制度变迁中国家作用的再思考.docx

1、制度变迁中国家作用的再思考制度变迁中国家作用的再思考 制度变迁中国家作用的再思考2007-02-10 16:48:32摘要：“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”，这一悖论使国家成为新制度经济学研究的核心，将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论。其中关于国家与制度变迁关系的阐述又是这一理论的重要内容。本文将利用这一理论的研究成果，对转型期我国公用事业民营化改革进行一定的反思，从而进一步探讨国家在公用事业民营化改革这一具有重要意义制度变迁中的作用。关键词：制度变迁；公用事业；民营化；国家作用；反思“

2、国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。”这一悖论使国家成为新制度经济学研究的核心，将国家作为影响经济绩效和制度变迁的内生变量纳入分析框架，并运用经济理论进行研究和探讨，从而形成了其独特的国家理论。而其中关于国家在制度变迁中作用的阐述又是这一理论的重要内容。本文将利用这一理论的研究成果，对转型期我国公用事业民营化改革进行一定的反思，从而进一步探讨国家在公用事业民营化改革这一具有重要意义制度变迁中的作用。一、国家优势与有效制度供给不足的悖论在新制度经济学看来，制度是一种秩序，由一系列的规则构成。舒尔兹说：“我将制度定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为。”制度变

3、迁是指制度的替代、转换与交易过程。当要求改变现有制度的行为主体集合的力量超过了要求维持该制度的行为主体集合的力量时，制度将发生变迁。一般来说，它是一种效率更高的制度安排对另一种制度安排的变迁。按照马克斯韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区内对合法事业强制性手段具有垄断权的制度安排。由于在使用强制力时有很大的规模经济，因此，国家属于自然垄断的范畴，因为国家具有强制性、垄断性以及规模经济的天然优势。所以，国家一旦形成，就能利用其优势干预和推动制度变迁，对制度变迁发挥着独特的、举足轻重乃至决定性的作用。按照我国学者黄新华的总结，具体表现在如下几个方面：首先，从制度变迁的需求上看，国家既可以通过改变产

4、品和要素的相对价格比例来促进制度变迁，也可以通过引进或集中开发新技术、扩大市场规模引导制度变迁。其次，从制度变迁的供给上看，国家既可以通过修改宪法保持宽松繁荣的研究氛围，加强知识存量的积累，增加制度的供给能力，鼓励制度创新的积极性，也可以利用其强制性和规模经济的优势，降低制度变迁的供给成本，解决制度供给的持续性不足即制度供给少于制度需求的现象。再次，从制度变迁的方式上看，不论是诱致性制度变迁或强制性制度变迁中，国家的作用都是明显的。诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。诱致性制度变迁的特点可以概括为赢利性、

5、自发性和渐进性。作为一种自发性变迁过程，在诱致性制度变迁中，国家的作用主要是以法律、命令等形式承认由个人或一群人响应获利机会而创立的新制度。强制性制度变迁是由国家命令与法律引入和实行。强制性制度变迁的主体是国家因此国家发挥了决定性的作用：一凭借自己垄断的强制力，国家能以最短的时间和最快的速度推进制度变迁从这一点上看，强制性制度变迁的效率很高。二国家可以通过制定强制性规则、意识形态控制、税收等手段减少或抑制搭便车现象，从而降低制度变迁的成本加速制度变迁的进程。三凭借自己的暴力潜能和规模经济的优势，国家可以在强制性制度变迁中降低组织成本和实施成本。（）供应作为纯公共物品的制度。有些制度是属于纯公共

6、物品性质的，个人无意、无法也无须创造，这就需要国家来组织供给。以上是新制度经济学国家理论关于国家与制度变迁关系简单的概述，不管是从制度的需求角度还是从制度的供给角度，以及不同的制度变迁方式，即强制性制度变迁或诱致性制度变迁的角度来看，都体现了国家在制度变迁中的优势地位。事实上，正是国家这种天然优势，中国公用事业的制度变迁才得以启动。因为，中国公用事业的民营化改革在以适应市场经济的制度安排取代适应计划经济的制度安排的过程中，市场取向的制度变迁主要表现为国家起主导作用的自上而下的强制性制度变迁。这种判断主要是基于以下事实：（）国家主体借助行政命令、法律规范及经济刺激，在一个金字塔式的行政系统内自上

7、而下地规划、组织实施和监督公用事业改革；（）尽管潜在制度收益的出现会诱发微观主体（市场）的制度需求，但只有当国家的制度创新收益大于成本时，实际的制度变迁才能发生；（）国家为公用事业设置了严格的进入壁垒，即其他利益主体只有得到国家授权才能进行制度创新。然而，随着我国公用事业民营化改革的不断深入，这种国家优势在实践中却表现出了与民营化改革有效制度供给不足的悖论，具体体现如下：相关法律规范不健全。公用事业从计划经济条件下的垄断到市场经济条件下的开放、竞争，是一个利益博弈的复杂过程，必须有严格的法律基础，以保证改革有序运作。而目前的情况是，大多公用事业的民营化改革要么无法可依，要么难以适应市场变化和改

8、革所需。如电信改革虽进行多年，却一直无法可依。年六届全国人大常委会通过的邮政法没有涉及电信产业，年国务院第次常务会议通过的电信条例也只是行政规定。又如，在吸取民营投资方面，我国也没有一个整体性系统性的法律规范，以便于为公用事业的民营投资提供法律保障。民航、电力、铁路等产业虽有专门法律，但都制定于产业改革前，对市场运作和市场规范几乎没有涉及。企业市场主体地位尚未确立。改革开放后，我国对公用事业高度合一的政企关系进行了一定的调整，但迄今为止，政企合一、政府垄断经营的体制并未完全打破。企业并未成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，缺乏自主权和积极性。公用企业的生产经营活动，特别是较大

9、的投资活动一般均由政府安排，企业没有实质性的经营决策权。考虑到公用企业在生产经营中亏损巨大，而国家财力有限，所以有些地方政府尽量控制企业的生产能力，只要求满足基本供求矛盾，不鼓励技术创新，宁可让多余的生产能力闲置。例如，北京市政府禁止外地公民购买公交月票。有效的竞争机制尚未形成。目前来看，我国公用事业的主要业务大多是由政府的企业（或机构）独家垄断经营的，政府既是管制政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者，这就决定了企业缺乏内部与外部的竞争压力，没有追求成本最小化的动力和压力，从而导致组织管理的低效率，服务质量差，管理水平低，内部非效率现象严重；人浮于事、工作效率低下等现象普遍存在。以中

10、国电信为例，电信网的技术水平、设备先进性已超过了不少发达国家，但动作效率、运行素质和经济效益与发达国家相比则相差甚远。据统计，美国家“小贝尔”每员工接线主线数平均为，欧洲为，而中国电信只有。到年上半年，北京的装机等时间平均仍然高达天。科学合理的价格管制体制尚未建立。首先，定价偏离成本，有碍公平竞争。过去市政公用设施的建设费用主要由国家承担，价格资费从未按成本计算，而今市场准入形成多元化投资结构后，又因各投资实体成本核算的复杂性，价格资费也未按社会平均成本计算，不仅有悖于价格法“依据社会平均成本等制定政府定价和政府指导价”的规定，而且“一厂一价”极易导致不公平竞争；其次，价格听证收效甚微，价格决

11、策的公正与科学性大打折扣。价格听证制度实行五年来，全国举办各类价格听证会不下场，由于听证申请方的局限性、听证代表素质构成的差异、信息掌握的不对称等原因，各类听证总是为“涨”不为“降”，而且论“涨”的理直，论“降”的理亏，有的甚至公开做秀，哗众取宠，论证价格几乎成了运营者的独角戏；再次，价格规制的反竞争性产生了从管制中获益的利益集团。价格管制限制其它企业以价格或质量来赢得市场，从而提高了现存企业的价格和利润，不仅垄断发肤无损，引入竞争形同虚设，而且大量收入的再分配促使政治力量与受管制企业经济利益相互作用，成为腐败滋生的温床。多渠道的投融资体尚未形成。我国公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的

12、资金来源渠道，没有形成多元化的投融资新机制，造成公用事业建设滞后于城市整体发展，难以满足社会经济发展和改善城市居民生活的需要，资金不足的问题仍然比较突出，不仅使许多新建工程项目不能如期完成，也使得城市公用事业企业经营更加困难。以电力为例，中国政府自年代以来就开始实行以“集资办电”为主要内容的投融资体制改革。但迄今为止，电力短缺状况不仅没有得到根本缓解。从空间上看，已由局部性缺电扩大为全国性缺电，年除宁夏电力供应略有剩余外，其它个省级行政区都不同程度地“入不敷出”；从时间上看，已由间隙性缺电发展为延续性缺电。年我国全年共缺电亿千瓦时，按每千瓦时创造的工业产值元计算，全国因缺电而损失的工业产值就达

13、亿元。二、国家主导型制度变迁下提升制度供给能力的困境应当肯定，既定的强制性制度变迁在以较低成本启动中国公用事业民营化改革方面发挥了重要作用，是在特定的政治、经济、文化背景下作出的现实选择。但随着改革的不断深入，这种方式与进一步提升制度供给水平之间存在根本性的冲突，它不能再以较低的成本实现民营化的制度选择目标。从制度供给的角度来看，国家进行制度创新要实现的目标是双重的：一是通过降低交易费用使社会产出最大化；二是通过形成产权结构竞争与合作的基本规则使权力中心及由其代表的利益集团的收益最大化，以赢得最大化的政治支持，抑制对其执政地位构成潜在威胁的反对派势力的生长。但是，这两个目标并不是完全一致的，“

14、在使统治者（和他的集团）租金最大化所有权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率的体制之间，存在着持久的冲突”，国家很难在这两者之间选择一个“皆大欢喜”的“均衡点”。（如图所示）因为，国家为实现第一个目标，它要求形成一个排他性和可转让的产权结构，以提高资源配置效率；而为实现第二个目标，国家将为不同利益集团设定不同的产权，低效率的产权结构将不可避免。从右图来看，统治者（国家）很难在产出最大化与租金最大化之间找到一个满意的均衡点，是让，还是，或者，这并不是由统治者的偏好决定的，而是受该国社会政治经济发展情况、历史传统以及外在竞争压力等多种因素的制约与影响。如在全球化竞争的背景下，产出最大化成为统治

15、者所普遍追寻的目标。图国家进行制度创新的目标与冲突在强制性制度变迁方式下，国家固然也有建立有效率产权结构的动机，但国家推进产权制度的变革，面临着交易费用约束和竞争约束，往往不得不选择一些无效率的产权结构。“即使对历史和当代世界最一般的考察，也可清楚地看到无效率的产权是常态而不是偶然”。这在强制性制度变迁方式下就表现为制度变迁方式与制度选择目标之间的冲突。也就是说，公用事业既有的制度变迁方式在向市场经济的过渡过程中存在难以逾越的障碍，不能在短时间内促成民营化制度选择目标的建立。与此同时，新制度经济学还指出，只有当统治者的预期收益高于他强制推行制度变迁的预期成本，强制性制度变迁才会发生。但是国家进行制度变迁的动力比个人远为复杂，国家的预期效用函数中除了经济因素外，还有非经济因素。因此，以国家为主体的强制性制度变迁的有效性受到许多因素的制约，其中主要有统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性、国家的生存危机等。正因为如此，强制性制度变迁的结果可能是维持了低效率的制度。因此，我国公用事业民营化改革在既定的强制性制度变迁方式下，还受到以下一些因素的限制和约束。下一页