自然灾害管理.docx

1、自然灾害管理自然灾害管理（根据授课教师录音整理）宋新初 教授同志们，今天我们要讲的课的题目是自然灾害管理。在人类的发展过程中，自然灾害一直与我们相生相伴，人类的历史实际上是伴随着自然灾害的侵袭和人类与自然灾害搏斗的过程。而自然灾害的突然袭击不仅会造成人员伤亡和财产损失，对人类社会的政治、经济和文化的发展产生重大的影响。严重的自然灾害不仅延缓经济的持续增长，更使人类遭受灭顶之灾，而且还可能使人类的文化毁灭一空。在我国发展的历史长河中。我们祖先在与自然灾害的搏斗中，也积累了丰富的经验和教训。在汉申鉴.杂言有记载：防为上，救次之，戒为下。礼记中庸中记载：凡事预则立，不预则废。那么什么是自然灾害？关于

2、灾害的定义，不同的人有不同的理解，比如有人将“危害人类生命财产和生存条件的事件均称为灾害”；又有人将“由于自然或人为因素作用于人类社会，并造成人员伤亡、财产损失、社会秩序混乱、迟滞社会经济发展的事件定义为灾害”等等。灾害的定义不外呼原因和危害。灾害的基本定义：就灾害而言，是由自然或人为的原因造成的，在一定范围内，对人类、物质和环境造成了超常能力的破坏与损失，并由此导致社会功能的严重毁坏。从灾害发生的原因角度去梳理，可以将灾害划分为自然灾害和社会灾害两大类。今天我重点讲述一下以自然灾害相关的一些问题。共有五个部分。第一部分，自然灾害的基本特征。第二部分，自然灾害的硬件管理体系。第三部分，自然灾害

3、的应急救助。第四部分，灾后恢复重建第五部分，案例第一章 自然灾害的基本特征第一节 自然灾害与危机自然灾害是在一定的自然环境背景下产生的、并且超出人类社会控制和承受能力而形成的危害人类社会的事件。如水灾、风灾、火山爆发、海啸、地震等等。自然灾害导致的自然危机往往是自在自发的，对人类来说大多是不可抗拒的灾害。随着人类社会的发展，自然环境与社会环境发生着互动，自然灾害在一定程度上掺和着人为的因素，使自然灾害具有了某种复合性。全球范围日益严重的人口膨胀、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性减少、土壤沙漠化、等等生态环境问题正以严峻的事实和惊人的数据，向全世界各国敲响了生存警钟。第二节 我国自然灾害的基本特

4、征我们先来看一组基本数据：2000年来以来全球造成1万人以上死亡的自然灾害共有4起。2003年12月26日，伊朗巴姆古城发生里氏6.8级地震，死亡4.2万人。 2004年12月26日，印尼苏门答腊岛西部沿海发生9级地震，并且引发海啸，造成2万多人死亡。2005年10月08日巴基斯坦发生7.8级地震，造成8万人死亡，6万5千余人受伤，330万人无家可归。2008年5月12日紋川大地震，造成6万9千多人死亡，37万多人受伤，失踪1万8千人。上世纪全球1万人以上死亡的自然灾害总数就达29次。全世界各国及地区的自然灾害死亡人数比例中，我国占6，是继孟加拉国、索马里、伊朗、印度之后，全世界第五个因灾死亡

5、人数最多的国家。 我国自然灾害的种类繁多，发生频率高，而且分布的地域十分广阔。在我国，除了火山灾害以外，几乎所有的自然灾害都不断地反复出现。干旱、洪涝、台风等气象灾害年年发生，地震与地质灾害连年不断。举例1：中国地震的发生频度不如日本，但在20世纪全球发生的破坏性地震中，中国占1/3，死亡人数占全球的1/2。举例2：1990年以来，中国自然灾害的年均损失都在1000亿元以上。举例3：2005年，共发生各类较大自然灾害437起，造成2567人死亡，紧急转移安置1570万人，直接经济损失2042亿元。一、六大类灾害的基本概念和内容根据灾害的性质和成因，可将中国自然灾害划分为：气象灾害、地震灾害、地

6、质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾六大类。国家突发公共事件总体应急预案中将水旱灾害作为单独的一种灾害。 （一）气象灾害气象灾害：大气对人类的生命财产和国民经济建设造成直接或间接损害的灾害。气象灾害包括：热带气旋、龙卷风、雷暴、寒潮、霜冻、冰雹、暴风雪、沙尘暴、大风、洪水、干旱等灾害。热带气旋的三种叫法：台风、飓风、热带风暴。在西太平洋地区称为台风。在东北太平洋地区、大西洋、加勒比海和墨西哥湾地区习惯上称为飓风。在印度洋则称为热带风暴。（二）地震灾害地震的成因：由于地球不断运动和变化，逐渐积累起巨大的能量，造成地壳某些脆弱地带的岩层突然断裂或者引发原有断层产生错动，能量突然释放的结果。地震

7、危害：地震具有强大的破坏力，它不仅能使大范围的建筑物瞬间倒塌而沦为废墟，给人类的生命财产造成巨大的损失，还可能诱发崩塌、滑坡、砂土液化、水灾和火灾等次生灾害，发生在海洋的强烈地震还可以引发海啸。据统计，全球每年大约发生几百万次地震，人们能感觉到的仅占1%，而七级以上的地震每年多则20余次，少则几次。（三）地质灾害地质灾害：地质灾害是指在自然或者人为因素的作用下形成的对人类生命、财产、环境造成破坏和损失的地质作用或现象。地质灾害包括：崩塌、滑坡、泥石流、地裂、地面沉降与塌陷、火山、矿井透水与瓦斯爆炸、冻融、土地沙化、水土流失等等。（四）海洋灾害海洋灾害：源于海洋的灾害称为海洋灾害。海洋灾害主要包

8、括：风暴潮、海啸、赤潮、潮灾、巨浪、海冰、海水入侵等突发性的自然灾害。与海洋有关的“厄尔尼诺现象”和“拉尼娜现象”，虽然不像海啸、大风和巨浪那样直接给人类的生命财产造成损失，但它能引起全球范围内的气候异常，间接给人类带来严重的灾害。（五）生物灾害生物灾害：由于各种生物活动（包括动物、植物和微生物活动）引起的对人类健康或生命构成威胁、对生物多样性产生危害、破坏人类生存环境的各种灾害。生物灾害主要包括：农作物生物灾害、林业生物灾害、生物入侵灾害等等。（六）森林草原火灾森林草原火灾是失去人为控制，大火在林地或草原自由蔓延和扩展，对森林和草原带来危害和损失、破坏生态环境，威胁到人民生命财产安全的灾害。

9、二、我国自然灾害发生所呈现出的时间性、地域性特征（一）气象灾害频繁中国属于季风气候，这种气候的不稳定性导致全国大部分地区寒暖、干湿变幅较大。降水量在年度内分配不均，年际之间变幅过大，使得干旱发生的频率高、范围广、强度大。旱灾基本发生在春夏两季，主要分布在黄土高原和华北平原。而每年的6月到10月，我国东部和中部的部分地区就相继进入汛期，频繁发生的暴雨和洪涝使得全国23的国土面积不同程度地受到洪水的威胁。（二）地震灾害不断中国位于欧亚、太平洋及印度洋三大板块交汇地带，新构造运动活跃，是欧亚地震带、喜马拉雅地震带及环太平洋地震带的重要分布区。渤海湾周围、西南地区和西北地区各省是地震多发区。我国近半数

10、的城市和相当数量的水库、电站、桥梁、大型工矿企业、油田、输油(气)管线等经济命脉都分布在地震带上，受地震的潜在威胁比较大。（三）地质灾害常现中国的国土面积中，高原和山地面积约占69。绝大部分的山地和高原地质构造复杂，地形起伏大，表层岩体破碎，土层瘠薄，特别是由于过度开发，地质灾害每年发生。尤其是在汛期，降雨量的增加经常导致崩塌、滑坡、泥石流等自然灾害的发生。（四）海洋灾害常发据中国海洋灾害公报显示，2007年中国共发生风暴潮、海浪、海冰、赤潮和海啸等海洋灾害163次，其中，台风风暴潮13次，温带风暴潮17次，赤潮82次，造成直接经济损失88.37亿元。（五）生物灾害严重农作物病虫草鼠等生物灾害

11、种类多，是农业增产和农产品质量提高的重要制约因素。中国常年发生的农业有害生物多达1700多种，其中100多种可造成严重危害，更有53种属于全球一百种最具危害性的有害生物。（六）森林草原火灾等级居高不下近年来，我国森林草原火险等级居高不下。以2003年为例，全国共发生森林火灾10463起，比上年增加39%；受害森林面积451万公顷，比上年增加8469%。因扑救森林火灾死亡人，比上年增加。2003年，全国共发生的草原火灾387起，受害草原面积897万公顷。火灾涉12个省(自治区)和新疆生产建设兵团。第三节 浙江省自然灾害的最基本特征数据：1993至2000年间，浙江自然灾害造成的直接经济损失为12

12、25.4亿元，占同期国民总产值的3.68%；其中1997年灾害损失达332.7亿元，占当年GDP的9.06%。而发达国家灾害损失占GDP的比例一般在0.2%0.6%。浙江省地处东南沿海，自然灾害主要以台风、洪涝、风暴潮、赤潮、干旱、雪灾、地震以及滑坡、泥石流等为主。其中气象灾害位居浙江省群灾之首。近年来浙江省重大自然灾害事件不断出现，自然灾害造成的损失明显上升，救灾工作面临严峻考验。一、大灾次数增加小灾次数减少，灾害发生的间隔期越来越短，登陆或影响浙江省的台风次数越来越多、强度越来越大。举例：2005年，浙江省先后遭受低温冰冻、干旱、暴雨、台风等灾害，尤其是710月间的台风接二连三，共有5个台

13、风影响和登陆我省。二、农业成灾面积不仅没有减少，反而有扩大趋势，成灾率在逐步上升。举例：据19962000年统计，农作物总播种面积累计28922万亩，成灾面积4207万亩，占总播种面积的14.5%；20012005年统计，农作物总播种面积累计 22099万亩，成灾面积3394万亩，占总播种面积的15.4%。三、灾害损失比重加大。举例：2003、2004、2005年浙江省因灾直接经济损失分别是62.9亿元、257.3亿元、441.6亿元，分别占当年全省国内生产总值的0.67%、2.29%、3.30%，呈明显上升趋势。第二章 自然灾害应急管理体系从殷商西周的天命主义、禳（er）弭（mi）思想到春秋

14、开始的赈济、调粟（su）、养恤（xu）思想，乃至宋明时期盛行的安辑、放贷、仓储思想，表明我们的祖先在灾害管理方面从思想到措施都不断趋于实际，也形成了中国古代自然灾害应急管理思想的雏型。现今全世界各国都非常重视灾害的应急管理，特别是美国、日本等发达国家，已经形成了一套行之有效的完整的应急管理体系。 新中国成立后，党和国家对灾害的管理给予高度的重视，通过多年的学习和探索，目前，我们国家的应急管理体系已经基本形成，确立了统一的灾害领导组织体制、完整的运行机制、相对齐全的法制基础和相对完善的保障系统。第一节 组织体制一、 管理机构二、 功能部门三、 应急指挥四、 救援队伍一、 管理机构管理机构是指维持

15、应急日常管理的负责部门。（一）围绕应急保障所需进行资源上的准备，如人员培训、经费与装备保障、信息系统建设等等。（二）编制所管辖区域的应急预案。（三）组织进行应急演习。（四）灾害发生后，配合应急指挥部门进行应急救援并协调与功能部门之间的关系，保证应急救援的效率。如美国联邦紧急事务管理局(The Federal Emergency Management Agency，FEMA)是联邦层面最主要的突发事件管理机构。二、 功能部门功能部门主要包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、医疗、交通等单位。功能部门主要职责是配合应急指挥部门进行应急救援，在救援过程中应服从应急指挥中心的安排。三、应急指挥应急

16、预案启动后，成立负责应急救援活动场外与场内指挥部。场内指挥部又称现场指挥部，负责组织指挥参与现场救援的各单位行动，迅速控制或切断灾害链，把损失降低到最低限度；组织治安、交通保障，做好人员疏散和安置工作，安抚民心；及时掌握和报告事态情况；场外指挥部是在灾害扩大升级，超出场内指挥部门的协调指挥能力范围时，介入到应急救援中来，在更大范围内，协调指挥应急救援活动。四、救援队伍救援队伍是应急救援的执行者，一般由专业和非专业人员组成。汶川地震，地震专业救援队伍16支（国家级一支，省级15支），在援救过程中，正如温总理所说的那样，充分发挥地震专业救援队伍在救援过程中的骨干作用。第二节 运作机制 一、 监测预

17、警机制二、 决策协调机制三、 执行机制四、 信息报告机制五、 公众动员机制一、 监测预警机制（一）建立预警监测网络，全面开展监测工作。（二）制定预测信息管理制度，开展预测预报工作。（三）设立警戒标准，及时向公众公布危机级别。二、决策和协调机制（一）建立应急指挥中心，履行应急管理的决策指挥职能。（二） 启动并修订应急预案。（三） 协调各方力量，组建保障网络。三、执行机制执行机制包括分级负责，决策执行过程。决策执行过程分三步骤：（一）制定决策执行计划。（二）制定决策执行指挥。 （三）保证决策执行的协调。四、建立信息报告机制主要有四个制度（一） 建立应急报告制度 （二） 建立举报制度（三） 建立信息

18、分析制度（四） 建立信息发布制度 五、建立社会动员和参与机制（一）政府要充分发挥社会的力量，应急管理尤其需要广大民众的广泛参与。（二）培育和强化公民参与意识。（三）积极与公众沟通。第三节 法制建设法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。通过立法，可以明确应急的方针和原则，规定有关部门在应急工作中的责任，划分响应级别，明确应急预案编制和演练要求、资源和经费保障、索赔和补偿、法律责任等等。举例：美国的全国紧急状态法、国家地震灾害减轻法等等。中国颁布的相关法律主要有中华人民共和国突发事件应对法、 中华人民共和国防震减灾法中华人民共和国防洪法中华人民和国水污染防治法中华人民共和国海

19、洋环境保护法 等。中国颁布的相关条例主要有破坏性地震应急条例、地质灾害防治条例、中华人民共和国防汛条例、森林防火条例等等。另外，我国逐步建立了破坏性地震、防洪、地质灾害、海洋灾害、草原火灾、森林火灾等自然灾害方面的应急制度。第四节 保障体系主要包括信息通讯、物资装备、人力资源、财务经费四方面的内容。第三章 自然灾害的紧急救助第一节 自然灾害应急响应的等级体系自然灾害的紧急救援是指从突发性自然灾害发生到灾情基本结束期间，各级政府组织紧急转移和安置灾民，并对灾民实行紧急救助的相关工作。在中国的政府系统中，管理自然灾害救助的行政部门主要是各级政府的民政部门。根据国家自然灾害救助应急预案，按照灾害损失

20、情境，民政部将应对突发性自然灾害的工作设定为四个响应等级，其中一级响应为最高响应。地方各级政府也以此为依据制定了相应的响应等级和预案，从而形成了我国的灾害应急响应等级体系。自然灾害应急响应的四个等级的划分条件和依据是什么呢？划分条件：发生气象灾害、地质灾害、海洋灾害、森林草原火灾和重大生物灾害等自然灾害以及发生5级以上破坏性地震。划分的依据：一次灾害过程中，出现死亡人数或 紧急转移安置人员或倒塌房屋的情况。一级响应 ，满足下面三条中一条就可以。(1) 死亡200人以上；(2) 紧急转移安置100万人以上；(3) 倒塌（严重损坏房屋）20万间以上。二级响应(1) 死亡100人以上，少于200人；

21、(2) 紧急转移安置80万人以上，少于100万人；(3) 倒塌（严重损坏房屋）15万间以上，少于20万间。三级响应(1) 死亡50人以上，少于100人；(2) 紧急转移安置30万人以上，少于80万人；(3) 倒塌（严重损坏房屋）10万间以上，少于15万间。四级响应 (1) 死亡30人以上，少于50人；(2) 紧急转移安置10万人以上，少于30万人；(3) 倒塌（严重损坏房屋）1万间以上，少于10万间。第二节 自然灾害的应急救助一、以县级为基本行政单元实施组织灾情管理县级政府及其有关部门按照规定在第一时间了解掌握灾情，并且立即填写自然灾害情况统计快报表，向上级政府和有关部门报告。如果因灾造成死亡

22、人数多于10人，或者在经济和社会方面造成严重损失以及灾情发生重大变化，县级政府和有关部门可以同时报告省级政府直至国务院及其有关部门。地级政府在接到县级政府灾情报告后的2小时内，就应该完成灾情的审核、汇总工作，并同时向省级政府及其有关部门报告。省级政府和有关部门在接到地级灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总工作，将本区域汇总数据向民政部报告。在出现重大灾害或民政部启动应急响应时，省、地、县级的民政部门均需执行24小时零报告制度。灾区省级民政部门还应该于每日15时以前上报前24小时的灾情和救灾工作情况。当民政部进入四级响应后，灾区省级民政部门每4小时需要向民政部报告最新灾情，如果进入三级、

23、二级甚至一级响应，所在灾区省级民政部门需每2小时向民政部上报最新的灾情。在国家层面上，民政部在接到省级民政部门灾情报告的2小时内，完成灾情数据的审核、汇总，编发重要灾情，向国务院报告并送有关部门。二、自然灾害的应急救助响应在自然灾害发生后，各级政府的民政部门根据灾害的发展态势和程序，及时启动本级灾害救助的应急预案，采取应急救助的各项措施，确保24小时内各项救灾措施到位。从分级负责来讲，有四个层面的工作职责，分别是县、地、省和中央，下面主要讲一下县、地、省级层面的应急救助响应工作。（一）县级政府和县民政部门的职责。1 要根据灾情，及时启动灾害应急预案。2及时转移安置受灾群众，保障灾民生命安全。3

24、 确保灾民的基本生活。4.向地(市)级政府及民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求 在24小时内，要报告灾害基本情况、救灾工作开展情况以及请求上级政府支持的意见。灾害基本情况包括受灾区域、受灾人员、死亡人员、失踪人员、伤病人员、需要转移安置人员等等；救灾工作开展情况包括紧急转移安置人员、应急资金应付情况、救灾物资调运和发放情况等。 5.县级政府和民政局应该在5日内将上级政府拨付的救灾应急资金落实到灾民手中，并在10日内以文件形式向地区级民政局报告救灾应急资金的使用情况。（二）地区级政府和民政部门的职责。1根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。2.

25、及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导县级政府及民政局的救灾工作。3.根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导县级政府和民政局妥善安置灾民，确保灾民基本生活。4.及时向省级政府及民政部门报告救灾工作开展情况，并提出救灾需求。5.紧急拨付省级政府所下拨的应急资金并以文件形式向上级政府报告其使用情况。（三）省级政府及民政部门的职责 1.根据灾情，及时启动本级灾害应急救助预案，并督促和检查县级灾害应急救助预案的实施。2.及时向灾区派出救灾工作组，了解灾情和指导地方政府及民政局的救灾工作。3.根据灾情和救灾的需要，及时向灾区拨付本级救灾应急资金和物资，指导地方政府和民政局妥善

26、安置灾民，确保灾民基本生活。4.灾情严重、地方政府救灾投入难以解决灾区困难时，省级民政部门和财政部门可向民政部、财政部申请救灾应急资金。5.在接到中央的应急资金拨款文件后，立即制订拨款方案并及时向灾区拨付，同时要在资金下拨15日后向民政部、财政部报告资金下拨和使用情况。第四章 灾后的恢复重建第一节 灾后重建计划的制定一、 制订重建工作计划基础二、 制订重建计划的内容三、 制定重建计划的原则一、制定重建计划基础制订灾后重建工作计划的目的是为了在原有的生产基础上，尽快恢复和重建灾区的生产能力，使其自身的功能能够达到自我复苏，同时也是为了促进灾区当地的经济未来的发展，使我国经济发展步伐协调一致。因此

27、，灾区的重建工作，既要考虑国家的经济发展步伐，又要考虑今后抵御自然灾害侵袭的功能需要。尤其是属于国家重点工程的建设，在恢复和重建中，更要进行周密的计划与安排。制订重建工作计划的基础是建立信息库，具体包括9项内容。1历史上有关灾情的报告、文字记载、相关资料。2灾后的评估报告、为灾区所收集的资料、信息的储存、数据参考。3在救援阶段的资料、信息、报告。4新闻媒介的相关信息。5国际救援机构提供的报告。6非政府机构和个人提供的信息和报告。7.相关部门的科研人员对灾情的发生、发展、预测、监测等的资料、信息、数据、报告和分析。8.综合相关部门对灾区重建工作的并展计划和规划。9以往灾害重建计划的相关参考数据、

28、人力物力的投入、成本估算、产出效益分析；资金来源与国际援助可行性等的分析资料。二、 制订重建计划的内容制订重建计划的内容应当是一个较全面的工作计划，他涵盖了社会生产和生活的方方面面。包括基本设施、基础建设、生产部门、教育卫生系统、社会服务体系、社区建设与服务、旅游产业、商业及建筑业等方面，努力使灾区达到自我供血的功效。当然，在作计划时，要考虑对现有资源的合理应用与开发，突出重点，集中资金，确定生产的规模与形式，加强与国际间的项目合作与交流，积极吸取社会、团体和个人的资金帮助与人道援助，以缩短重建的工期，为重建灾区工作计划的顺利实施，为灾区实际利用出发，尽可能地为灾区民众服务。三、 制定重建计划

29、的原则灾后重建工作涉及到社会的许多部门，为了加强重建工作的有效进行，实施对重建工作的监督与管理，需要我们坚持在制订重建计划时，遵循以下原则：（一）制订能合理预防日后灾害发生的重建计划。在制订灾后的重建工程中，应该重视制定能抗灾防灾的工程计划。对原有工程的修复要注意抗灾加固工程的并进；对新建工程要考虑灾害的发生种类，制订对付类似灾害的抗灾能力建设，比如要研究确定和计划出重建的合理设防标准。举例1：如汶川地震发生后的重建，在制订重建工程中，对极震区或遭遇地震烈度高于当地基本烈度的地区，都在充分考虑抗震设防要求。举例2：我省年珊溪水库地震后的重建，抗震设防要求从小于六度提高到了六度。（二）属于对原有

30、建筑的修复，以节约为原则。在充分考虑社会政治和经济效益的前提下，对于可修复的建筑，应本着利用原有的材料和设施，在节约资金的原则下，做好修复工作，并保证其坚固而实用，具有抵御自然灾害的能力。（三）对需整体异地重建的城市要慎重考虑，即既要考虑异地重建的必要性、可能性和合理性，又要考虑资金、文化等突出的问题。举例：汶川地震后，我国第一次就一个地震的恢复重建制定条例，条例分九章条，分别就过渡性安置、调查评估、恢复重建规划、恢复重建的实施、资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等进行了规定。特别是在恢复重建规划中明确了规划编制的主体、规划的内容、遵循的原则等内容。为汶川地震灾区的恢复重建打下了良好的基础

31、。第二节 灾后恢复生产灾后恢复生产包括交通设施、基础设施恢复、生产恢复和社会秋序恢复这三方面。交通设施、基础设施恢复交通设施的恢复是整个抗灾救灾工作的首要保障。灾害的发生往往破坏当地的道路、桥梁等交通设施，使交通陷于瘫痪状态。灾害发生后，国家、政府的首要工作就是要及时进行抢险救援工作，而交通的畅通就首当其冲。这次汶川地震的一个主要经验和教训就是要迅速打通通往各灾区的交通通道，为应急救援开通生命通道。基础设施的恢复和重建也是灾后的一项重要工作。比如电力供应，在救灾现场的指挥部、医疗救护中心等重点工作单位，没有电力是无法工作的，为保障救灾相关部门的用电需要，电力部门要重点维修与抢救。又如通信部门，要保障灾区的通信畅通无阻，及时与上级部门或外界进行沟通与联系，以便能迅速掌握和了解灾情，制定正确的救援措施发挥着巨大的作用。所以在灾区，对基础设施的恢复和抢修工作尤为重要，为保障灾民在生活、医疗救护、心理和社会秩序的稳定上，都发挥着重大的作