审计法论文论我国审计法目的条款之完善.docx

1、审计法论文论我国审计法目的条款之完善审计发论文：论我国审计法目的条款之完善摘要现代社会中的国家审计制度的功能已经超出了单纯“查账”、“鉴证”等技术工具的角色,实质是通过专业性权力监督机制实现公民知情权、监督权与政府公权力良性运行之间的有效互动,其宏观政治意义已经不再局限于“廉政建设”的语境,而具有更为广阔的内涵。我国审计法应当反映我国审计制度理论与实践的变迁,充分表达审计制度的价值功能和社会作用。应当站在宪政的高度审视审计制度内涵的新变化,科学地设置审计法的目的条款,表达审计法的立法宗旨,以保障审计法体系的和谐,推动我国法治进步。关键词立法;审计法;宗旨引言:问题的提出中国现行立法体制是中央统

2、一领导和一定程度分权的多级并存、多类结合的立法权限划分体制,我国特定的部门法一般在形式上都表现为一个规范数量众多、层次多样的庞杂的规范体系。在审计法领域,以审计法宪法规范为核心的审计法规范体系就包括了众多的内容,国家立法机关和各级审计机关每年的各类审计立法数量极大,仅1989-2004年间的数量就计达1226件。数量繁多的审计法律规范是社会生活日益复杂、审计工作内容迅速发展的实际所需,不过其中也迫切需要在审计立法中设置科学的目的条款予以统领,以保证审计法律体系的和谐、统一及完整。审计法的目的条款在审计法律制度中举足轻重,在审计法实定法体系内,它维系着整个体系的协调统一,通过对审计法立法宗旨的科

3、学表达,体现审计法自身的特点和价值追求。立法宗旨是各国在某一个领域进行立法时希望达到的目的或价值追求,一般通过目的条款予以载明,世界上各个国家,即使是那些判例法国家也十分重视立法目的条款的合理设置,以明确立法的宗旨。“长期以来,英国那些重视改进成文法起草质量、追求立法完美的法律专家极力主张,一部法律最好在一开始就用专条明确阐述该法的立法目的与立法原则。事实上,这些专家的主张得到了立法和法律解释实践的鼓励。”1在审计法实定法体系之外,审计法的目的条款又是连通审计法和社会价值观的中介,折射出一定时代的社会价值观对审计法的要求。在法的运行过程中,当法律实践和法律文本之间出现缝隙和冲突时,法的目的条款

4、可以予以调和以维持法律秩序的良性发展。因为,实际的法律过程总是会受到政策和公认的社会理念所指导,这些政策和公认的社会理念旨在实现某种明确的社会、经济或意识形态等方面的目标,这样,在稳定的法律体系、精确的规则和具有相对宽泛、易变性的政策和公认社会理念之间需要有一个连接点,实定法内的目的条款正好起到这个作用。审计法律体系通过目的条款实现与社会价值目标的相互连接,保持审计法与整个社会主义法律体系和社会理想的有机统一。因此,在我国的审计法立法中,科学设置审计法的目的条款,阐明审计法立法宗旨是完善审计法律制度的要务,但由于审计法专业性很强,我国的审计制度实践历史相对较短等原因,该问题并没有得到足够的重视

5、,对其进行深入研究并探寻解决之道也就成为本文的写作目的。一、审计法目的条款的应有品格任何一个部门法都是关于特定社会生活领域的规则体系,法律条文是其基本要素,“没有法律条文,就没有法”。248繁密的法律规则条文必须形成一个有机整体,其中法的目的条款具有极其重要的地位,因为,制定法的传统观念一般强调法律体系在逻辑上的严密、完整和自足,其间,法的目的条款构成法的灵魂,它指明立法价值取向,指导人们构建法的基本框架和具体制度,规范着全部法条,并指导着人们的司法实践活动。从法解释学的立场来看,具体的法律规则一般具有很高程度的精确性、具体性和明确性,因而,往往指涉有限,当不同的法律规范之间发生冲突或有疑义时

6、就需要进行法律解释。最基本的法律解释方法就是探究法律之规范意旨的狭义的法律解释针对法律文本进行的解释,目的解释就是其中之一。目的解释方法尤其是依某法之整体目的为依据进行的解释,可以保障法的安定性与统一性,“在英国和世界上多数国家,对目的解释法的重视程度已经高于对字义解释法的重视。如果法律文件中包含了对立法目的的明确表述条款,则对法官解释法律大有帮助。”3所以,法的目的条款无论是在理论,还是在实践两个层面都具有极其重要的意义。各国审计立法一般都将目的条款置于篇首地位。英国1983国家审计法开篇规定,制定本法的目的旨在通过规定主审计长任命及其地位,成立公共账目委员会和国家审计署,并制定促进政府部门

7、及其他机构、团体使用公共资金的经济性、效率性和效果性的新规定,加强议会对公共资金支出的控制和监督以及相关目的。4260加拿大审计长法开篇规定,“本法是关于加拿大审计长公署和对可持续发展监督并报告的法律。”美国1993年政府业绩和成果法案开篇规定,本法案的目的是: (一)通过让联邦机构对实现项目目标切实负责,提高美国人民对联邦政府能力的信心; (二)选择一些试点项目实施项目业绩改革,即设定项目目标,根据这些目标测定项目业绩情况,并对外公布其进展情况; (三)通过提高对项目执行结果、服务质量和消费者满意程度的关注,改善联邦项目的效果和公共责任; (四)通过要求联邦管理者做出实现项目目标的计划和向他

8、们提供有关项目结果和服务质量的信息,帮助他们改善服务的质量; (五)通过就联邦项目和支出是否达到法定目标和相对的效率和效果提供更为客观的信息,提高国会的决策水平;(六)改善联邦政府的内部管理。4339-340进而,各国立法围绕审计法目的条款,依据科学的方法,借助逻辑手段,按照内在规律,层层推导,逐步展开,构成严谨的逻辑系统,形成组合有序的审计法律规范体系。审计法的目的条款必须具备一定的特征: (一)适当的抽象性和概括性,以别于高度精确、具体和明确的规则条款,足以扮演通往政策和公认社会理念之“管道”的作用,实现社会核心价值观对审计法的指导和约束。(二)对本法立法宗旨的概括应当具有一定的涵摄功能和

9、预见功能,能概括和指导本法所涉及到的各个具体领域,容纳、预测和指导法的发展。(三)体现实定法自身质的规定性,具有法律科学用语的严谨品质。“法律语言最好是确切的、简洁的、冷峻的和不为每一种激情行为所左右。”使得实定法体系能够“用合适的语词模塑出一种世界经验,把人类的共同生活调控到有秩序的轨道上”。5293二、我国审计法目的条款中的内在紧张关系1995年1月1日起实施的中华人民共和国审计法第1条规定,我国审计法的立法宗旨是:“为了加强审计制度监督,维护国家财政经济秩序,促进廉政建设,保障国民经济发展。”1995年7月19日起实施的中央预算执行情况和其它财政收支的审计监督暂行办法第2条规定:“审计署

10、在国务院总理领导下,对中央预算执行情况进行审计监督,维护中央预算的法律严肃性,促进中央各部门严格执行预算法,发挥中央预算在国家宏观调控中的作用,保障经济和社会健康发展”。2006年修订的中华人民共和国审计法第1条,将我国审计法的立法宗旨规定为:“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。”2010年5月1日起实施的中华人民共和国审计法实施条例第2条规定,“审计法所称审计,是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为

11、。”可以看出,我国审计法在演进过程中始终体现了现代社会国家审计制度价值功能多元化的发展特征。首先,国家审计制度微观、直接的制度功能是监督国家财政资金使用。这体现了国家审计制度在立法宗旨上的个性特征。韩国宪法第99条规定:“监察院每年对年度财政预算收入、支出的决算进行检查后,向总统和次年度国会报告结果。”德国基本法第114条规定:“联邦审计院审计预算的执行和非预算资金的管理、经济效益性和合法合规性,其成员拥有与法官相同的独立性。联邦审计院每年要向联邦政府、联邦议会两院提交报告”。437、114通过审计监督国家财政资金使用的目的并不仅仅是消极地维护国家财政经济秩序,还包括积极地保证财政资金使用效益

12、的提高,我国2006年中华人民共和国审计法修改时,将“提高财政资金使用效益”规定为审计法的目的,丰富了国家审计制度的内容,提升了国家审计制度的层次,还为今后开展政府绩效审计提供了直接的法律依据。其次,“保障国民经济和社会健康发展”拓展并取代“保障国民经济发展”,体现了国家审计制度应有的宏观价值功能。再次,“促进廉政建设”体现了国家审计制度的权力监督功能。国家审计制度多元化的价值功能形成了一个有机的整体,并体现出自己的特色。审计法通过“加强国家审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益”的方式,实现“保障国民经济和社会健康发展”的制度追求,从而区分于其它部门法类似的价值追求。从权力监督

13、角度而言,几乎所有公法部门都以不同方式涉及到了权力监督,但是国家审计制度在权力监督上具有独特的视角,著名政治学家EA里斯(EARees)在苏联的国家控制一书中曾深刻指出:“所有政治体制研究的中心是国家性质的问题,而国家研究的中心则是控制和经济责任问题。”6任何政治和社会生活中的分权和制衡,假如剥离了其应有的经济内容就变得没有任何实际意义,甚至显得滑稽和虚伪。国家审计制度正是借助具体的专业知识对履行国家经济、社会和政治职能所必需的公共资源进行必要的法律监督实现权力监督的。这种监督是宪法和法律设定的基本权力,同时也是我国社会主义公有制条件下的基本经济制度和政治制度的必然要求。然而,在我国审计法目的

14、条款关于国家审计制度多元化价值功能的架构中仍然存在着一定的不协调(或紧张)。美国学者塔尔科特帕森斯(TalcottParsons)认为,特定系统的各个组成部分之间变化程度和速度不同,会导致数个子系统之间相互关系的不协调,从而影响整体效果,形成结构上的内在紧张。“原因是由新情境引起的需求和既有结构中反对必要变化的惰性成分之间的冲突。”7184笔者认为,以此作为方法论来分析我国审计法目的条款所表述的审计法多元化的价值追求之间的关系是合适的,并认为,其中将我国国家审计制度的宏观政治功能限于“廉政建设”的立法表述仍有进一步改进的必要,理由是:(一)“廉政建设”的立法表述不能充分体现现代宪政文明对国家审

15、计制度的要求。国家审计和社会审计、内部审计具有不同的制度功能,它是一个国家宪政结构的有机组成部分,威廉普罗克斯迈尔(W illiam Proxmire)在美国审计总署一书的序言中,曾精辟地概括了国家审计在美国宪政结构中的地位和作用,即:“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它拥有的审计权与调查权,国会在监督和监察方面就几乎无能为力。而且,审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构。”8我国审计署科研所课题组2003年的一项研究指出:国家审计的范围几乎覆盖了所有的权力部门,便于发现具有普遍性和规律性的问题,从宏观角度提出改进制度和完善政策

16、的建议,通过政策和制度的完善,实施对权力的监督。因此,国家审计是对权力进行监督的长效机制,审计机关是在宪法层次上唯一被赋予经济监督权,专司经济监督职能的机构。9(二)“廉政建设”的立法表述无法容纳国家审计制度在推动政治文明进步中所具有的全部价值意蕴。“干部监督”或者说对公务员进行职务监督的职能在各个国家的国家审计制度中都存在,例如,韩国为了防止经济高速发展时期政府官员的腐败,在1963年将最高审计院和监察委员会合并,推动职务监察,保证反腐倡廉,提高行政效率。随着经济社会的进一步发展,人们对权力监督提出了更高的要求,已经超出了“检查是否犯错误式”的合规性审计范畴,不仅要检查和监督政府对公共资源使

17、用的合法性,还要检查和监督政府对公共资源使用的效益性绩效审计。1997年德国联邦审计院审计条例第4条规定,联邦审计院的审计标准是管理工作的经济效益性和合法合规性。经济效益性审计调查的是,在所要达到的目标和所投入的资金之间是否追寻和达到了最佳的比例关系,包括管理工作的有效性、合理性以及投入的资金与任务之间的相关性(节约性原则)。4130美国政府审计准则(2007)和最高审计机关国际组织( INTISAI)(1995)均对政府绩效审计做出了规定,形成鲜明的合法性审计与绩效审计有机结合的结构体系。“廉政建设”仅仅是社会主义政治文明建设的一项具体任务,不能囊括人们在政府廉洁要求之外,对一个高效、充分实

18、现人民权利的政府的深切期望。(三)从立法技术上分析,“廉政建设”与“国民经济和社会健康发展”在抽象程度上并非同一层次的概念,而“促进民主政治建设”与“保障国民经济和社会健康发展”则属于统一抽象层次的概念表述。进而,“廉政建设”更是一个政治和日常生活中的用语,它甚至不是一个具有明确法律内涵的用语,“政治生活和日常用语具有任意性和不确定性,因其宽泛而容易产生歧义,应当尽可能用具有严格性和确定性的法律语言来矫正”。10296三、国家审计与吏治:制度的历史追踪与比较我国审计制度何以形成如此别具个性的特征?这和我国审计制度的历史渊源有着密不可分的关系。国家审计自诞生时起就具有特定的政治功能,“在古代埃及

19、、巴比伦、希腊和罗马这些人类文明进入奴隶制经济发展阶段之时,奴隶主统治者授权各级官吏国家事务,统治者为了保持其统治地位,发展财政经济,防止官吏腐化堕落,任命了专门负责经济监督的审计官员。”113中国在西周时期国家审计就已经成为奴隶制政权中的一项专门工作,在掌握国家财政支出、会计核算和审计监督的“天官大宰”系统中,配备有宰夫实施国家审计之职。著名审计史学家查特菲尔德迈克尔(Chatfield Mi-chael)指出:“在内部管理、预算和审计程序方面,中国西周时代在古代世界可以说是无与伦比的。”12周礼称:“宰夫之职,掌治朝之法,以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令,叙群吏之治。”“宰夫岁终

20、,则令群吏正岁会;月终,则令正月要;旬终,则令正日成,而以考其治,治不以时举者,以造而诛之。”“考其出入,而定刑赏。”13134分析其立法目的可以看出,我国的国家审计制度从源头开始就重视国家审计制度“临制百司,纠绳不法”的吏治功能,通过严格的责任制度对官员的政绩和廉洁程度进行考察。进入封建社会后,国家审计的上述特点得到了进一步的强化。国家职能说和维护王权说一直是西方封建社会国家审计制度的主线,德国国王威廉二世在一份命令中写道:“总会计院只从属于最高层人物,审计机关在注意收入流向何方的同时,应把国家利益看做最高原则。”14英、法、葡萄牙等国封建时期的国家审计制度的设置大体均体现了该原则。近代资产

21、阶级革命后,人们对国家审计制度价值功能的理解出现了根本性的转折,明确提出了审计制度的价值在于实现人民主权,通过审计使“所有公民都有权亲自或通过代理人考察公共捐税的需要,有权自行决定对这种捐税是否赞成,并有权监督捐税的使用”,15从民主政治和权力制衡理论的角度构建国家审计制度的观点获得了统治地位。具有代表性的英国国家审计制度就深深地植根于其“三权分立”和议会民主的宪政结构之中,其主审计长是下议院官员,将审计报告提交议会审议,议会的公共账目委员会(PAC)依据审计报告反映的问题举行听证会,向被审计单位质询,甚至有时会作出相应的决议,以超然、独立、外在于政府意志的方式实现对政府的监督。我国封建社会具

22、有悠长的国家审计历史,国家审计的目的一直是为“家天下”的人治社会理财督政,其作用主要是任“天子耳目”,“考稽诸府百官”,1699并要求做到“明于勘复”,“稽失无隐”,17兹以列表说明。我国近现代的国家审计制度则始于清末的宪政运动,清政府主要参照日本的国家审计制度模式设置了独立于行政系统、与内阁平行的审计院,直接向皇帝负责。在北洋政府时期,中央政府设立隶属于国务院的审计处,监督财政收支,但总统岁费和政府机密费用不在此列。1928年4月,南京国民政府颁布了审计法草案,将原有的审计院改为审计部,隶属于国民政府最高监察机关监察院。由于特殊的历史原因,中国共产党领导下的苏维埃政府、抗日根据地和解放区都没

23、有完备的审计制度,但审计附着于行政,“有的规定审计机构直接隶属于边区政府,有的规定审计机构隶属于政府的财政部门”。此种情形延至建国初期至1982年之前,“我国审计机关主要以两种方式设立:一是企业主管部门设置的审计机构;一是财政部门设立的财政监察机构。”18纵观整个封建社会历史和近现代历史,我们可以得出三个基本结论:(一)在漫长的历史长河中,无论我国历史上的审计制度采用何种具体的存在样式,内生的审计制度一直从属于行政集权,与行政权力紧密联系在一起,在性质上属于权力体制内部有限的自我监督。按照制度经济学的观点,人类的制度演变分为自生自发的制度和构建的制度,前者是人类制度演进的基础,后者体现了主体的

24、能动性。人类经验的偶然积累并制度化后,会自我肯定、自我强化,并影响其后的制度构建中的选择。我国审计制度的行政从属性是一个不可忽视的特征,必然对今后的我国制度的改革和演进形成不可忽视的制约。(二)近现代以来,“从清末立宪到1982年我国宪法中明确规定了国家审计的地位,经历了将近100年的时间。国家审计的地位也随着我国宪政运动的发展而发生着变化。”18但是,历史的曲折决定了我国的国家审计制度几乎一直没有置于宪政和法治的背景下发展。而近代以来的西方审计制度发展表明:国家审计的法定职责与其运行的深度、层次、广度,审计制度的模式、具体环节都与民主政治和法治发展进程的需求有必然的关联。(三)重视“吏治”是

25、我国审计制度中的优良文化遗产,这对我国的国家审计制度尤其是其中的经济责任审计制度的构建有着明显的影响。同时,如何吸收各国国家审计制度中的合理因素,将国家审计从“吏治”的工具或自律性质的权力体系内部自我监督机制,相应地调整为在权力制衡结构下促进民主政治的现代国家审计,也是今后我国国家审计制度发展必须面对的一个深层次问题。四、民主与民生:国家审计内容的实证考察我国审计法目的条款的表述是否具有进一步变化和拓展的空间?这需要从国家审计制度在国家政治与社会生活中发挥的作用中予以全面地考察。(一)国家审计在民主进程中的作用审计法律制度的一项重要内容是,对国家财政资金和社会公共资金、公共资源的使用情况进行监

26、督,并非是因为审计具有“查账”、“评价”、“鉴证”等技术功能,而是因为这些公共资源是实现国家职能必需的物质基础,国家不能不经常性地予以关注和检查。事实上,现代以来国家审计制度关注的一项中心内容一直就是政府对于人民所负有的经济上的受托责任,通过检查和监督保证政府必须将公共资源用于促进民生。美国政府审计准则就明确规定:“对于公共资源的责任的概念在我们国家的治理过程中至关重要。立法机构、其它政府官员和社会公众要求了解: (1)政府的资源是否得到适当的管理和使用,是否遵循各项法律、法规; (2)政府项目是否实现其目标和预期的成果; (3)政府项目是否讲究效率性、经济性和效果性。”195政府受托经济责任

27、的另一项重要内容是保障政治民主,人类文明的发展史昭示了人们一个基本道理:民主政治最基本的原则就是分权与制衡,为了实现民主就必须:一是选拔具有领袖才干的政治家;二是控制行政部门。20120国家审计制度通过提供专门的检查和监督,成为分权与制衡机制的一个重要组成部分。著名政治学家CA利兹(CALeeds)则更具体地指出:立法部门对行政部门的控制方式包括: 1.委员会的调查权。立法部门的各个委员会拥有调查权,不仅可以去询问公务员和政府高级官员,而且在需要必要的信息时,可以召唤专家。2.质询。立法部门应举行听证会就政府政策和行政运转诸方面的问题向政府提问,如果政府的回答不能令人满意,立法部门可以要求作更

28、严格的调查。如果政府部门失去立法机构的支持,应全体辞职。3.财政控制。英国国家审计署和意大利审计法院均有义务向立法部门报告过去的公共支出情况。4.民政专员的控制。民政专员是政府特派员,专门负责调查平民投诉,查清情况,保障公民权利。以上都离不开审计,主要是国家审计,国家审计通常是立法部门的职能之一。2158-59专业性的权力监督机制的完善程度已经成为衡量一个国家权力监督机制是否完备的一个重要标志,为推进和巩固民主,很多国家从宪政发展的高度审视国家审计制度的构建,将审计机关设立于立法机关之内,以强化对政府的监督。国家审计监督权的配置机制可以各国有所不同,但是,重视权力监督具体机制的设计,充分发挥专

29、业性的权力监督机制的作用的经验无疑是值得我们学习的。(二)国家审计何以在民主进程中扮演重要角色从国家审计和社会审计、内部审计的分工来看,国家审计和一般的经济监督存在本质的不同,社会审计和内部审计一般专注于微观社会领域内的具体目标,“社会审计服务于市场经营主体的审计、鉴证的需要,内部审计则服务于企事业单位的经营管理目标和价值增值的要求,而国家审计制度服从和服务于国家的政治、经济目标,特别是特定时期的政治目标、经济目标和社会发展的其他目标”。223社会审计和内部审计的技术意义更为明显、其微观意义上的经济监督功能更为突出,国家审计制度的功能在于国家治理,服务于政治民主、民生和谐、社会发展健康。现在,

30、各国都十分重视从民主政治的宏观视角研究审计制度的功能,认为“审计制度研究的中心问题是控制和经济责任问题,这是国家政治体制的核心内容”。23在国家审计中,微观角度的“查账”、“评价”、“鉴证”等“技术活”仅仅具有工具性和手段性,是为了实现审计制度的国家治理价值服务的,两者之间是手段和目的的关系。以色列国家审计机关的领导人纳班泽博士指出:“公共经济责任的最终目的是提供资料,使公众和立法机关注意事实。独裁主义限制资料流动,使人138论我国审计法目的条款之完善们无法真正了解那些花费公共资金的机构和团体的各项活动。即使存在经济责任关系,也不是公共经济责任关系。因此,由国家审计机关发表公正的内部资料是较高

31、文明的标志。”24有学者具体研究了国家审计在实现民主政治中的机理:在存在具有不同利益动机和选择偏好的利益集团进行博弈的政治进程中,国家审计信息提供机制,为他们之间的公平博弈奠定了重要的基础。国家审计既是政治民主的内在要求,又是实现政治民主的必要手段,是伴随经济发展而发生的政府治理制度变迁的催化剂。25(三)我国国家审计实践之考察我国自1985年成立审计机关,“审计机关成立之初,把检查会计信息的真实性作为首要任务,在会计领域打假治乱”。268但是,在发展过程中,我国国家审计的作用已经远远超出单纯的经济监督范畴,为了便于研究这种变化,笔者将1999-2004年政府审计工作报告有关内容,和2008年

32、国家审计署审计结果公告摘要梳理如下:表21999-2004年政府审计工作报告摘要1999年的审计重点是:国务院各部门预算执行情况,重点是国债资金、水利建设资金、扶贫资金和高校教育经费等专项资金使用情况。2000年的审计重点是:国务院各部门和中国人民银行预算执行情况,重点是国债专项资金、公路建设资金、天然林保护资金、重点城市排污费、中央科技经费等专项资金的管理使用情况和农业银行、国有企业资产负债损益情况。2001年审计的重点是:国务院各部门预算执行情况,重点是长期建设国债和农村电网改造资金、退耕还林试点工作资金、铁路建设资金管理使用情况。2002年审计的重点是:财政部具体组织的中央预算执行情况,国税和海关系统税收征管情况、部门预算执行情况,税收、国债等专项资金管理使用情况、机场项目建设管理情况及12户有国有骨干企业领导人经济责任履行情况。2003年审计的重点是:财政部具体组织的中央预算执行情况,国家发改委及中央其他部门预算执行情况,税务系统税收征管情况,教育、扶贫、救灾等专项资金管理使用情况,工商银行和原中国人寿保险公司资