清末行政监察制度的近代化问题研究.docx

1、清末行政监察制度的近代化问题研究清末行政监察制度的近代化问题研究论文作者姓名： 作 者 学 号： 所 在 学 院： 所 学 专 业： 导 师 姓 名： 导 师 职 称： 20 年5月17日清末行政监察制度的近代化问题研究 内容摘要：清末行政监察制度是古代监察制度的集中体现的制度，该制度在当时已经具有了一定的近代性，无论是在制度的设计上，还是在监察工作开展的观念上都具有了一定的近代性，但同时也具有着一些明显的不足，比如指导思想的不明晰、制度体系的建设仍然不完善以及缺乏法治的精神等等。所以本文在对以上内容进行相应的分析之后，得出了清末行政监察制度给现代行政监察制度构建带来的启示，以期促进我国监察体

2、系的完善。关键词：清末行政监察制度 监察机构 监督引言清末的监察制度在西方殖民者的炮弹的逼迫之下，做了我国古代最后一次的改革，而这次改革一方面形成了清末的行政监察制度，另外一方面也为近代的行政监察制度的建立形成奠定了一定的基础。目前，中国的行政监察制度表现出了一定的积极的效果，也反映出了相应的问题，比如监察体系还不够完善，监察机构不够独立，内部监督和外部监督没有同时进行的问题，所以现实中仍然有着众多的贪官污吏，这些腐败的存在严重的影响着我国法治体制的科学建立，也影响这中国国民经济的持续健康的发展。清末的行政监察制度是整个古代监察制度的集中体现者，研究清末的行政监察制度对于现代的行政监察制度的完

3、善有着积极的意义。再加上有关此方面的研究还比较的少，相应的研究仍有继续的必要，所以本文主要研究了清末行政监察制度的近代化问题，以期总结出促进现代行政监察制度完善的启示。一、清末行政监察制度形成的背景及原因（一）清末行政监察制度形成的背景从鸦片战争开始，长期处于自给自足、闭关锁国的清末王朝被迫与外界进行往来。当时的清末王朝看似一切正常实则已内忧外患。正遭受着外国法律制度的冲击。再加上受本身封建制度的影响导致整个制度体系都在被迫进行变革。在这样持续发展的过程中，一种制度在悄然无声的过程中逐渐臻于成熟，这就是清末的行政监察制度。这种制度长期被古代王朝视作“治官之术”在清末时期更是达到了巅峰状态。然而

4、这样一个高度完善的监察制度却慢慢的出现了萎缩情况。主要体现在一下几个方面。第一方面：科道官的怠政溺职行为与自身的日益腐化，因为自古以来中国就是一个人情社会，再加上官员与官员之间的相互贪污，导致监察制度在官员之间如同一纸空文没有人去遵守去执行，而受当时的封建制度的影响，百姓地位非常的低，社会的监督也没有得到发挥，长此以往监察制度的监督功能便逐渐开始受到冲击。同时使得了监察机关执法的严肃性也被破坏。第二方面：由于中国古代长期遵循的“明哲保身”的官场规则，这主要表现为科道官都爱说好听的，没有人愿意冒着被砍头的风险进行劝谏和举报其他官员。对于这种现象有人根据大清会典事例、钦定台规、皇清奏议等6种书进行

5、过初步统计，清代臣僚奏疏共1200余件，其中科道奏疏687件，而弹劾之疏仅223件，仅及科道奏疏的1/3。这也就是使得清末监察制度萎缩的原因。第三方面：与前朝相比为什么这样一个完善清朝的监察制度会出现萎缩主要是清代监察制度“失监”和“虚监”更加严重。所谓“失监”，主要是指监察机能的某些环节出现了“空白区”或“禁区。所谓“虚监”是指监察官对监察对象有名无实的监督或稽察。在清代，“虚监”现象集中表现为科道官对凡是有关满族王公贵族、官僚和八旗的都不参或者少参使得稽查监使名不符实。（二）清末行政监察制度形成的原因第一个原因：政治制度已经不能适应经济和社会的发展要求了。随着国门大打开，清朝时期的对外贸易

6、也开始逐渐发展起来，因此为了更好的管理和规范我国和外商之间的商业交往以及受到马克思主义的国家理论的影响，就逐渐出现了“公共事务”管理一词。因此原来的省按察使“兼领阖省驿传”等制度就开始需要变革了。第二个原因：国内政治环境的形成。当时的清政府效仿外国法开始忙于制定宪法。而这种政治氛围是有利于官吏制度的变革的。特别是在顽固派的义和团受到沉重打击之时。一些新兴势力开始形成。在职的官员开始由一些受过先进思想和留学归来的人担任。使得可以和顽固的旧势力相互抗衡，为监察制度的变化提供了一个有利的前提。第三个原因：外部环境对监察制度改革。由于当时外国为了扩展在中国的贸易市场，许多外国的商人开始涌入中国，为了更

7、好的对这些外来商人进行管制，以往的监察制度也开始随着而变化。二、清末行政监察制度的主要内容（一）准议会制度就以往的监察制度来看，都主要依靠皇帝赋予，而到了清代，君主专制最集中的时段，地方的权利基本都集中在中央由皇帝来掌管。当时的皇帝拥有最高监察权。这是行政监察制度本身最大的弊端。在当时监察官没有实权，只是相当于皇上的一个差使。科道官考选、差遣、内升、外转都由皇帝裁决，当时由于进谏监察官被皇帝处死的不胜少数。而且那个时期皇上亲信宦官，成立的军机处掌管了大部分的权利。科道官实际没有什么发言权。逐渐到了清末时期，这种沉闷而僵化的监察机制有了某种程度的改变。在这个变化之中最大的亮点之处就是增设了中央资

8、政院和地方各省咨议局。 这两个制度的来源主要是吸取了外国制度再结合当时的政治局面而形成的。其功能相当于西方的国家议会和州议会，享有立法和监督的权力。光绪三十三年下谕设资政院，并且颁布“资政院官制”，资政院宣告成立。这个资政院的设立主要的目的就是制定宪法的，也是当时光绪帝为了反对封建制度所采取的一个重要措施。资政院相当于今天的立法机关和检察机关，可以通过质询的方式对行政部门进行监督。光绪三十三年，就在下谕设立资政院的同时又在省会城市设立咨议局，主要预筹设立各府、州、县议事会。为了尽早的完结案件，光绪三十四年，清廷再次颁布咨议局章程，但这一章程并没有得到执行。根据咨议局章程有关规定，咨议局商定的事

9、情，需要经过督抚同意才能够得以实施，如果督抚认为有错，可以主动要求咨议局复议，如双方仍持前议，则“督抚得将全案咨送资政院核议”。通过对清朝制度的观察，我们不难发现这些制度的成立都是在借鉴西方的三权分立体系来设置的。在清朝制定的钦定宪法大纲中就有了明确的规定：但与西方三权分立不同之处在于，这些制度都是为了巩固君上的统治大权。这三个权利都有皇上集中支配。但不得不说资政院的设立在中国近代政治制度史上是一个具有划时代意义的事件，准议会监察更是开启了我国现代监察制度的先河。（二）都察院都察院的前身是御史台，主要职能就是相当于我们今天的最高检察院。负责监察和弹劾的。始创于崇德元年(1636年)它与当时的刑

10、部，大理寺并称三法司。主要负责对重大案件的审理。在这场改革中，都察院得以保存的原因是他对维护封建制度统治和保障封建国家平稳运转起到了良好的作用。主要是监督行政机关在执行公务过程中的行为，防止滥用权力。所以，国会未开设之前，弹劾受纳不可暂缺，保留都察院。而作为监督机关，都察院有许多不同于议院之处。他是结合我国的具体情况而设立的，具有中国特色。 当时进行的清末监察制度改革主要是仿照日本进行改革的，首先在机构设置上进行变动。 司法的权力开始逐渐独立出来，由法部来掌管，负责审理案件。与行政机关相互配合，相互制约。秉承这一理念，清廷宣布立宪的前提是要整顿官制。于是职官制度发生了重大变化，直接将中法部设为

11、为最高司法行政机关，大理院设为最高审判机关。同时各部院分科办事，各司其责。三、清末行政监察制度对近代的影响（一）积极影响1.制度上的近代性传统的监察制度因其建立之初混乱的法制背景致使其职权众多，成为一个什么都管的机构。鉴于封建皇权高度集中，监察机关的主要职责是查百官的错处，这就注定了它必须依附于皇权。除此之外，监察制度随着皇权的不断加强而膨胀，这已经严重影响到检查制度的运转和设立监察制度的初衷。其带来的不利至少有三个方面：（1）由于皇权凌驾于三权之上，因此法律的存与废，人事经济都由皇帝决定。这就限制了监察制度发挥的空间。（2）监察官成为皇帝的耳目，没有实际的建议、监察权。同时，监察官员处于风口

12、浪尖，这又必须在皇权的庇护之下。（3）监察权的有效发挥取决于皇权的强弱。而检察机关和其他机关又有者千丝万缕的关系。检察机关的规模扩张可能会影响甚至阻碍其他机关的正常运转。2.观念上的近代性 随着西周和秦等中央集权的国家的成立，我国就形成了看似坚不可摧的金字塔的权力结构。说明皇权可以越过其他的权利做他想做的一切事情。也就是说，皇权的至高无上和没有其他权利来制衡。战国著名的法家学派的创始人韩非就说过，君主应当实行“独断”，只有将权力握在手中才可以控制天下，成为天下的主人。秦朝李斯亦持有这种主张。这充分的说明，皇权最初就是以控制天下为己任。在后来不断强化，皇权在清达到了登峰造极的地步。然而，封闭自守

13、，积贫积弱的中国已经没有维持皇权的能力了，外敌的入侵、国人的愚昧无知、中国落后的现状受到西方先进思想、先进文化的冲击，导致皇权的土崩瓦解。戊戌变法和洋务运动是统治者反思自己行为所做的努力，虽然结果不太令人满意。但这是一次非常勇敢的尝试。在随后促进了监察制度一系列的改革，融合了西方的先进思想，使中国的监察制度活在阳光下更加“健康”。首先，清末对监察制度的改革呈现了权分为三的雏形，这是一个非常好的开始。后来的钦定宪法大纲的三权分立的思想更加成熟，也更加完善。这为中国的监察制度迎来了春天，具有划时代的意义。其次，清朝以法律形式确定的监察制度是从皇权中分离出来的一部分，换句话说，本来应该由皇帝行使的权

14、力交到了监察官员的手中 。（二）消极影响1.指导思想模糊由于清末监察的一系列的改变是在西方的强迫和国内水深火热的局势之下的无赖之举，其根本目的是为了让清朝多活一段时间，因此，其蕴含的思想多是中国的传统文化，西方的先进理念仅停留在表面。当两种文化重现冲突时，故意回避不谈，没有表明自己的立场。又因为当时传统的思想的根深蒂固和西方理念的被迫接受，清末的改革玩起了文字游戏，仅改形式，对涉及到实质的权力牢牢的握在手中。在进行改革之前，中国的许多有识之士对如何平衡中西方的文化理念来为中国的变革服务、拯救中国于水深火热之中进行了很多大胆的尝试。例如，主张以完善中国传统文化为代表的龚自珍和王韬，他们主张在中国

15、传统文化的基础上自己进行改革，而不吸收西方的思想和制度，大概和当时的封建社会正处于中年时期，带动着中国经济发展，具有一定的实用性和优势。并且当时，西方的思想和经济还未到中国，中国长期的自给自足也使得中国人的探索的目光放在了国内，放在了有几千年历史的儒家文化中。由此来看，清末监察制度改革是从以中国传统文化中吸取养分，寻找灵感。随着枪炮声和西方工厂大量进中国，终于打开了闭关锁国的大门，清朝也运出去了一部分优秀的学子到西方学习，回国后也带回了西方先进的制度和思想，并用以指导其后来的改革和革命。刚开始只是见识到了西方文化、制度的先进性没有考虑到中国的传统文化的根深蒂固的国内现状用，一味的肯定西方，否定

16、中国的传统文化，在后来的改革和监察制度的改革中，对西方的东西全盘吸收，但是仅吸收到了外在的东西，而没有借鉴到本质的思想，这也是洋务运动、戊戌变法失败的原因之一。准议会监察、行政监察、司法监察的监察体制完全抛弃了传统的思想，一味地盲目吸收西方的东西。这和先前的“中体西用”的指导原则相违背。但制定和实施的人确是受到中国传统文化的滋养。这使得监察体制的改革成果陷入到“四不像”的尴尬。2.改革后的制度仍然存在着不足清末监察制度改革是被动的，是为了缓解国际的和国内的压力下应运而生的。他的制定和涉及的方面太窄，考虑问题不全面，使得监察制度显得很幼稚。再加上以慈禧为代表的封建顽固拍的阻挠，清末监察制度也做出

17、了一定成度的妥协和让步，使得和改革的初衷背道而驰和理想状态还有很大的差距。此次改革虽然建立了借鉴西方理念的准议会监察制度。但监察制度和监察机构并没有发挥职能，这中间可能有封建势力的阻挠，让监督只活在纸里，对皇权的监督更是无稽之谈。值得欣慰的是监察制度改变了过去司法、行政一体的统一，但却未动摇皇权至上、神圣不可侵犯的权威。更没有古代的皇权的庇佑从而使的这种制度难以存活、落地生根。3.法治精神严重的缺失“法治”一词在国门被打开以后被人们所知晓，但要以几十年的舶来文化去和有几千年来历史的传统思想较量，无疑是以卵击石，结果可想而知。这样，我们似乎就很容易理解监察制度在中国无用武之地的原因了。学习西方的

18、法律制度不应停留在制度层面，其背后的民主、平等的思想更应该引入进来。敢于推翻传统文化中的不适应潮流的东西承认西方文化中的先进理念：法治的核心子啊与人民而不是皇帝一人。中国高度集中的中央集权的政治制度也带领中国辉煌过一段时期，但也是导致中国内忧外患的根源所在。体制对人的压迫对创造精神的摧残阻碍了中国的进步，阻碍了中国人认识世界的步伐。只有践行“法治”精神内涵并以人民为中心、以保障人民的权利为根宗旨才能使监察制度在中国的土地上生根发芽、开花结果。法律的发展历程一定程度的代表了民族历史发展的历程，把法制的推进和西方改革等同起来，盲目吸收西方的文化和法律制度，却没有很好的消化，没有将其转化为自己的东西

19、。这种做法既没有吸收到西方的文化精髓，反而把中国的文话给弄丢了,而且和改革之前坚定的“中学为体,西学为用”的思想指导违背。这给后人留下了很好的教训以及反思，值得后来人借鉴和深入思考，在当代全面推进依法治国的道路上现代化的进程中，我们是否应该借鉴西方的东西呢？是否应该把西方的法治精神移植到中国本土来呢？让其落地生根，这一切的一切值得我们深入思考！四、清末行政监察制度对现代行政监察制度构建的启示 无论古代的哪个时期的监察制度，其服务的对象都是至高无上的皇权，只是随着朝代的更迭，监察制度有各个时期不同的特点。在清末，监察制度表现出了这个时期的独特之处，虽然这个时期是监察制度的集中时期，但是总体而言存

20、在着监察制度倒退的情形，所以清朝皇权的没落与监察制度的倒退也有着重要的关系，但是任何事物的存在都要从辩证的角度去看待，清末的监察制度也给现代带来了很多的启示。将这些启示运用到现代行政监察制度的建设就具有明显的现实意义。（一）健全行政监察法律体系任何一个朝代对于监察法律制度的建设都投入了大量的人力、物力以及财力，可见每一代的帝王都非常重视监察制度的建设，从秦朝至清朝，监察制度随着时代的变迁不断的丰富着。清末时期的监察制度是对明代监察制度的重要的沿袭，钦定台规的颁布指导着清末监察制度，但是作用却微乎其微，监察制度体系的完善是清末时期的选择，由于其监察制度存在着严重的法治精神的缺失，所以形同虚设，外

21、忧内患又加剧着监察制度实施的乏力感。监察制度本身的不完善是导致其后期没能发挥出真正作用的重要原因。所以这为现代行政监察制度的的启示是要不断的完善现代的行政监察制度，因为每个时期都会给行政监察制度的实施带来冲击，为了应对这些冲击就必须在进行相应的制度建设的时候要具有前瞻性以及及时性。同时现代行政监察制度的建设还必须避免盲目性、不能入封建社会，监察机构色设立，相关制度的建立都只是听从皇帝的经验来进行，现代行政监察制度要充分地结合中国特色社会主义的国情，对我国行政机关的监督必须遵循相应的规律。为了使相应纪检监察机关在现代能够充分地发挥出相应的职责，就要完善相应的立法。虽然目前的监察法律体系还不够完善

22、，但是也制定了中华人民共和国行政监察法等等法律，说明我过建设完善的法律体系是有相应的决心的。就目前的行政监察体系而言，仍然不够完善，需要更多细致规定的出台来增强相应的可操作性，让相关的机关做到有法可依，有法必依。（二）保证监察机构的独立性清末的监察制度最大优势就在于其同其他制度而言具有更加明显的独立性，这也是监察制度一直受到各朝各代重视的重要原因，所以现代行政监察制度的建设也要注意保证监察机构的独立性。清末的行政监察制度具有垂直管理的色彩，而当今时代的行政监察制度具有双重领导的性质。即现在的监察制度中规定，纪检监察机关一方面接受上级的领导还要接受同级的领导。接受上级领导这无可厚非，但是接受同级

23、党委组织的领导就存在着不够独立的问题。问题主要体现在以下三个方面上，第一，党委组织在整个纪检监察机关的领导中的影响比较的大，而这种影响对于纪检监察工作的独立开展具有相应的阻碍作用。第二，纪检监察机关的存在必须遵从一定的政治性和独立性，这是目前监察体制呈现出的纪检监察机关的尴尬处境。接受党委组织的直接领导意味着其必须具有相应的政治性，而纪检监察机关的建设初衷又是为了独立行使相应的监督职责，这就意味着纪检监察机关的处境具有矛盾性，所以要建设现代行政监察制度就必须减少其政治性，注重相应的独立性的建立。第三，现实生活中纪检监察机关所享有的权力实则属于同级党委组织权力的附属部分，所以这就导致了相应腐败现

24、象的滋生。所以，目前就需要继续保持监察机构的独立性，当今的行政监察制度可以吸取清末时期的垂直管理制度，纪检监察机关的工作开展直接由上级进行领导，不用接受同级党委组织的领导，只需要对上级负责，这样可以有效的减少纪检监察机关的政治性，其相应的独立性就能够得到较好的保证。（三）内部监督与外部监督并重从监察制度诞生之初，其就被领导者赋予了重要的权能，监察机构具有监督其他机关的重要的职能权限，监察机构的权力曾一度被扩大到众多机构的权力之上，这样之后就产生了另外一个问题，监察机关得不到相应的监督，造成了一定的权力滥用的现象，所以现代监察制度的建立据必须注重监察机构的内部监督和外部监督，只有这样才能够实现权

25、力的制约与完善。具体而言，内部监督需要做到以下几点即要建立内部和谐共生的工作环境，下级坚决对上级负责，严格依法办事，而外部监督需要人民以及媒体等监督，行政监察机构的权力来源于人民，所以在开展活动的时候就要坚持为人民服务，接受人民的监督，严于律己，依法监督。结语清末行政监察制度于近代而言有其积极的方面，也有其消极的方面。积极的方面在于其行政监察制度具有一定的制度和观念上的近代性性，而消极性在于其指导思想的落后、制度体系的不完善以及严重的法治精神缺失。所以本文在分析以上内容之后，对清末的行政监察制度给现代行政监察制度建立带来的启示进行了相应的归纳，以期实现以古鉴今，为中国现代行政监察制度的完善提供

26、一定的参考价值。参考文献1朱学波. 我国行政监察体制完善研究D.安徽大学,2017.2王楠. 新常态下完善我国行政监察制度的探讨D.天津师范大学,2017.3仇志刚. 论我国行政监察制度的问题与完善D.河北大学,2016.4白涛. 论我国行政监察制度存在的问题及完善D.西北大学,2014.5徐飞. 我国行政监察制度的系统化研究D.安徽大学,2012.6许景峰. 论我国行政监察制度的完善D.辽宁大学,2012.7傅江浩. 我国行政监察制度研究D.中南民族大学,2009.8李景平,赵亮,于一丁.中外行政监察制度比较及其启示J.西安交通大学学报(社会科学版),2008(04):66-69.9谢兰,张杨.我国古代行政监察制度刍议J.湘潮(下半月)(理论),2007(07):22-23+29.10董蕊.清代参劾制度行政监察案件的准理事由J.理论界,2007(02):194-196.11周婧. 行政监察制度研究D.山东大学,2006.12王艳文. 行政监察制度研究D.山西大学,2005.13姜海斌. 我国行政监察制度的现状分析及前瞻思考D.山西大学,2005.14罗华. 论加强和改善我国行政监察制度D.四川大学,2003.15张心泉.论行政监察制度的改革与完善J.福建政法管理干部学院学报,2003(02):66-69.