李炜光 中国税改有怎样的设计思维.docx

1、李炜光 中国税改有怎样的设计思维李炜光 中国税改有怎样的设计思维 背后又有哪些激烈较量？2008年12月30日 10:41凤凰网专稿王鲁湘：随着应对金融危机成为全球共识，中国大幅度启动内需杠杆，中国税改也再一次提上议事日程，那么中国税制改革为何要进行？怎么样的税改才能公私兼顾，利国利民？税改背后究竟有哪一些思潮在激烈地较量？关于这些问题，我们非常荣幸地邀请到了著名财税专家李炜光教授。财税研究专家李炜光兴趣广泛，酷爱文史，关注民生，他的中国财政史研究也因之具有了厚重的人文关怀。他的论文公共财政的宪政思维被誉为中国财政研究开风气之先的著作。代表作有市场经济中的财政政策、中国财政史述论稿等。王鲁湘：

2、李教授，进入12月份，有关燃油税，包括个税，包括增值税的这种议论可以说是风声水起，那么您觉得这些议论大概可以分为几个主要的什么样的观点？李炜光：现在关于税制跟中国经济的关系越来越密切，不管是哪一派的观点都认为税制应该有利于目前的经济增长，来帮助目前我们国家的政府还有我们整个社会来应对这场金融危机。现在主要的分歧目前还不是非常明显，但是也有的是持比较谨慎的态度，有的是认为应该是实行积极的扩张的财政政策，而且政府现在已经密集地出台了很多这方面的政策了，但是也有人，包括我本人都是认为宏观调控应该谨慎一点，应该要稳妥一点，特别是在你扩张财政政策的同时，要防止隐藏着经济出现通货膨胀的这种危险。王鲁湘：那

3、么其实大家还有一个担心，就是在这样一个经济危机，特别是中国自己的这个经济大幅度下滑的情况之下，出台这种税改政策，是不是有一点头痛医头，脚痛医脚的这样一种，太局部性的这样一种可能性？李炜光：是有这个问题，我跟您的这个想法是一样的，就说现在这个宏观政策出台这4万亿也好，地方上出台是18万亿也好，其实就是一个头疼医头脚疼医脚，先应付眼前的这个危机，先让它过去再说，以后再说，因为应付眼前的这个困难，要把它平平安安地度过去，经济增长比较快，不再有这么多人失业，这个已经对政府来说就是一个巨大压力了。所以它现在顾不到以后说有个战略性的考虑，一个更大的一个宏观的安排，现在还，我觉得它考虑不到。能把眼前的日子度

4、过去，危机度过去，就是一个很大的课题。王鲁湘：对于这几十年，其实大家也都有一个共同看法，虽然老百姓的日子是比以前好过多了，垂直比较，但是相对于国家财政的增长来说，我们事实上现在是国强而民不富。李炜光：比较谨慎地说应该是。王鲁湘：对。所以在这种情况之下，我们现在突然说要拉动内需，很多人说，怎么个内需啊，老百姓兜里头没钱，他内需个啥呀？结果发现还是政府买单，政府去消费。李炜光：你比如拿2007年来说，就是去年来说，整个GDP这盘子24万亿，那么政府拿走了多少呢，拿走了应该说是在9万亿。王鲁湘：9万亿，三分之一强。李炜光：也有说10万亿的，咱比较谨慎的说法，9万亿。它公布的数据是5万亿，5万1千亿实

5、际上是预算内，一大批的预算外还有社保基金的交费，还有土地出让金这些都没有算进去，没有算进来。所以周天勇先生他曾经在两会上提出一个数据来，就是9万亿，要都算上是9万亿。你想9万亿，也就是说按比例来算，它应该是占到GDP的36以上。这个宏观税负上来说在世界上是高税负了。你征了这么多的税，不要紧，是吧，税多了，你多为老百姓办点福利，那是好事，不要紧。西方国家那个宏观税负，有的也不低，但它那是福利国家，但是我们就没有做到这一点，我们这是经常是看到是社会保障还是不理想，城乡差距还是变大。人们要看病，孩子要受教育，还得花很多钱。享受不到这个公共服务的那种阳光，享受不到。而政府却把钱很多地用在了自己身上。燃

6、油税开征，个人税调整，增值税转型推进。中国税改全面启动。临危受命、保增求稳。中国税改究竟有着怎样的设计思维？税改背后又有哪些思潮在激烈较量？著名学者李炜光做客世纪大讲堂，主讲近观中国税改。李炜光：我想主要讲三个问题，第一个就是要检讨一下中国近些年来的税制改革。中国的税制改革可以说这改革开放30年，一直在进行，但是它的密集期应该是在1994年以后，因为1994年这一年进行了流转税制的改革，也就是增值税，这以后税制改革就一直在时续时断地这样进行，近些年进展明显地加快了。你近些年，比如增值税的转型，个人所得税的起征点的调整，农业税的取消，消费税政策的改变等等等等，大家都会感觉到这个税制离自己的生活越

7、来越近，跟自己的关系越来越大。那么政府的税制改革，这些年来一直在进行，那么它也取得了一些成绩。比如我们看基础设施的建设，这些年尤其是大中城市里改善了很多，居民的生活，社会保障也做了一些，应该说它还是有成就的。但是中国这个税制改革近些年，我认为有三个方面出现了一些错位或者出现了一些问题，第一个，税制改革它的结果我们来观察一下的话，就是政府受益多，而民众获益少，那么政府受益多，从增值税和分税制这个改革以后，到1995年财政收入，税收的增长就开始加快了，而且速度越来越快，一直保持在20以上，去年就是干脆就达到了30，一直到今年上半年，还是在30以上。民众享受的福利却没有随着税收的增长而明显地改善，这

8、是一个很严肃的一个问题，也很严重。我拿公共医疗做一个例子。我们国家目前，还有2.5亿人没有购买任何医疗保险，也就是在医疗上，他享受不到任何公共财政给他提供的服务，另外这个10.5亿人是有保险，加入不同程度地加入了这个保险，但是保险的质量却不高，经常是面临着报销费用比较低，各种服务不到位这种情况。最近政府又公布出来了4万亿的一个投资计划，在这个投资计划里面，我们看它这个医疗卫生，再加上教育吧，把它都算在一起，占这4万亿多少呢，不到1，也就是只有400亿，也就是这次财政投资仍然像以前，比如1998年的积极财政政策一样，它的关注点仍然是大型的基础设施建设，比如铁路、公路、港口这些东西，但是对民生的关

9、注明显不足。比如奶粉事件，我们知道一个公共服务，这个要说它是个阳光的话，它首先应该照在我们孩子的身上，很多国家3岁以内的婴儿，那个奶粉，它是免费的，甚至不止是奶粉，连玩具都是免费的，我们这儿是要老百姓自己花钱买，买就买了，是不是，你保证买的那个奶粉要安全，这就是你政府的责任了，不能只是把责任推到企业就完了，所以这么大的一个教训是应该汲取的，尤其是在你这么大盘子的财政投资要是推出去的话。这是第一点。李炜光认为，中国税改有力地推动了社会的进步，但政府和民众的受益却未能平衡进行，那么中国原有税制结构有无纰漏？形成这些纰漏的原因何在？第二点，就说我们现在建立的这个税制或者是它的税制结构，是对富有者有利

10、，而对中等收入者和贫弱者不利的这样的一个税收，我们国家的最富的人和最穷的人，他的收入差距如果还是从95年开始算，算到06年的时候，从13倍，相差的差距差13倍，上涨到了21倍，那就是说你的税收一点没有起到调节贫富差距的作用，反倒有促进这个差距越来越大的这个嫌疑，观察一下美国、英国、日本这些国家的税前跟税后人们的收入比例，特别说明问题，一般税前，他都收入能够差到10几倍，但是征税以后，但是征税以后，那么人们的收入水平就只是相差3倍、4倍了。第三个问题就是无益耗费的问题，无益耗费我们主要指的是腐败，财政资金的使用如果要是没有有效的监督和控制的话，它就更多地变成官员的个人行为，而这种个人行为缺乏监督

11、控制的话，那必然形成腐败，权钱交易。这种无益的耗费是一个黑洞，一个无底洞，确实耗费了大量的社会资源。这样你政府征的税越多，可是实际上发挥不出它应有的社会效益来。社会受益少，我们可以看到，这个企业它在生产经营的时候，往往面临着比较难的处境。比如增值税，增值税里有小规模这一块，它是中小企业，那么中小企业，它在生产经营当中面临的就是征收率比较高，起征点比较高，而它又不能像一般纳税人那样，我享受抵扣，这样的税制就不利于中小企业，以至于个体户的，为什么金融危机一来，先倒的是一批中小企业？而中小企业里面又安排着大量的农民工就业。我们国家的就业80以上是中小企业安排的，它们创造的税收能够占到整个企业的50以

12、上，中小企业大面积倒闭，所以我们才面临着如此严重的困难，农民工不得不上百万、几百万地返乡，这个经济形势就一下变得非常严重，有的人在写文章或者是在媒体宣传的时候，经常说这是由于美国的华尔街金融海啸，是吧，这个是一个外部因素，如果没有外部这个因素作为导火索，我们的企业早晚也会出问题，而且已经面临着很快就要出问题的时候，因为今年上半年，很多中小企业甚至大型企业，已经干不下去了，金融危机只是推了一把，所以更，中国这个税制问题更大的问题是自身，中国这个企业经济发展，多从自己身上找原因，我觉得更有必要。第二个问题我想讲一讲目前我们税制改革的检讨，形成这样一个特征的这样一个税制结构它的原因是什么，我主要讲三

13、点。第一是思想基础上有错位的地方，就说我们国家要建立一个税制，要进行税制改革，在思想基础上存在着偏差，这个偏差也是表现为三点，第一点就是我们一直是以种国需论作为征税或者是进行税制改革的一个指导思想，过去在教科书上，这叫国家分配论，就是一切征税的目的，征税的主导者全部是政府，这个税征上来以后就是政府的了，纳税人就不必管了，你的义务就是交税，我们看每年不都进行纳税宣传月的宣传嘛，纳税是公民的义务，这是写得很大，但是纳税人还有权利，它却很少提，这就是国需论的一个表现。那么国需论在理论上它的主要的缺陷在什么地方呢？就是因为它没有回答它为什么需要它就可以征，它就能征，它想征多少就征多少。而现代税收理念，

14、我们说西方经济学上的税收理念它是一种交换说，就是我纳税人跟政府在法律上，在税收这个问题上，在法律上，它是平等的关系，就跟市场上买东西一样，我支付一个价格，这个支付的这是税收，然后我购买什么呢，我购买公共产品，公共服务，这一切就特别像市场上商品交易的行为，它是一种交易，一种交换。我们现在，市场经济是学来了，但是在征税的时候，这个交换的理论却拒绝接受，就会形成目前这种情况。那么有的人反驳我这种观点，说我们国家政府是人民的政府，我们国家的政府征税那就是取之于民，用之于民的，这个口号现在还在用，取之于民，用之于民，我们这听着是非常，听起来不错，但是问题跟那个国需论的毛病是一样的，它没有回答谁来取，谁来

15、决定取，谁来用和谁来决定用的问题，也就是一切征税还是由政府自己说了算，征多少，用在哪，都是由政府为主导的，这样的税制改革，这样的一个主导思想下，从事的进行的这个税制改革自然就会出现前面说的那些问题。第二个认识上的误区，我讲就是税收的三性，一直到现在仍然是占主导地位的，税收具有强制性，无偿性和固定性的特征。如果你要是具有这种税收的合法性的话，那你首先要解决一个，它的前提问题，税收前面有一个东西不能回避，就是私有权，就是公民的财产私有权，如果你政府要对这个公民征税，你首先先得承认公民的私有，财产的私有权，你如果对私有财产权进行征税，就说明你税收是对私有财产的一种剥夺，你既然剥夺人家的财产，你就必须

16、要事先得跟人家商量，所以在民主宪政体制下的税收，它是一个协商的结果，也就是纳税人对你的税收的立法和税制改革是有发言权的，政府和纳税人坐在谈判桌上，大家商量这个税应该怎么征，实际上谈判桌就是所谓的议会，由议会来决定这个税怎么征，实际上在跟政府就是一种博弈，就是一种谈判。等到双方一个谈判的结果出来了，大家都是形成了等于是一个契约了，自然人们纳税的这个遵从程度就提高了，你那个时候再逃税漏税，那就不能够容忍了，你那个时候再说税收的强制性、无偿性、固定性，那么就是应该的了，不强调税收的前面还有一个私有财产权，不承认纳税人对税收怎么征，拥有发言权和决定权，还有监督权，然后只是说税收的强制性、无偿性和固定性

17、，那在理论上它是有严重的缺陷。第三点就是税收原则，我们国家这个税收原则跟西方不一样，西方是从亚当.斯密那个时代就提出来，这个税收它必须要有效率原则，要掌握公平原则，要有最少征收费这样的原则或者是便利原则等等等等，税收的效率原则指的是什么呢？指的你政府征税不要妨碍私人部门，也就是企业，公民个人他的生产和创业这样的行为，这样才是好税收。那我们国家是什么样的税收原则呢？我们国家严格说都没有什么税收原则，也没有提出过什么像样的税收原则。比如说近些年还在说的，我们征税是叫发展生产，保障供给，解放区的时候就这么说，一直用到现在，现在有的人给它换了一下，叫发展经济，广开财源。发展经济的目的是为了政府广开财源

18、，显然这里面还是没有纳税人什么事。中国历史上其实不是一个税收思想非常贫乏的国家，比如我们中国历史上有孔子，有孟子，有老子，是吧，那么这些先秦的思想家对税收，他早就发表过议论。比如老子说“民之饥以上食税多，”过多，是政府征税过多的一个结果，孔子也曾经说过一句名言，叫“苛政猛于虎”，这个苛政指的是什么呢，就是苛税，政府征税太重了，儒家思想一个特点就是主张轻税。但是我们现在可以看到，这些先秦的思想家非常宝贵的这些思想却没有被我们当代的中国人所很好地继承下来，我们都忘光了，一说征税，那就是政府的事，一说发展经济，就是为了增加财政收入，把真正这个税收和这个社会和人民之间的那个关系，都给怎么样来正确地处理

19、，给忘掉了，这一个很遗憾的一件事情。苛政无盛世，轻税多太平，探寻中国税制的思想积弊，除了认识上的误区外，税制结构有无问题？税制运行又需要哪些完善措施？我们说现在这个税制上存在的问题，第二个原因，就是我们整个这个税制改革没有运行在法制的轨道上，我们这个税收，实际上中国的税是在法上而不在法下，这是一个很大的问题。比如我们国家的这个税收立法，20几个税种只有企业所得税，个人所得税，它是经过全国人民代表大会的立法的，其它的税种都没有，都没有经过人大立法，都是政府自己靠出台文件，用条例、规定这种形式，就征了，实际上就是政府自己决定这个税收怎么征，然后自己就是执行，然后再自我地监督，外力的监督控制不存在。

20、第三个问题就是民主缺失。严格说从法律，法理上，从道德上都缺一个东西，在税收上缺一个东西，那就是纳税人。我们说，大家都说我们都是纳税人，怎么不是呢？我们最多也就称为一个纳税者，是一个交税的人，我们不能说自己真正的是纳税人，因为纳税人跟交税人最大的区别，就是纳税人除了有义务之外，他还有权利，那么纳税人的权利有哪些呢？比如我要选举自己的代表来替我去跟政府讨论这个税怎么征。比如纳税人有要求政府提供公共服务的权利，如果你政府给我提供的公共服务，跟我所交的税，我感觉不匹配，我有这个权利来追究政府的这个责任。再比如，我有赞同纳税的权利，就是你这样征税，我可以赞同，我也可以不赞同，如果不赞同，我可以在法律允许

21、的这个范围内，在法制的这个框架内，我来问责，我来促使政府纠正。再比如，纳税人有要求政府节俭税收使用的这个权利，就是你税收的使用，必须要不能浪费，不能够做那种无益的那种耗费，那么这样一来，我们说能说自己是纳税人吗？就算我们是纳税人也是不完整的，因为我们的权利基本上都没有到位，特别是我们国家的宪法上面并没有规定出纳税人的权利来，只在宪法的第56条规定了一个中华人民共和国的公民有纳税的义务，可是没有提权利的问题。这是我们国家宪法的一个很让人遗憾的一个缺点。希望在以后的修宪当中，专家们能够意识到这个问题，做修宪这样的努力。第二个问题就是信息不公开，政府征什么税，税制要进行什么改革，很少听取社会的这种呼

22、声和意愿。我们现在面临的很多税制的改革，比如个税起征点是2000也好，3000也好，还是5000也好，甚至8000，是吧，这个应该是允许大家公开讨论的，而且是允许政府和纳税人面对面这样讨论，不是我们只是在网络上或者在媒体上呼吁一下就完了，大家应该通过听政会，可以通过提各种意见的这种形式，坐在一块儿协商。然后这些意见，能够正常地反映到人民代表大会上，让人民代表来替我们说话，我们纳税人来说话，来讨论，跟政府讨论这个税率，税种，税目应该怎么定。最后一个问题。就说我们国家的税制改革的选项，就是应该它的方向，它的政策、制度的选择，我提几点自己的看法。税制改革总是不能够，终归它不能够独立在进行，脱离开政治

23、体制，因为我有一个观点，认为财政税收是一个国家政治权力的核心部分，财政税收，包括预算，这些问题其实它首先是一个政治问题，然后它才是经济问题，其它问题。那么由于税收涉及到国家权力的中心了，所以历朝历代的统治者都把这个税收看得比什么都重要，所以税收有另外一个名字，叫国王的钱袋子。人类社会每前进一步，它的这个转折点经常是税收问题上，爆发出问题来了，所以这是人类文明史发展的一个重要的经验，也是一条重要的教训，也足够我们认真地去思考。中国30年改革开放那个起点，其实也是税制改革，94年是税制，中国改革的一个转折点，那么这个转折点也是因为94年进行税制改革。所以税收天然跟政治的关系就是非常非常密切。那么税

24、收进行政治体制改革，如果具体地，我们具体地说有哪些方面呢？第一我想就是要人大的职能必须要到位，人大在我们中国的宪法当中，规定着它是中华人民共和国的最高国家权力机关，也就是以后征税问题，像税收的立法问题，那是应该由人民代表大会来审议讨论决定，然后形成法律。那么政府现在以条例或者是以征税，各种五花八门的形式的征收一律都应该停止，把所有的权力都归于人民代表大会。第二是税制结构问题，一个和谐的社会，它应该是一个轻税的一个社会，不应该以重税为标准。再有一点，未来的中国税制，它应该是公平的，公正的，公平在税赋上讲横向公平，讲纵向公平，这指的是纳税人之间不同收入者，不同的地位的纳税人，那么他的税赋应该是公平

25、的，但是这个纵向公平里头，我给它增加一个内容，就是它包括纳税人和政府之间的公平，也就是纳税人，给你政府交了税了，那我就有权提供相应的公共服务和公共产品，如果你不能够优质提供这种公共服务，那就是体现出一种不公平来，这是应该反对的。另外在这个未来的税制，应该在技术上它是简化的，税制不要越搞越复杂，越来越烦琐，交起税来，往税务大厅一去，填不完的表格，还不知道怎么填，如果去问吧，还得不到好脸色，所以在西方的税制的原则里面，有一条便利原则，就是税制，他交税的时候应该是很容易就交了，很方便地就交了。第三点，税收的使用应该以人民福利的提高为依归，就说税收用在哪？就用在提高国民的福利上面，只有用在这儿，它才具

26、有正当性和合法性，如果它用在别处，给无益地耗费了，或者用在自己的身上，搞了一个无限大的一个政府出来，那么都不是我们人民的福音，我们也不需要这样的税收。中国历史上改朝换代是最为频繁的一个国家，那么改朝换代的原因是什么呢？是因为老百姓活不下去了，农民起义，农民为什么要起义呢，为什么活不下去呢？那是因为税太重了，中国的农民起义，还很少找到因为别的原因来起义，都是因为税，赋税徭役过重所导致的。那这个问题我们还可以往前问，为什么百姓这个税要这么重，政府你轻征一点税行不行啊？不行。一个王朝在它初期的时候，经常它税是比较轻的，但是到它中期以后，它的这个行政机构，它的政府的这个规模越来越大，职能也随着越来越大

27、，那么纳税人必须要出钱养活他们，所以造成了这个纳税人百姓他的负担越来越重，因为政府是不能生产的，它不能养活自己，就得靠人民养活它。那么等到王朝的晚期，老百姓实在养活不起这个庞然大物了，那么王朝这个时候，它可以进行改革。比如我们知道历史上的王安石，张居正，还再往以前的那些中国历史上的改革呢，它大部分都是以财政改革，税制改革为中心的，为什么？就是这个道理。等到改革完了以后，缓解一下这个政府和纳税者之间的这个矛盾，那么这个王朝就得以继续生存在，再维持若干年。但是政府这个无限膨胀，征税越来越多，这个趋势它没有根本上解决，所以最后还是把人民用重税重役逼得走投无路，起义造反。那么这里面最关键的一个问题就是我们中国的历史上，历朝历代，我们的智慧还没有找到一个办法，就是如何来制约政府，如何把政府的规模和它的职能给它控制住，西方它通过大宪章解决这个问题，中国没有，那么现在的中国人要做这件事情，把这一课补上，这就让我们的财政税收，要让它民主化，要让它法制化，让它在人民的控制之下，允许之下，让它征税。