新编关于高速公路交通设施保养维护市场研究报告.docx

1、新编关于高速公路交通设施保养维护市场研究报告关于高速公路交通设施养护工作管理体系市场研究报告相 关 附 件 213第1章 现状篇实践回顾与问题发现一、中国马路保养市场化改革进程1995年，原交通部在合肥全国马路保养管理工作会议上提出了马路保养市场化改革的目标。 自此，马路保养管理体制及运行机制的市场化改革开始启动，至今已历经十七年历程。 总结其主要改革进程，大致可分为以下四个阶段：（一）改革启动阶段（19952001年）这一时期，在建立社会主义市场经济体制理论的指引下，交通运输行业大力推进政企分开，理顺中央和地方政府的关系，转换交通运输企业经营机制。 1995年，合肥全国马路保养管理工作会议后

2、，原交通部发布了交通部关于全面加强马路保养管理工作的若干意见，提出改革完善马路保养管理运行体制，确立“管养分离、事企分开”的目标，马路保养运行机制市场化改革迈出了第一步。 全国各地纷纷开展了保养运行机制的改革探索。 1998年6月，在福州召开的全国加快马路建设工作会议明确提出，深化马路管理体制改革是马路事业健康发展的重要任务，同时确定了改革的指导思想、基本原则和主要任务，开始了推动中国马路管理体制改革的进程。 这一时期的改革特点是：1.目标明确在原交通部的推动下，各地均以“管养分离，事企分开”作为这一阶段的工作目标，进行努力探索和不懈尝试。 对之后十多年的马路保养管理体制及运行机制的改革发挥了

3、重要的指导作用和历史性影响。 2.局部突破这一时期，全国各地马路交通部门开始努力探索、大胆实践，在培育保养市场方面做了许多改革尝试。 如上海推行保养工程招投标制度、江苏率先建立保养市场准入制度、江西、湖北、云南等省进行保养公司试点、山西、内蒙、新疆等省区试行内部竞争招标等等。 在大多数地区的改革局部探索中，最显著的标志是1996年吉林首推“国路民养”，在进行清产核资和资产审计的基础上，经资产评估和财政部门批准，对净资产为正值的，根据多数职工的意愿一步转为民营公司，转为民营企业的职工可用身份补偿金置换入股。 对净资产为负值的转为国有独资或国有控股公司。 这期间除吉林省外，快速推进改革的省份主要集

4、中在东部经济发达地区，以上海、江苏、浙江等省市为代表。 这些省市经济实力较强，思想观念超前，推进改革的基础较好。 它们一般通过支付较高的改革成本（如补缴社会保险费用，接续社会保障关系，支付身份置换经济补偿金等），在较短的时间内实现了保养管理与保养生产分离，将具有企业职能的保养作业单位从事业单位中剥离改企，推向市场。 上海市改革较为彻底，深入到产权变革和中介机构组织招标的层面，部分保养企业所有制结构实现了由国有控股向混合所有制与民营所有制方向转变。 （详见：专栏1-1）。 专栏1-1：吉林国路民养1996年，吉林在全国率先提出了“国路民养”的改革思路：改管养合一为管养分离，改定员管理为定额管理，

5、改行政管理为合同管理，改按行政区划指定保养为招标保养。 1996年首先在4个道班进行了试点改革，1998年，“国路民养”的模式在全省铺开。 至2003年6月，全省9个市（州）马路处完成了机关改革，50个县（市、区）马路段完成了机关分流，分流人员3900多名，组建民营保养公司104个，2万多人完成了事转企身份置换。 马路保养小修和日常保养从此实行招投标，大中修、改善工程实行项目法人制、招投标制、合同制和施工监理制。 全省范围开放的马路保养市场雏形基本建立。 据2006年数据显示，吉林全省50个县区市马路管理段全部完成了事企分离改革，共组建各类公司104个，全部进行了工商注册和税务登记。 其中保养

6、公司64个，工程公司40个；转制为国有或国有控股公司42个，转制为民营公司62个，转企人数达18836人。 （二）多样渐进阶段（20012006年）随着前一阶段的大胆改革尝试，在各方面条件没有完全成熟的情况下，快速推进保养市场化带来的问题逐步显现。 这一时期，改革由最初的“大胆探索、局部推进”开始转向“态度积极，措施坚决，步子稳妥”的稳步发展道路，这个阶段的主要特点是：1.制度探索2001年6月交通部颁布的马路保养与管理发展纲要（2001-2010年）中提的“深化马路保养运行机制改革”的要求，全国大部分省市依此制定了深化改革的实施方案或指导意见。 2003年，为培育中国马路保养工程市场，规范保

7、养工程招标投标工作，原交通部下发了马路保养工程市场准入暂行规定和马路保养工程施工招标投标管理暂行规定，市场化改革在全国范围逐步铺开。 后来虽然由于中华人民共和国行政许可法颁布，相关保养市场许可项目的设定权限发生变更，两个暂行规定没有得到进一步推进实施。 但部分市场化程度较高的省份至今仍在不同程度地参照执行。 2.形式多样这个期间各地改革的形式越来越多样化，全国马路保养管理呈现出“百花齐放、百家争鸣”的改革局面。 涌现出如甘肃省推行的“一分局四实体”的市场化过渡模式、宁夏和辽宁推行的改革“三步走”，湖北进行的“增量突破”的试点、浙江余姚开展的“两置换、两公开”改革，北京、青海对马路保养生产单位进

8、行的整体转制，广东组建的保养大道班等等。 虽然各地的做法不一，但总体来说保养生产开始比较普遍的逐步引入了竞争机制。 （详见:专栏1-2）。 专栏1-2：湖北增量上寻求突破湖北首先在新建马路的保养中进行了改革的尝试。 1997年，在宜昌市的一条新修马路上进行公开招标，将保养任务委托给民营企业承担，并与承包商签订了“六定四自”承包保养合同(“六定”即定保养线路、里程、等级、投资、好路率、创建目标；“四自”即承包者拥有用工、分配、保养和资金使用自主权)。 每年年底，县马路段按合同内容对保养质量进行综合评定。 为了提高保养效率和质量，承包商购置了先进的保养机械设备，并实施合同工制度，按照养路的质量定额

9、计酬。 承包期间，该段的好路率每年以一个百分点增长，达到80%，名列全县砂石路保养榜首，而使用的保养费仅为84万元，与其他相同国养路段投资相比，节省费用50%。 这种模式也被当地马路部门称为“国路民养”。 浙江余姚“两置换、两分开”浙江的马路管理体制和运行机制采取的是先试点、后推开的改革模式，以余姚的“两置换、两分开”最具代表性。 2001年3月，余姚市出台了以民营化为核心的马路保养产权制度改革实施方案，具体内容是“两分开”、“两置换”。 “两分开”即管理与保养分开，事业与企业分开；“两置换”即保养生产人员从“事业人”到“社会人”的身份置换，非经营性国有资产到经营性的产权置换。 该市按照马路保

10、养实现规范化、专业化、社会化的要求，余姚市交通局根据全市马路里程和保养队伍分布，组建了四家马路保养有限责任公司，作为独立企业法人单位，分别办理了工商登记手续，与市马路段彻底脱离了隶属关系，138名事业职工全部置换身份，从“事业人”彻底变成了“社会人”。 当时该省马路局的领导认为，“余姚模式”的改革最彻底、最先进，代表着马路体制改革的方向和最终目标。 北京、青海整体转制北京从2000年开始，原马路局党委开始酝酿马路保养体制变革和机制更新。 鉴于该项改革影响面广、政策性强，必然会触及每位职工的切身利益，同时会涉及到相关部门的权利调整，因而最终确定了保养改革循序渐进，稳步实施的“两步走”推进方针。

11、第一步，按照因地制宜的原则，首先大力推动管养分离，组建多元化的保养实体。 在此基础上，第二步通过清产核资，资产评估和审计，推动事企分开工作。 按照马路局安排，首先在一些分局积极推动日常保养合同制。 其主要做法是：以路段为单位承包日常保养作业，完全依据合同条款履行职责，从而彻底改变了旧的以行政计划为约束的保养作业管理方式。 在保养工程方面，打破了以地域（或管养区域）为主的保养工程分配制，大力推行招投标制，在各个保养段、工程段之间初步形成市场化竞争格局，从而有效地提高了工程质量，降低了成本，激发了职工工作热情。 与此同时，为进一步完善保养市场监管体系，马路局相继制定了保养工程管理办法，大中修工程招

12、投标制度，马路保养承包合同范本等一系列全新的管理文件，以指导、规范保养市场主体行为。 2002年5月，北京市人民政府批复了北京市马路局改革方案，由此北京市马路保养体制改革由局部试点进入全面展开阶段。 9月，按照北京市政府批准的马路局事企分开改革的总体方案，马路局将局系统各保养段、桥梁段、绿化段、苗圃等生产作业性单位整建制（含人、财、物）地划转到北京市路桥公司，同时组建了以马路保养为主营业务的北京路桥瑞通保养中心（下设18个保养分公司），并进行企业注册，取得了独立法人资格。 同时，各区县马路分局精简人员、重组机构，建立项目管理部、质量监督部，以适应新职能的转变。 至此，北京市马路保养管理与保养生

13、产实现彻底分离，管理单位与生产单位由过去单纯的上下级行政隶属关系，转变为以作业合同、中标合同为纽带的经济关系。 江苏三种改制模式的尝试2000年，江苏各市马路处按照省交通厅江苏省马路保养运行机制改革指导意见的要求，首先从机制上入手，在各县（市）马路站认真推行机关人员竞争上岗。 并以未竞争上岗人员为主体，国资和民资相结合的形式，纷纷注册成立工程保养有限责任公司，从而初步构建了管养分开的基本框架。 2001年，事企分离力度进一步加大。 从各马路站分离出来的保养公司制生产经营性单位开始实行独立核算，摸拟现代企业制度进行运作。 到2002年，不少市开始划分管理机关和生产经营单位的界限，实行国有资产的清

14、产核资和审计评估。 事企分开的目标在形式上基本实现。 目前，江苏省各地市保养市场化改革的情况不一而足，形成了“三分天下”的格局，即：三分之一的保养单位彻底改制成民营企业，三分之一的保养单位改制成地方国有企业，还有三分之一的进行了模拟改制，基层保养单位注册为马路局直属的二级法人企业。 广东组建大道班广东省在马路保养体制改革方面最主要的特征就是实行“管养一体，适度规模”的大道班保养模式。 大道班建设使全省马路保养工作逐步实现了“三个转变”马路保养任务由行政指令保养向合同保养转变；保养形式由分散的小道班作业向大道班（保养中心，工区、站）机械化作业转变；保养生产用工制度由任职终身制向“竞岗、双选”制转

15、变，为马路保养的市场化运作夯实了基础。 经过十多年的努力，广东大道班建设任务已经基本完成，至2008年底全省共有大道班(保养中心)566个，实现了科技化、机械化、规模化保养。 这种改革方式虽然具有过渡性质，但有效维护了改革发展的稳定大局。 3.认识深化随着实践的发展，改革进程中出现了许多实际困难，综合政策不配套、改革时机不成熟等先天不足引发的一系列问题也进一步凸显。 对此，全国各地以不同形式开展了广泛的学习交流，掀起了对马路保养市场化改革的总结讨论热潮。 2002年10月11日第十六次全国马路局长工作研讨会在湖北武汉举行。 会议内容包括：交通部马路司领导主持召开马路保养运行机制改革座谈会，各省

16、市区交流马路改革与发展经验，座谈讨论当前马路改革与发展面临的机遇与挑战等。 会议还印发了全国各地马路保养管理体制与运行机制改革经验交流材料。 各地对于马路保养市场化改革的认识逐步趋于更为稳妥的“因地制宜、因时制宜”。 （三）保持维稳阶段（20062011年）以2006年济南全国马路保养管理工作会议为标志，全国马路保养运行机制改革开始步入了保持维稳阶段。 这一时期的主要特点是：1.以稳为先在这个阶段中国学术界发起了一场对改革的反思，认为有必要深刻认识前一阶段改革的得失成败，形成新的改革共识，促进改革在新的起点上再出发。 马路保养市场化改革面对一系列的矛盾问题，各地对要不要改革、改革时机是否成熟、

17、抢险救灾等应急任务谁来承担等问题困惑重重。 交通运输部也明确表示，在坚持改革方向和原则的同时，要确立改革的衡量标准、端正改革的价值取向、把握改革的时机节奏，全国不搞一刀切、不排时间表。 这表明新的改革共识正在形成：稳字当头，稳中求进。 2.静待政策2006年5月11日，冯正霖副部长在济南召开的全国马路保养管理工作会议上指出：“顺利推进这项改革，必须要有政策支持、资金支持和保养职工的理解”。 如何深化改革，是加快改还是放慢，关键要看有关保养职工社会保障、事业单位改革、对新成立的保养企业政策扶持等政策出台情况。 也就是说，下一步深化改革对积极争取劳动、人事、税务等相关综合部门的政策支持具有高度的依

18、赖性，只有政策到位，改革才能顺利推进。 （四）反思重启阶段（2011年至今）2011年中华人民共和国马路安全保护条例正式颁布实施。 该条例实施前，马路保养市场准入问题作为一种行政许可，仅是原交通部印发的文件马路保养工程市场准入暂行规定进行了政策上的规定。 中华人民共和国行政许可法实施前，各行政管理机关对交通主管部门的许可并不作前置许可对待，交通运输主管部门对马路保养市场准入实施行政管理无法可依。 而马路安全保护条例的颁布施行改变了这一现状，明确授权国务院交通运输主管部门制定马路保养作业单位资质管理办法，对马路保养市场主体依法进行管理。 同年5月交通运输部正式将马路保养市场管理体系研究作为部软科

19、学研究项目立项启动，推进马路保养市场化的话题再次重拾。 在对过去改革进行理性反思的基础之上，如何准确研判当前形势，如何理性地结合实际情况推进马路保养市场化改革，如何科学地制定市场管理规则都是当前需要研究解决的问题。 如果说前十余年的改革更需要的是勇气，那么今后的改革恐怕更需要的是智慧和策略，以及科学的政策规则设计。 二、对以往改革的总结与思考（一）改革带来的变化通过前一阶段的改革，马路保养管理行业发生了一些积极的变化。 一是管理人员与机构得到部分精简。 通过此项改革，各省、区、市都加强了定职能、定机构、定编制工作，普遍精简了管理机构和非生产性人员，一般精简幅度达20%以上。 二是保养效益得到一

20、定提高。 改革后各地通过逐步推行定额管理、工程计量管理等，有效降低了保养成本与人工费用，而且通过保养工作质量与管理者计量考核挂钩，保养工作效率得到一定提高，保养工作质量也有所改善。 三是竞争机制逐步引入。 改革使各级马路管理者管理理念发生了根本性改变，市场竞争为保养生产单位的成长提供了优胜劣汰的舞台，保养生产单位成本意识、风险意识、效益意识得到增强。 同时改革也要求马路主管部门不断研究制定保养市场规则，为公平竞争创造体制环境。 四是职工对市场化改革的承受力有所提高。 通过改革广大干部职工思想观念发生了转变，逐步接受了“事企分开、管养分离”是顺应社会主义市场经济发展大趋势的必然，“事企转制、人员

21、分流”等切身利益的调整增强了职工风险意识、竞争意识和市场意识。 经受较长时间改革阵痛的磨练，职工的大局意识、风险意识和改革意识不断增强，改革氛围基本形成。 五是改革前景及思路日益明朗。 虽然全国改革进程还很不平衡，但改革发展趋势已渐明朗。 各地在改革实践中越来越认识到改革保养机制、分清工作职责、提高运行效率的重要性。 （二）改革收获的认识在十余年的改革实践中，各地进行了艰辛探索，收获了一些认识和体会，认真总结这些认识和体会，汲取经验教训，对于下一步推进改革至关重要。 1.改革要有明确的实质目标。 “管养分离、政企分开”本身只是改革措施，改革的实质目标是提高保养资金使用效益，提高保养作业质量，为

22、社会提供性价比更高的公共服务产品。 最终使管理部门受益、职工受益、社会公众受益。 而非为实现“管养分离、政企分开”而改革。 2.改革要有系统的顶层设计。 一是系统设计改革思路。 改革思路应该系统设计，瞻前顾后，要明确改革步骤及各个步骤的具体措施。 要特别重视解决好人员分流问题，随着近年来整个社会的就业矛盾日益凸现，对这一问题的解决更要尤其慎重。 在一定程度上可以说“人”的问题不妥善解决，改革就不可能实质到位。 因此，改革必须循序渐进，不能冒进强推。 二是系统设计顶层制度。 改革需要首先有一个系统的顶层制度设计，确保政策措施能“推行起来、落实下去”，提高政策出台的系统性和前瞻性。 3.改革推进要

23、客观考虑综合政策环境。 保养市场化改革是一项涉及面广、政策性强的系统工程。 改革的顺利推进涉及到财政、税务、国土、社保、人事、劳动等诸多行业外部部门。 可以说，改革条件的成熟、改革所面临的诸多问题的根本解决都有赖于上级政府的有力支持与各相关部门的良好配合，否则改革工作就会被诸多的现实问题困扰，甚至半途而废。 4.改革应为保养参与者提供更多选择机会。 一是为马路保养管理者提供更为灵活科学的服务采购方式。 让管理者有更多科学的方法和更为灵活的渠道选择合适的从业主体为其提供符合要求的服务。 二是为马路保养作业者提供更多的发展机会。 通过完善准入退出机制，完善信誉考核制度等，让干实事、重责任的优秀企业

24、获得诚信溢价，有更强劲的内生发展动力。 5.改革的最终结果应该是多方共嬴。 市场化改革涉及到马路管理部门、马路保养职工、社会公众的利益，改革成果应该是建设性的多方共赢，而非是破坏性的损此折彼。 通过改革使马路管理部门职能更明确、管理效率更高、保养资金投入效益更佳。 通过改革使马路保养职工个人发展有更多选择，有动力通过多劳多得带来收入的公平增长。 通过改革能为社会公众提供路况水平更好的马路产品，提供更为及时便捷的马路出行服务。 （三）现阶段改革面临的主要问题目前保养市场化推进面临诸多问题，国家综合部门宏观配套政策不到位，日常保养、应急保通等特殊性质的保养作业与其它保养作业的巨大差异，高速马路与普

25、通马路发展的不平衡，都是推进保养市场化面临的难题，如何根据中国马路保养行业现阶段的发展特点，明确现阶段保养市场化的推进思路，在明确思路的基础上如何对市场实施积极培育并逐步规范管理，是中国保养市场化推进中急需解决的问题。 1.如何解决综合政策不配套带来的改革难题。 在国家不断完善社会主义市场经济体制的背景下，马路保养市场化改革也随之不断深化。 但是，在许多地方此项工作实际进展并不顺畅，其中一个最重要的因素是国家综合部门的改革配套政策尚未完全到位，各地交通部门在改革中对一些问题的把握和处理十分困难，养老保险、身份置换、就业保障等许多涉及职工切身利益的问题处理缺少有效的政策衔接，引发的问题也影响了一

26、些地区的稳定。 因此，如何在国家现行宏观政策框架下有效推进马路保养市场化，是现阶段推进马路保养市场化亟需解决的问题。 2.如何解决不同保养作业性质迥异带来的管理难题。 日常保养、局部修复（小修）、应急抢通等日常性质的保养作业与其它保养作业相比，在时效、周期、作业要求、队伍性质等方面的差异巨大，导致使用同一种管理模式既不能实现科学管理，实际操作性也不强，给如何有效实施规范管理带来了难题，需要明确下一步如何有针对性地推进市场化的相关思路。 3.如何解决现状发展不平衡带来的现实难题。 中国高速马路与普通马路的发展基础差异巨大，东、中西部区域的发展条件也各有差异，同步推进市场化既不切合实际，也不具备条

27、件，如何兼顾高速马路与普通马路的发展现状，区别不同区域的发展条件，使市场化改革更切合实际，是下一步需要明确的重要思路。 第2章 借鉴篇再次寻找攻玉之石一、国外马路保养管理情况简介国外发达国家的马路发展大致都经历了四个发展阶段，即：19世纪末到20世纪30年代的普及阶段、30年代到50年代的改善阶段和50年代到80年代的高速马路和干线马路高速发展阶段。 第四阶段是从上世纪80年代末90年代初以来，提高通行能力和服务水平的综合发展阶段。 这个阶段马路的大规模建设已经结束，重心逐渐转移到进一步完善马路网络系统和维护改造已有马路设施阶段，保养也成为了现阶段的重点。 目前国外发达国家已经建立了比较完善的

28、马路保养市场管理体系。 下面就路网规模与中国相近的美国和加拿大，马路管理机构设置与中国较为相近的德国，市场化改革过程与中国较为相近的瑞典，实行马路保养合同总承包制的英国，与中国同处亚洲地区的日本在保养管理方面的情况作简要介绍。 （一）美国美国马路实行三级管理体制，即联邦政府、州政府、地区政府。 属地方分权的管理体制。 联邦政府设有统管各种运输方式的联邦运输部，各州政府设有州运输厅，县、市、镇等地方政府中也有相应的交通运输主管部门。 美国马路的建设、保养和管理，以州及地方政府为主。 州际高速马路及国家马路系统由联邦马路管理局规划，各州负责项目实施及运营管理。 各州运输厅除了落实联邦资助马路的建设

29、和管理外，就是负责地方马路的建设和保养。 美国农村马路的管理主要集中在州及其以下各部门。 美国的马路保养分为交通维护和专项保养两大类。 其中交通维护是指为了保持马路通畅而进行的日常性路面检查、清理和排障，类似于中国日常保养、小修保养和应急处置。 其他保养工程都归为专项保养，包括大中修和特殊专项保养工程等。 对于专项保养工程，一般委托给社会化的专业保养公司承担。 按照AASHTO（美国各州马路与交通官员协会）出版的成员组织现场承包保养概况和典型承包保养工程工作和各种范围及单位成本及其它保养手册规定，马路管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判，并监督合同执行和验收工作。 交通维护一般有如下两种组织

30、形式：其一，州马路管理机构直接负责，目前美国大部分州都是这种模式。 马路保养并未划分马路等级界限，按照AASHTO保养手册，保养管理机构和保养作业机构的设置是按照地理或行政区域划分的。 在保养区域内，一般将马路划分为段，直接由3-5人组成的巡查快队负责。 每队负责8-10km，每10-12个小队设有一个督察员（负责领导和监督各小队的工作，可根据需要调集所有人员）。 每个小队配备有：轻型载重车每人1辆、装载机1台、1000-2000L小型沥青洒布机1台；每2-3小队割草机1台，每10-20小队涂漆机和平地机各1台。 此外还根据需要配备专用设备。 为了便于工作，沿线设置有许多“服务区”（类似于中国

31、道班+服务区），州际马路一般平均每60km设置一个“服务区”。 （详见：专栏2-1）。 专栏2-1：保养单元组织实例如科罗拉多州，一个保养单元覆盖600700km普通马路和高速马路。 单元下设10至12个保养小队，负责5060km马路的各种保养作业。 纽约至新泽西高速马路是由独立于普通马路的公司管理，称作纽约新泽西港务局(区域性联合组织)，管理着2384km的高速马路（双向6车道，部分8车道、12车道），分成9个保养小队，有保养员2128人，配置1900台各类保养设备（其中除雪车392台）。 其二，由州马路管理机构整体发包给私人保养公司，目前美国许多州开始趋向于借鉴这种模式。 各州按照资本运营

32、方式建立了专业的、集约化的保养公司，保养公司的组织，考虑了从驻地到作业现场距离及许可的服务时间的因素，在人员及装备配置上充分体现了技术密集型，在技术人员和技术工人中充分考虑了各种维修技术和技能需求的覆盖。 装备也是从小到大，从独立作业到集中作业全套配置。 （详见：专栏2-2）。 这种承包保养的优点：可以使州交通厅保养管理机构人员精简，人员费用、保养费用降低，节约的经费还会逐年增加，保养投资更趋合理；保养承包期内路况可以得到较好的保障，路面及构造物得到较好的改善。 缺点是：一旦私人承包经营不善中途撤出，政府需要重新选择承包商，使保养的连续性中断。 专栏2-2：弗吉尼亚州承包保养实例以弗吉尼亚州为例，该州是美国第一个用私人公司来全包式管理马路资产并负责保养的州。 1996年，该州与VMS公司签订保养管理合同，期限是5年半。 签订合同前，弗吉尼亚交通厅提供路况和设施的基本状况数据，VMS公司开发了HQMS马路质量设施管理系统进行复核，根据收集、分析的数据进行预测和预算，合同金额为1.5亿美元。 对于不