,而是规定对在专属经济区和大陆架违反中华人民共和国法律、法规的行为,有权采取必要措施,依法追究法律责任,并可以行使紧追权。尽管没有限制,但也很不具体,建议对该法中有关紧追权的内容条款进行具体补充。凡是在这个区域进行捕鱼、毒品交易和污染环境、走私、赌博等违法活动的外国船舶,中国执法部门均可以行使紧追权。3. 行使紧追权的主体领海及毗连区法规定,紧追权由中华人民共和国军用船舶、军用航空器或者中华人民共和国政府授权的执行政府公务的船舶、航空器行使。但关于飞机是否可以单独实施紧追权没有明确。在这一点上,应结合公约的要求和中

16、国的实际情况,做出比较具体的规定。现在,各国对从事紧追的船舶和航空器的类型已经没有任何限制,各国大都由飞机和船舶进行联合执法,用飞机侦察和发现违法者,而海上小艇则根据飞机对违法者的报告进行中途阻截或登临。美国、加拿大等国的紧追权主要由其海岸警备队和部队联合行使;俄罗斯由国境警备队等机构行使。日本由海上保安厅与日本的国民自卫队联合行使。美国海岸警备队和国防部的所有海上船舶和飞机都有权实施紧追,海军潜艇同样被授权行使紧追。新的执法工具还包括高空飞机、机载雷达设备和卫星等。还有,各国对海上执法力量都在加大投入,海上执法能力不断加强。日本海上保安厅在2006年将获得280亿日元预算。日本产经新闻报道说

17、:“海上保安厅为确保东海等地区的海洋权益,将从明年开始,在7年内,投入约3500亿日元,更新巡逻船和飞机等军用设备。” 2 而中国不仅海上执法力量较为薄弱,且海上执法部门多,力量分散,在中国,政府公务船舶一般包括海关缉私船、海监船(飞机) 、渔政船等。因此,应从立法的角度,大力充实和提高我国施行紧追权的现代技术力量和水平,对实施紧追权的飞机、船舶和监视与监测设备等进行不断改造和更新,同时要培养和造就一支懂法律并且专业技术水平过硬的执法队伍。把现有的执法机构进行整顿、规划,建立一支以一个机构为主,其他相关部门为辅的海上执法体系。4. 紧追开始的条件中国现有立法中规定“追逐须在外国船舶或者其小艇之

18、一或者以被追逐的船舶为母船进行活动的其他船艇在中华人民共和国的内水、领海或者毗连区内时开始”。但对如何确定没有说明,而是如公约一样,把确定违法船舶位置的方法交给了执法船舶和飞机。现代电子仪器、卫星导航系统和远距离无线电导航系统能够使飞机和海上船舶精确地确定出它们自身的位置,并且使用雷达确定其搜索范围内的任何其它船舶的位置。连同使用细致绘制的管辖区域边界海岸航行图集,这些方法就能够使执法船舶和飞机准确而又迅速地查明船舶是否处在中国水域以内。对此可做出比较具体的列举式的规定,便于执法船舶或飞机对违法船舶进行定位。公约规定,紧追开始前,执法船舶和飞机必须首先对违法船舶发出停驶信号,使违法船舶意识到它

19、已经被发现并被命令停驶以致登临。如果只保持对船舶的监视,没有对它发出停驶信号,就不符合开始紧追的条件。在现行立法中,没有体现这方面的内容。为了执法人员的执法有理有力,并体现中国对国际义务的态度,应当增加这方面的内容。至于停驶信号采用什么形式,可根据中国的技术等条件做出规定。5. 紧追时可以采取的措施根据公约的规定,沿海国为确保其依照本公约制定的法律和规章得到遵守可采取必要的措施,包括登临、检查、逮捕和进行司法程序。被逮捕的船只及其船员,在提出适当的保证书或其他担保后,应迅速获得释放。沿海国对于在专属经济区内违犯渔业法律和规章的处罚,如有关国家无相反的协议,不得包括监禁,或任何其他方式的体罚。在

20、逮捕或扣留外国船只的情形下,沿海国应通过适当途径将其所采取的行动及随后所施加的任何处罚迅速通知船旗国。从国际海洋法庭成立以来所受理的案件来看,紧追中所采取的措施除先发出停驶信号等前提条件外,都对被追船舶采取了登临、检查、逮捕和司法程序等措施。如果不允许或不能采取这些措施,那紧追就没有任何意义了。此项内容在领海及毗连区法中没有规定。在专属经济区和大陆架法第12条作了和公约基本相同的规定。关于紧追中使用武力的问题,公约没有明确规定。但从公约允许沿海国可以行使登临、检查、逮捕和司法程序权利的规定中,可以认为,公约并不绝对禁止在紧追中使用武力。因为,登临、检查、逮捕和执行司法程序的权力,如果没有适当的

21、武力保障是不能充分实施的。绝对不允许使用武力,紧追权将可能是无效的法律行为。有些国家,如美国等国,早已认可并使用了这种极端措施。 3 (P. 180 - 185) 它们认为,在执法船舶和飞机在追逐一艘将要受到扣押的船舶时,如果该船不停驶,作为最后的手段而使用武力是正当的。公约虽然没有绝对禁止在紧追中使用武力,但绝不允许滥用。 4 在不可避免的情况下,必须不超过当时情况的合理且需要之外,尽一切努力确保人的生命不受危害。执法船舶由于滥用和无证据情况下使用武力,将引起该沿海国的责任问题。 5 (P. 63 - 91) 当然,在被迫使用武力时,在开火之前必须做出特别的警告。6. 紧追权行使不当的责任公

22、约规定,在无正当理由行使紧追权的情况下,在领海以外被命令停驶或被逮捕的船舶,对于可能因此遭受的任何损失或损害应获赔偿。在紧追中对个人或私人实体造成损害时,受损害的个人或私人实体的本国才能向国际审判机构提出赔偿主张。由国家提出赔偿主张和追究国家责任的前提条件是,受损害的个人与国家之间存在真实有效的国籍联系,并且在造成损害时,用尽当地救济。有人认为还应具备第三个条件,即提出主张的一方应无过错,即所谓的“干净的双手”原则。“干净的双手”原则要求,只有在被紧追船只的所有行为均为合法时,紧追才是违法的。 5 (P. 264)从公约通过到2005年底,还没有沿海国因无正当理由行使紧追权而被诉赔偿的案例。但

23、是,法律上规定无正当理由紧追后果的条文是必要的,中国立法上同样应当有这一相应款项,这样做对于我国执法人员在工作中避免判断上的失误具有警示作用,这不仅向世人展示中国法律的完整性和严肃性,而且表明中国对公约的认真和负责的态度。显然,中国的军舰和飞机在行使紧追权时必须十分谨慎,要严格地按照条款中规定的程序进行。综上所述,虽然紧追权是国际法赋予给沿海国的一项权利,但各国在执法中,依据的还是各国的国内立法,甚至在涉及紧追权争端的解决过程中,虽然有些争端提交到了国际海洋法庭或其他司法或仲裁机构,但大多数情况下,还是要考虑有关国家的国内法。因此在公约和现有法律的基础上,完善中国的紧追权立法,是非常必要的。由

24、于空中紧追和陆地紧追,是否符合国际法,是否可以操作和实施,有待于进一步的研究和实践的支持,因此,在具体方式上,可以考虑制定一部主要包括海上紧追权内容的紧追法,为海上执法部门提供明确而具体的法律依据,有效地保护我国的海洋权益。参考文献：1 武学华. 公海赌博逼近中国,取代边境赌博成为大陆新宠 EB /OL . http: / /news. xinhuanet. com /fortune / / 2006 - 01 - 16 / content_4058788. htm.2 申雪,章卓. 投入大笔资金增强海上力量? 日扩充军备监视东海 EB /OL . http: / /military. peo

25、p le. / GB / 1077 / 52987 / 3919802. html.3 陈致中. 国际法案例M . 北京:法律出版社, 1998.4 International Tribunal for the Law of the Sea, Judgmenton TheM /V ”Saiga”(No. 2) Case, 1997.5 NichlasM. Poulantzas. The Right Of Hot Pursuit In International LawM . Hague: Kluwer Law International,2002.6 周忠海. 国际法学述评M . 北京:法律出

26、版社, 2001.7 吴慧. 从“蒙特卡夫卡”号案析国际海洋法庭的地位和作用 J . 国际关系学院学报, 2002 (1).8 陈汪杰. 西北大西洋海洋渔业争端(欧盟与加拿大) 评国际法院正在受理的海洋法公约生效后第一宗热点海洋争端 J . 法学评论, 1998 (6).9 余民才. 紧追权的法律适用 J . 法学研究, 2003 (2).10 候梦涛. 国际法上的紧追权 J . 中国国际法年刊,1994.11 International Tribunal for the Law of the Sea, Judgment on The“Grand Prince”Case, 2001.12 In

27、ternational Tribunal for the Law of the Sea, Judgment on The”Volga”Case (Russian Federation v. Australia) , 2002.13 International Tribunal for the Law of the Sea, Judgment on The ”Juno Trader”Case ( Saint Vincent and The Grenadines v. Guinea - Bissau) , 2004.试析大陆架划界的公平原则郑若晨摘要:大陆架划界的公平原则是一项得到国际公约和国际社

28、会普遍承认的适用于海域划界的原则,是习惯国际法的一部分。在海域划界中使用的“公平”,表示所得到的结果和得到这种结果使用的方法是公平的,是考虑了一切情况下的公平。自然延伸、等距离、中间线、成比例等划界的原则与方法,都是在符合公平原则的前提下,结合具体情况才加以适用的。关键词:大陆架划界;公平原则;联合国海洋法公约;自然延伸;等距离线随着海洋技术的日益发展,各国对海洋利益的主张在不断扩大。由此导致的人类之间的利益出现冲突。人们对海洋资源的争夺也变得难以解决。由于海底大陆架蕴藏着丰富的油气资源,自20世纪50年代起,各国对大陆架提出的要求纷至沓来。如何对大陆架进行划界,特别是相邻或相向国家间,应采取

29、哪种划界方法,成了争议的焦点。文章阐述的公平原则是在国际实践中确立的大陆架划界的基本原则。在国际司法与仲裁实践中多次将公平原则作为大陆架划界的基本原则加以适用。诸如英法大陆架案,突尼斯- 利比亚大陆架案,北海大陆架案等。但由于各国发展水平不一,在处理大陆架划界的问题上,如何运用公平原则,考虑一切情况,合理的协商各方利益,将是各国要面临的问题。我国在南海面临着复杂的划界问题。南沙群岛、中沙群岛、西沙群岛的岛屿的主权归属,中越、中菲的海域划界是现今争议最大的问题。我国也应在坚持公平原则的基础上,坚持南海诸岛主权归我的立场,以达到公平,合理的划界。文章将力图通过对大陆架划界公平原则的研究,结合我国南

30、海划界实际,维护我国的岛屿主权,维护我国正当的海洋权益。一、公平原则是一项得到国际公约和国际社会普遍承认的大陆架划界原则1949年,联合国国际法委员会开始研究大陆架概念,也研究了它的划界问题。1950年国际法委员会向联合国大会提交报告,其中指出:“当两个或更多的相邻国家处于同一大陆架海底区域时,边界应予划定”。随后的1958 年大陆架公约第六条即涉及到两个相向或相邻国家之间存在“同一个大陆架”的情形。公约中规定了此种情况应采用等距离/特殊情况原则进行划界。然而这种方法在“北海大陆架案”中,并不被认为代表着一般国际法。自此判决以后并且根据某种一致的法理,习惯法的相关原则采纳国际法院和其他法庭判决

31、中所阐述的“公平原则”。(一) 联合国海洋法公约第八十三条在第三次联合国海洋法大会上,关于大陆架划界的原则自始自终存在激烈的争论。在协商中存在两种相互对立的原则立场,一种主张以中间线或等距离原则划界,认为中间线或等距离线是最公平、最合理和最客观的标准,且易于操作,有利于国家间争端的解决,应作为划界的一般原则,这已为1958年大陆架公约所确定;另一种主张按公平原则协议划界,适当时可用任何方法以导致公平解决划界问题。他们认为中间线或等距离线只是大陆架划界众多方法中的一种,不应该上升到作为划界的一般原则。在此后长达九年的海洋法会议中,两大阵营的争论一直不相上下,无法达成最后的共识。直至第十期会议后期

32、会议上,两大阵营终于作出妥协,对大会主席提出的一项折中案文表示同意,最终这项案文的内容写入了海洋法公约,成为公约第八十三条。公约第八十三条第一款中规定:“海岸相向或相邻国家间大陆架的界限,应在国际法院规约第三十八条的基础上以协议划定,以便得到公平解决。”会议过程中激烈争论的公平原则和等距离原则都没有写入公约中。但第三十八条强调了如下的划界程序:“首先遵循当事国的现行有效的协定,如果没有现行有效的协定,当事国应努力用协议方式解决争端,如果在合理期间没有达成协议,应诉诸海洋法公约第15部分的和平解决争端程序。”协商、调解、诉讼和仲裁都属于和平解决争端的方式,虽然第83 条没有明确提出公平原则,但“以便得到公平解决”一语就是公平原则的另一种形式的确定和肯定。 法律的目的就是为了解决纠纷,以实现公平。没有一个原则能像公平原则那样体现这一法律