高分传奇北京大学行管考研《公共政策分析》重点知精.docx

1、高分传奇北京大学行管考研公共政策分析重点知精资料来源:育明考研考博 【状元郑晗笔记】 2016年北京大学行政管理考研 公共政策 分析核心讲义第七讲(II政策执行 为什么要分析政策执行 早期政策分析主要关注政策制定。后来发现许多政策的执行不理想,甚至未被执行 实际上,普通公众所看到的政策是实际发挥作用的政策而非停留政策制定者案头文 件上的政策。因此,我们需要了解:政策是如何被执行的?什么因素导致被执行的政策与当初制定的政策之间出现差别? 如何去分析政策的执行过程?(认为行政执行是中性的,组织扁平化,强调横向,行政机构复杂化,政治行政 二分法一、政策执行者、执行结构和行政决策1、政策执行者行政机构

2、政治、行政两分法:将政策的制定与执行严格分开。这种理解并不准确首先,行政机构的两个层次 行政首脑机构(内阁, Executive :无论中外,在制定政策方面都发挥重要作 用 行政执行机构(官僚机构(Administrative agencies, Bureaucracy :重在 执行政策其次,行政执行机构实际上也会对 “ 政策制定 ” 发挥重要作用 这是因为,只有在执行过程中所表现出来的政策才是实际发挥作用的政策 (合法 知识最低层次的条件,上层制定的政策与大多数人理解的差距,惯例,被人们承认的程度。 基层机构也许真正掌握制定政策的权力。 从国外实践看,立法机构有将政策制定得更加详细的趋势(这

3、可以看作对行政资料来源:育明考研考博 执行机构参与政策制定功能的部分剥夺,也可看作立法机构参与政策执行过程 策在许多时候都表现出目标上的模糊性和内容上的宽泛性 (强调行政机构下层的主动性 导致上述模糊性和宽泛性产生的原因可能包括:没有足够的时间、信息、专业知识或能力不足 在利益冲突的情况下所形成的一种妥协面对现实世界的不确定性, 将一定的决策权力委托给执行机构可能是一种比较好的选择,从而可以使政策获得一定灵活性 立法机构 制定更加详细的政策是立法机构使自己的影响向政策的执行过程延伸的手段之一 听证和调查:事前:用于政策制定 事后:监督政策的执行。另一方面,将该过程所获取的信息发布出来也可以对

4、执行当局形成压力(一些国家内阁中某些职位的任命需经议会同意,因此议会可以通过干预人事 安排来影响政策的执行(总统提名失败,且只有任命而没有免除的权力,人的某些表现是 人所在的职位的表现,组织也是如此,证明它存在的合理性(一些国家立法机构保留对执行过程中一些行动的否定权。比如,美国的情况:在保证政策灵活性的同时,也保留对执行机构的干预手段 总统为了获得议会的支持而做出的妥协:有时这种妥协以非正式协议的方式存在。 比如, 在给尼加拉瓜反政府武装支持的问题上 Bush 给予国会的四个委员会 否定权 议员为了再次当选会积极参与解决选民与行政机构之间发生的各种问题。司法机构 (权力安排与制度保障 出租车

5、倒算法 对各地打分,不允许上访一部分政策的执行主要依靠司法机构,比如,关于刑事犯罪的法律 这涉及到行政机构与司法机构的分工问题。比如,行政裁决 vs. 司法裁决资料来源:育明考研考博 司法独立性问题 (与经济社会结构有关, 例,浙江私营企业发展可以在政府中制衡,中 小企业居多 司法解释司法审查 利益集团自由裁量:由于行政机构在一定范围内具有自由处置的权力,而利益集团又有许 多机会对行政机构施加影响,所以利益集团就有机会影响政策的实施直接参与行政决策活动:比如,(美国一些管理机构的决策活动引入相应的利 益集团参与(回顾:self-regulatory policy ;(中国政企不分其它途径:比如

6、,(美国 advisory bodiesn(行政机构的作用受到制约,与自由 裁量权有关,没有自由裁量,也可以消极抵制,以此发挥作用。直接参与行政决 策活动,没有外部性,引入利益集团其它组织和个人 (取决于政策系统结构 2、行政执行的结构一项政策的执行同样涉及一个政策系统,或者,执行系统。其中的主要活动者包括 第 2部分中所提级的所有主体。该系统的结构形成该项政策的执行的结构。行政机构的内部结构: 美国的情况:四类行政机构(内阁的各个部、独立的管制委员会、政府公司、其它独立机构; 中国的情况:参见相应课程(比如, “ 中国政府与政治 ” 例:德中央银行独立性强美联储是独立委员会, 行政领导操纵货

7、币来实现自己的政治目标, 如果领导人控 制货币,会有问题中国:中央银行曾被合并, 央行受地方影响大, 中央政府还有很大的动力操纵货 币。比如上海股市上涨势政府托市的结果,操纵之下无法反映资本的真实价值权力配置与决策规则:资料来源:育明考研考博 美国的情况:内阁部:首长负责制;部长由总统任命,参议院批准;部长的免职无须经过参议院 批准独立委员会:委员会负责制,即多数票决策;委员由总统提名,参议院批准;总统 一般不得将他们免职;法律限定委员会中一党委员人数;委员任期比总统长政府公司:董事会领导、总经理负责;董事由总统任命,参议院批准;总统不得随 意解职 中国的情况:首长负责 +民主集中行政机构的外

8、部环境 3、行政决策:特征和方式行政决策的特征科层结构下的决策:优点:保持一致性、 减少冲突、 专业化、 增加决策的理性度、 增加决策效率, 缺陷:权力与知识(信息分离;意见与建议由下向上传递的困难 (完全由上层控制,易形成冲突,在科层制中,上层操纵下层,下层服从上层,即使决策不完备, 也会减少冲突,在行政体系中,为避免冲突,上层要把一部分权力让渡给下层。在没有 科层结构中,谁拥有知识谁就拥有权力与议会决策相比,透明度相对较低:有时是一种需要,比如, JFK and the Cuban Missile Crisis ,货币政策讨价还价与妥协行政决策的方式资料来源:育明考研考博 制定规则:实质性

9、的、解释性的、程序性的,这些规则被认为是为了执行由 立法机构所制定的政策所必须的 行政裁决和解释政策的具体执行行动还是不行动 执行的力度 (一票否决,强调上级要求,但下级可能怠工 二、影响政策执行的潜在因素 政策问题自身的性质政策执行所涉及的技术问题:有些政策的执行所涉及的技术问题比较简单, 有些则异常复杂 简单问题:关闭网吧、 在城市的某区域新建一所学校 这些政策的执行仅仅涉及一些常规性的技术问题; 复杂问题:污染治理 根本不存在彻底根除污染的技术, 或者说,彻底根除污染在技术上就是不可行的,或者相应的技术不存在,或 者即使存在也会发生异常高的成本造成问题的原因的多样性:如果问题的原因非常多

10、,那么,政策执行不能达 到预期目标的可能性就会大出许多目标群体的性质:当目标群体比较大又比较分散时, 公共政策执行的难度增 大为达到目标要求目标群体在行为方面发生改变的程度 政策环境(社会的、经济的、政治的的特征及变化社会环境:社会环境的变化可能导致问题的内容和性质等各个方面发生变 化, 从而影响政策执行的效果 (1949年人们相互信任, 信任政府; 文革, 信任消失. 中国社会的问题,不仅是政府的问题,完全否定,是现行体制所不能承受的,如对于日 本二战,中国人本身就没有反思,每个人都需要反思 经济环境:比如:经济周期性变化与失业政策 当 “ 大危机 ” 来临时, 原 先的失业政策可能无法继续

11、执行(粮食改革资料来源:育明考研考博 技术变化:比如:信息化与公共政策(网友政治环境:想一想撒切尔夫人当选后是如何处理工党时期的国有化政策的? 负责执行的行政机构对政策执行的影响组织的特征, 尤其自身利益:每一项政策的出台和执行都可能成为追逐利益 的工具 组织的目标和结构:比如,环保部门与环境保护(出租车司机不同意提价,打击黑车,只维持了一个月,上海打击黑车,出租车管理部门,而北京是城管 与打击黑车的组织机构有关 联系:行政机构的自由裁量权,负责执行的组织总会尽可能将政策 的执行引向对自己有利的方面在相应政策系统中的各种联系比如,机构之间的冲突与妥协 比如,与利益集团的关系 目标群体所掌握的政

12、治和经济资源 强势集团对政策执行的影响力大;弱势集团则被动地接受或者消极地抵抗。 公众对政策的支持程度(非典,大家一致的恐惧,一致的行动注意:这里仅仅是简单地列举,所以并不全面。三、政策执行的途径、工具选择及环节1、两条主要路径 路径一:“自上而下”(top-down的分析方法政策执行过程的简单描述:政策的制定(合法化 不同等级的行政机构 目标群体 政策结果。自上而下,该过程中涉及一系列参与者。另一方面,政 策的执行则相当于一个命令的序列。在该序列经历自上而下的过程时,政策被不 断细化。自上而下的分析方法将政策的执行过程看成是从最高的行政机构开始发出并层层 传递所形成的命令序列。该方法从最初的

13、命令开始,逐层分析每一次发出的命令 被执行的程度及其原因,并由此来分析政策执行过程是否理想。资料来源:育明考研考博 优点:为政策分析的执行提供了一个非常清晰的路线。通过命令序列、命令在每 一次发出后被执行的程度及其原因的分析,我们能够详细地了解该政策的执行过 程 缺陷:它要求政策有清晰的目标,但在许多时候,政策目标往往并不十分清晰 它更关注上层的政策决策者, 而不是下层的执行者, 但对于政策的执行来说, 政策制定者所发挥的作用有时并没有下层的政策执行者大。 (例:美国早期, 车速不能超过 55英里。 出于环保的考虑, 交通部门要求重新立法, 再噢评价这个政策时, 出现了多重目标,目标多元化:节

14、约、环保(任何一个政策都是由多个政策组成的, 对于执行机构的假设有问题,NGO、利益组织都会发挥作用 进一步地:“ 自上而下 ” 的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法, 因为自由裁量可能是造成命令在执行中发生偏离的原因“ 自上而下 ” 的分析方法可能更适用于传统官僚制下的科层式执行结构设想:如果政策的执行是在一个有多元(非政府组织参加的过程中进行的,那么,对政策执行发生重要影响的可能主要是横向的组织之间的关系,而非纵向的科层式关系。此时,我们如何去寻找那 种命令序列?路径二:自下而上(bottom-up的分析方法(类似于政策试点(分析 重点在下层, 与政策直接相关的低层,强调正

15、式与非正式制度安排。注重系统结构,分析政 策方面更加一般化,中性的看待自由裁量权与自上而下方法不同, 自下而上分析方法的出发点是所有与政策的执行直接相关 的、下层的政策活动者,包括公共的和私人的组织或者个体。分析的核心是这些个体或组织的目标、策略和行为方式以及个体、组织之间的相 互关系,并通过这些分析来研究如何解决政策问题。在此之后,该方法自下而上地分析上层的政策活动者,考察它们的目标、策略、 行为方式及与政策系统中其它组织和个人之间的相互关系资料来源:育明考研考博 显然,这是一种更加注重系统结构的分析方式。 它与政策制定过程中的政策子系统分析方式没有本质区别 这种分析强调的是正式的或非正式的

16、制度安排对政策的制定和执行的影响 对比:自上而下的方式自然会将注意力集中到刚刚制定出来的政策如何被执 行; 而自下而上的方式则将注意力自然地引导到当初导致我们去行动的那些 “ 政策问题 ” 进一步地:这种分析路径承认每个组织和个体选择自己行动的自由。特别地,它实际上以中 性的态度来看待执行机构的 “ 自由裁量 ” 更加适应多元参与情况下的政策执行分析 需要注意的是:对官僚制、科层结构的过分否定是不可取的,因此,自上而下的方式仍有其价值 进一步地,两种分析路径有综合运用的可能性(强调分析的执行过程,社会参与增加2、政策工具选择 经济学理论 主要是福利经济学和公共选择理论回顾 Lecture04

17、核心问题是效率,即,如何在尽量减少扭曲,即效率损失,的前提下达到政策 目的。福利经济学研究了市场失灵及其解决方法,其中包括了政策工具的使用 公共选择理论则研究了政府失灵的可能性,指出了使用政府干预的风险 二者相结合提供了分析政策工具的基本框架(社会福利最大化,个人福利加总,不同 政策工具对福利的影响,在经济学领域里,常常看不到政府,很少考虑政府的因素以上述理论为指导,经济学理论所描述的政策工具选择是一种政策工具与政策问题 配对过程。其过程为:确定问题的性质 确定哪些政策工具能够解决该问题,并考虑这些工具的性质资料来源:育明考研考博 针对能够解决该政策问题的工具列表,综合地考虑成本、可能造成效率

18、损失的程度、可能出现政府失灵的程度、分配效应、不确定性等因素,然后决定选择 哪种工具。其中,成本的考虑要包括可能的连带效应。政治学理论(强调政治可行性,省略经济原理与经济学理论不同,政治学理论不太关注政策工具本身的性质。倾向于认为工具之 间具有高度的替代性,因此对各种情况都能适用政治学理论更关心是: 政策系统的结构:政府的组织和能力、民众的普遍意愿、利益集团的压力、政策系统中各个角色之间的关系(结构和复杂程度等、法律环境、资源约束。 这些因素决定了运用某种工具的可行性 当然,具体的操作在任何时候都具有一些不确定性,因此,减少不确定性就成为原则。为此,过去的经验是非常重要的。比如,选择常用的工具

19、(决策是一 个政治过程没,要考虑政治约束国家能力问题在各种因素中,特别需要强调 简单地,国家能力就是国家制定和实施公共政策的有效性。 国家能力与政治结构等多种因素有关(图资料来源:育明考研考博 政府在选择政策工具时应当综合地考虑政策系统的复杂程度和国家能力的强弱。 （人力资本 在中国，不重视公务员培训。 工具理性：优化，在理想状态下，收集信息，制定政策，优化部门利益 一致性：各部门之间默契程度，能够建设性地沟通和争论的程度。社会资本的重要组成部分，日本、韩国 的一致性较高，汉族是个文化的现象。台湾的政治体系也在不断完善。道德水平是内在的 国家与社会关系：独立性：国家排出外界干扰，及协调那些该财

20、政资源：计划外收入） 3、政策执行过程的重要环节 政策宣传 在政策执行的开始，使与政策相关的所有组织和个人都清晰地了解政策是非常重要的。 政策分解 即，制定出详细的政策执行计划，是对政策的细化和明确化。 物质准备 准备执行政策所需要的资源：人、财、物 组织准备 确定政策执行机构、人员安排和相应的管理制度 政策实验（例 元培计划 国企改革） 通过政策实验来初步验证（初步验证 减少风险，知道存在的问题） 政策实验的缺陷（难模仿现实中的各个要素。实验环境与实际环境的差距） 全面实施 协调与监测 复习经验经验指导： 1、抓住重点，快速复习 3、明确背诵，精确记忆 2、建立框架，系统复习 4、区分主次，

21、结合热点 资料来源：育明考研考博 5、模拟训练，名师批阅 6、押题模考，一战封侯 育明教育权威提示：（按照行政管理专业考研知识点和重要程度，分为以下 4 个层次掌握进行复习： 基础知识点记忆重难点精背押题模考 ） 押题模考，决胜千里，重点要求考生达到精确记忆，次重点能融会贯通， 能复述框架，次重点知识点形成体系，以不变应万变。 【备注】2015 年北京大学行政管理考研状元郑晗寄语： 各位亲爱的学弟、学妹们： 北大是一个梦，一个永远不会醒的梦！要考北大，必须坚韧不 拔， 同时海纳百川， 想尽办法把有利与考试的所有资源都要调动起来。 资料来源：育明考研考博 书本知识要扎实，框架要烂熟于心；另外心态

22、很重要。此外，非常感 谢育明教育对我的栽培！ 2016 考研：选专业应注意的六大问题 第一，报考一个你可以考上的专业 考研谁都希望自己最终考上， 因为考研毕竟还是要花费很多时间和金钱的， 而且一次考 研其实也是一家人在考研，考研比之高考要难多了。所以如果你的外语、数学不好，那很多 热门的专业你是不适合报的。考研不是报仇，它恰恰是博弈一样的，你要知道自己压箱底子 的东西是什么。最好是外语和数学。很多学生之所以最终没有考研成功，多半是在外语、数 学这样的科目上没有上线。今年有个考生辞职了来考研，我就建议她报了社会工作专业，结 果 380 分顺利录取。 第二，考研选择专业时需要考虑的几个方面 1，国

23、内社会经济形势。 对于这一点，许多考生常常认识不足，他们仅把考研当成自己的事情，却忽略了国内大 背景对未来个人就业及前途的的重要作用。 若你留心两会的报告及代表的发言， 你可能就会 对这个词印象深刻-生态文明。随着经济的快速发展，我们的环境问题越发突出，对于这个 日益严峻的问题，十八大报告指出：建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长 远大计.要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会 建设各方面和全过程。 生态文明建设的发展必然会需要更多相关专业的人才， 虽然生态学、 环境经济学等相关专业并不是特别热门， 但是从长远来看， 这些专业的未来发展前景不一定 就比不

24、过所谓的热门专业-金融等，一方面热门专业每年都有大量的毕业生，另一方面，热 门专业的海归人员相对较多， 相比之下， 竞争压力自然不小。 总之， 关注国家的时事热点， 洞察国家大事，对中国经济的未来发展趋势有比较准确的把握，对选对专业，十分必要。 第三，就业形势 据统计，今年大学毕业生是 727 万，加上去年未找到工作的 200 多万毕业生，今年的就 业形势仍不是很乐观。对于当前几近饱和的就业状态，对于选择考研的学生，选对道路、选 资料来源：育明考研考博 对将来就业的方向显得尤为关键。 我还是不建议选择那些海归里也是热门的专业， 这样即使 你考研成功了，将来的就业也是要遭遇困境的。 第四，个人兴

25、趣 兴趣是最好的老师， 对本科所学专业并不是很喜欢的同学， 考研给了大家重新选择自己 人生的机会，若是你真的明白了自己的兴趣，并且愿意冲破一切阻力，为了自己的兴趣全力 以赴，那选择自己喜欢的专业也是可以的。当然，这个选择是有风险的，毕竟这是跨专业考 研，如果你本身基础比较弱，为了成功踏入目标院校，只能比别人付出更大的努力。我辅导 的一个学生就是把所有专业课的书各抄写了 3 遍，顺利考取了北师大的。 第五，国际经济形势 当今的社会是一个开放的社会，虽然相比过去，中国经济有了长足的进步，但是我们不 得不承认，在许多方面我们都需要学习和借鉴西方的先进之处。对于某些行业，可能在国内 并不是发展的特别好

26、，但是在西方发达国家，却是前景明朗，那我们就可以根据实际情况， 客观分析这种专业是否在未来会更受欢迎。 第六，本科专业的限制 人的潜力是无限的，可是在考研这个窄小的道路上，考察的并不是谁更有潜力，而是有 限的时间内，你能比别人发挥出多少来。所以，我们不能忽略本科所学专业对考研专业的限 制作用。若是你本科学的是法学，但是你考研想考数学专业，那毫无疑问，考研的难度会非 常大，毕竟文科与理科的学习还是有非常大的区别的。但是若你是法学，你想考人力资源管 理专业，那这个难度就会相对小很多，付出相同的努力，你成功的机会自然就大得多。 总之，理性的精确的专业选择对你考研的成功及未来的发展前景都具有非常重大的意 义，就像走路一样，方向对了，自然离目标越来越近，可是若方向错了，走得再卖力气也是 枉然。为了不做无意义的事，浪费不必要的时间和精力，考虑好专业再去复习吧，这样的话 自然就会顺风顺水，事半功倍。 一起加油吧，祝福考生们! 资料来源：育明考研考博