税收的真相.docx

1、税收的真相税收的真相(一) 谁有征税权南方报业新闻时间: 2011年04月21日 来源: 南方周末作者：*向春漫画 税收必须由议会立法开征,政府部门不管其级别有多高,都无权开征税收。几乎把所有税收事项都授权给政府部门决定,并不符合法律保留原则。全国人大都应废止税收授权立法,收回税收立法权。黄凯平立法机构独享的权利无论国内国外,每当讨论税收或预算时,官员们的德行总是饱受指责,政府的腐败也会被人们不断数落,抗议纳税人的钱被浪费了。虽然总有人质疑税收存在的必要性,但绝大多数思想家与政治家都不得不承认:税收是权利的成本,保障人权依赖于税收。尽管从哲学上或从道义上来看,天赋人权,生而有之,但这只是良好的

2、愿景,从现实操作来看,保障人权需要钱。1982年,美国用于治安与司法系统的总费用是358.42亿美元,到2003年时这一经费达到1854.9亿美元,十年间增长了418。维护个人权利与自由的事情样样都需要钱:产权登记、刑事侦查、食品安全监督、救灾、监狱管理所有这些都非常昂贵。如果没有一批有专业知识的法官与独立运转的司法系统,人们不可能获得法律救济的权利；如果没有训练有素、装备精良的警察保护公民免于有组织的犯罪团伙的强取豪夺,公民的财产权只是一句空话。从宪政的角度看,国家或政府就是人们通过相互达成契约来保障这些权利的工具,没有公共经费的国家,无法保障权利。税收的必要性在此:它是用来保障公民自由与权

3、利的成本,也可以视为公民购买公共服务的价格。正如美国大法官霍尔姆斯所言:“税是文明的对价”。形式上,税收来源于公民的私有财产,是由私有财产转换而来的国家财产,它必然是国家对公民财产权的“侵犯”,有人说“征税的权力是事关毁灭的权力”。如果通过暴力攫取,就彻底否定了财产权,继而否定了国家本身否定了财产权,谈何国家?如果通过公民达成契约进行让渡,征税权又应如何运作?从西方国家的经验看,宪政体制形成的历史,就是争夺征税权的历史。从威尼斯城市国家开始,到荷兰共和国的独立,以及英国几代皇室的兴亡,都是王室财政困难有求于民,而逐渐形成了民主政治。在英国,国王与贵族、平民的斗争与妥协最终形成了“未经议会同意国

4、王不得征税”的规则；美国独立战争起源于一场抗税运动,其独立宣言列举了英国国王的罪行之一就是“未经我们同意就向我们强行征税”；法国大革命中公布的人权与公民权利宣言也清楚地规定了公民对税赋有决定权。欧美国家的这一系列历史事件,为所有宪政法治国家的征税权谱写了一条根本原则:征税是议会绝对保留的权力,公民无代表权不纳税,征税必须征得公民的同意并制定法律。这就是“税收法定原则”,这是税法的最高原则,与刑法中的“罪刑法定原则”一起被视为现代法治社会的两大枢纽。征税权是国家的核心权力,公民通过选举代表组成议会,由议会公开讨论并制定税法,为公共产品定价。公民的参与和决策是国家征税权的合法性来源,因此,现代法治

5、国家的宪法都规定了征税是议会独享的权力,税收必须由议会立法开征,政府部门不管其级别有多高,都无权开征税收,税法一旦被议会通过,政府部门只能按照议会决定的税率与程序收税。尽快走向税收法定这是现代法治国家必然做法,我国虽然情况特殊,也在曲折中慢慢望这个方向走。1949年后的四部宪法中,都没有关于征税权的规定,税收立法权一直十分不明确。最早在1952年,政务院发布的全国税政实施要则规定税收立法权归中央政府,并颁布了一系列税收条例；1958年全国人大常委通过了农业税条例和工商统一税条例(草案),这些条例废止了原来国务院制定的关于营业税、印花税等部分的税规,但国务院制定的其他税收条例却依然有效。到197

6、7年,国务院批转的财政部关于税收管理体制的决定,又规定税法的颁布与实施、税种的开征与停征都由国务院统一规定；1984年,全国人大常委会授权国务院改革工商税制和发布试行有关税收条例(草案)。从这个授权看,税收立法权是属于全国人大常委会的；而接着在1985年,全国人大又授权国务院在经济体制改革与对外开放方面可以制定暂行规定或条例,这次授权似乎表明全国人大要确认税收立法权是属于全国人大的。此后,国务院依照这两次授权制定了大量税收暂行条例,行使税收立法权。直到2000年3月,全国人大颁布立法法,才第一次明确规定税收制度只能制定法律,但由全国人大制定还是由全国人大常委会制定,却没有明确说明。到目前为止,

7、我国的19种税收中除了个人所得税与企业所得税是由全国人大立法外,其他税种都是由立法机关授权国务院制定的暂行条例。国务院能不断开征新税,而民众却无抗辩之权,其根源在于全国人大常委会与全国人大在1984与1985年对国务院的两次“空白授权”。1984年全国人大常委会通过的授权虽已于2009年明确废止,但要讨论我国的征税权问题,分析这两次授权的合法性却非常重要。这两次授权虽然不符合立法法对授权立法的规定,但立法法于2000年7月1日开始生效,这两次授权立法的时间早于立法法,国务院的税收立法权在体制上不存在问题。尽管如此,从最基本的法理原则来看,这种授权立法本身还是存在重大缺陷。这两次授权,几乎把所有

8、税收事项都授权给政府部门决定,并不符合法律保留原则。法律保留原则意味着有些事项(包括税收、人身自由等)只能由立法者“亲自”立法决定。除了维护议会的立法功能之外,该原则还有督促立法者行使宪法规定的职权,不得任意以授权立法的方式逃避自己的立法责任,否则就是对公民的不负责,有违宪政精义。这两次授权也没有列出明确目的,没有遵循“一事一权”原则,其授权范围模糊不清,极为宽泛,只笼统说了授权范围是“改革工商税制”与“经济体制改革和对外开放方面的问题”。试想,有哪几个事项不属于“经济体制改革和对外开放方面的问题”?这是法律上不允许出现的“空白授权”,并不合理。另外,一些征税的行政法规还是经国务院再一次授权,

9、由财政部或国家税务总局制定,这不符合“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”的基本原则。此外,那两次授权没有规定时效,1985年的授权到今年已有26年,国务院依然依据这一授权行使税收立法权。正因立法机关没有履行税收立法的职权,导致了我国征税权的现状:宪法对税收事项没有任何规定；正式的税法仅三部,国务院涉税的暂行条例有二十多种,财政部与税务总局发出的涉税“细则”、“文件”和“通知”数以百计；其他由中央部委与省级部门发出的成千上万,更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是数不胜数。正义的征税权是基于公民的授权,税收立法不应成为“密室政治”,应该有公共辩论。最近,政府开征新税的积极性持续高涨,针对个

10、人住房的房产税、社保税、二氧化碳税、环境税都在试行或准备试行,个税改革的草案虽然早已提交全国人大,但草案的内容却没有公开,所有这些,公众都无法有效地进行辩论与表达意见。无论是从遵循法理逻辑来看,还是从结束征税权乱局的现实需要来说,全国人大都应废止税收授权立法,收回税收立法权。(本文由传知行社会经济研究所供稿)税收的真相(二) 税收不是保护费也不同于政府收费 南方报业新闻 时间: 2011年05月05日 来源: 南方周末 作者：刘守刚 黑社会收取的保护费在使用上不会主要用于公共利益,过程上更不会控制于民众。“皇粮国税”的说法古已有之,对老百姓来说,如今各式各样要交钱的地方,更是无处不在。可什么才

11、是“税收”,它与保护费有什么区别?政府收的钱为什么有的叫“税”,有的叫“费”?为什么要“费改税”?传统教科书是这样定义的:“税收是政府凭借政治权力强制地、无偿地、固定地获取的一种财政收入。”可遵从这一定义,税收就与黑社会收取的“保护费”没什么差别了。黑社会在收保护费时,同样是“强制地、无偿地”,而一个占据了稳定地盘的黑社会,收保护费时多半也是“固定地”。如果不能把税收和保护费区别开来,就麻烦了,税务工作者凭什么理直气壮地要纳税人交钱,说“纳税光荣,逃税可耻”?对此,一个常见的回答是,税收是“取之于民,用之于民”的,而保护费不是。可问题在于,仅从名词看,保护费也是“取之于民,用之于民”的,因为收

12、钱的目的是向交钱的人提供“保护”。但我们确实知道,两者是有区别的。水泊梁山好汉们之所以“三打祝家庄”,无非是因为自家收的钱不是税,没法去搞“纳税宣传”,只能依靠赤裸裸的暴力。有人提供一个简单的说法是,“国家收的就是税,黑社会收的就是保护费”。这就把税收与保护费的区分标准,转移到国家与黑社会的区分上。这个区分很古老,公元五世纪的基督教哲学家奥古斯丁就问过,“王国与大的抢劫集团有什么区别?”更早,中国汉高祖刘邦,一个流氓无产者出身的统治者,在陆贾的解说下,终于明白,靠暴力社团打天下是没什么问题的,但要被人当作正常国家,就要依正道而行(所谓“逆取而以顺守之”)。国家的正道是什么,自古以来众说纷纭。不

13、过,就现代国家而言,其正道的逻辑基础,显然建立在社会契约论的基础上:国家经由人民公意产生,并为人民的公共利益服务。就财税而言,税收之所以不是保护费,不仅要关注钱是怎么收上来的,其正道的根本是关注钱怎么用,是不是经得起审查。也就是说,在现代国家,税收需要符合以下几个标准:第一,在收入来源方面,一国绝大部分财政收入必须依靠大众税收,要普遍、平等、直接、规范的征收于公众的收入或财产。也就是说,国家的财政基础是大众的私人财产,要毫不含糊地承认,是纳税人养活了国家,而非相反；是纳税人的钱(经由国家机构)在扶贫救灾、办公益事业,而不必对政府和官员感恩。第二,支出方向方面,要体现税收“用之于民”,其用途主要

14、是公共服务,以实现公共利益。这可以从财政支出的类别与比重来体现,看其支出类别是不是多为民生项目,支出比重是不是民生项目占据绝对份额。在一个正在工业化的国家,财政投资于工业项目情有可原；而在一个工业化已大体完成的国家,将财政资金投到盈利性项目上,与民争利,就不能算作“用之于民”,此时体现公共利益的开支项目主要应该是社会保障。第三,财政管理方面,收支过程要透明公开,事先由预算控制,预算又控制于代议制机构,并最终控制在社会公众手中。也就是说,不能自说自话随便给个数字就说钱主要用在公共利益上了,而应该遵循以下程序:花钱的项目和金额,事先经民意代表审议批准,事中由民意代表监督检查,事后接受民意代表的审计

15、与问责。所以,什么是税收,不能简单地从形式上去理解。一个现代国家的税收,它是(基于社会公意形成的)立法权对公众的收入或财产进行普遍、平等、直接、规范地征收所形成的财政收入,其目的是用于公共服务,其过程控制于预算并最终决定于民众。如此定义的税收,就可与黑社会收取的保护费鲜明地区分开,因为后者在使用上不会主要用于公共利益,过程上更不会控制于民众。众所周知的是,政府不仅收税,而且还收费。按照传统教科书的定义,也不能将税收与政府“收费”区别开,更无法解释我国正在进行中的“费改税”。税收与收费,都是政府在收钱,二者的执行主体都是政府,而且通过“费”的项目收上来的钱,在使用上也具有一定的公共性。但二者是相

16、当不同的。税收是对公众私人财产的一种普遍性征收,这种对财产权的“侵犯”,只有基于公意而形成的立法部门才有权力。由立法权来征税,在性质上相当于公众自己同意拿出一部分财产用于共同事业。行政部门只是立法部门的执行者,其行政权的行使,需执行公意但并不等于公意,因此无权直接征收公众的财产。行政部门只能就提供给特定民众的特定商品或服务,收取一部分费用以弥补成本。这种收费源于政府的行政权,其收支过程也由行政权加以控制,与源于立法权的税收不同,不是社会公意的反映。本质上这种收费行为是一种与民众之间的交易行为,具有一定的“特殊”性:收费领域极其有限与特别,支出方向也特定,不能用于一般服务。因此,政府不能以收费来

17、代替税收。由此可见,我国自1998年起直至今日仍未完成的“费改税”工作,不仅仅“为了规范政府行为,减轻民众负担”,更重要是体现立法权对行政权的控制,体现税收源于立法权的实质,这是中国走向现代国家的必要步骤。以2011年1月财政部、国家发展改革委、国家工商总局联合发出的通知(“从9月1日起在全国统一停止征收个体工商户管理费和集贸市场管理费”)为例,工商管理和集贸市场管理都是一般性的公共管理与服务,其资金支持只能来自一般性的税收,而不能依托行政权收费。因此,对我国今后的“费改税”工作而言,必须清楚地认识税、费背后各自的权力依据不同,必须正确地区分税和费各自不同的性质。需要说明的是,上述对税收的讨论

18、,说的都是现代税收,前现代税收并不完全具备上述特征。在原始国家或传统国家,税收很可能类似于黑社会的保护费,或者政府大量地以收费代替税收。但只要自认是现代国家,税收就必须具备以上的特征。也就是说,现代税收才是真正的税收。(本文由传知行社会经济研究所供稿)税收的真相(三) 不加税的理由南方报业新闻 时间: 2011年05月12日 来源: 南方周末作者：郭玉闪 将政府这些非税收入与公共财政收入相合并时,就得出了政府“取之于民”的总收入,税负与欧洲高福利国家相比不遑多让。相比减税,暂不加赋的主张只是一种消极主张。若无法立即推动政府减税,至少要保证情况不恶化这是底线。郭玉闪在前面的专栏文章里,黄凯平谈到

19、征税权的归属,无代表不纳税是现代国家的共识；刘守刚的文章又进一步解释了现代税收的特点,简而言之,税乃为“用之于民”才“取之于民”,且需民众同意并能透明化监督。以此论之,税代表着民众与政府一种清楚的关系:政府只能以税收形式从民众处得到收入,并需将此收入重新用于民众。规模巨大的非税收入但当下中国政府的财政收入可不仅仅是税,还包含了大量非税收入。所谓非税收入,从形式上说,是无民众同意即为政府征收并归其所有。既然无需民众同意,自然民众也就无从约束其使用。这些非税收入中,有一部分被纳入国家财政预算框架里,要拿到全国人大批准且每年审计,所以受到一定程度的约束,包括行政性收费收入、罚没收入、各种专项收入如征

20、收排污费收入、教育费附加收入、铁路建设基金收入、电力建设资金专项收入等。这些被纳入国家预算框架的非税收入与各种税收收入,共同构成了每年国家正式对外公布的全国公共财政收入,以2010年为例,全国公共财政收入8.308万亿元,其中非税收入为9878亿元。更多的非税收入,在形式上不受任何约束,数量上也远远超过被纳入预算框架的部分。其中最令人瞩目的当属政府性基金、国有企业收入、社会保障、政府债务等。且让我们一一辨析。所谓政府性基金,乃为统称；既指各种各样由中央政府、省级政府自行设立并从民众处强制取得的基金收入,比如三峡建设基金,全国民众每消费一度电都要被强制缴纳数厘贡献给此基金；也包括地方政府的土地财

21、政等收入。按照政府公布数据,2010年全国政府性基金收入共35781.94亿元,其中单项最大的是土地财政,达到29109.94亿元!因为在所经营领域有绝对垄断地位,国企在中国尤为庞大；2010年国企营业总收入达303253.7亿元,利润则有19870.6亿元。自2007年开始这部分利润中极小的一个比例需上缴给中央政府,以2010年为例,交给国家的利润有558.7亿元；但从道理上说,国企利润不管留在国企内部还是上交给国家,每一分都属于国家收入；从取之于民的角度来说,这些利润当然是从社会被转移到国家手里了,甚至如果要算上国企垄断所造成的机会成本损失,公众被拿走的财富还更多。二战之后全世界都往福利国

22、家转,由此社会保障体系的重要性在不断增加,至今全世界已有上百个国家将社会保障收入当作一项税来开征,而且在很多发达国家比如美国法国英国,社会保障税已经是最重要的主体税种。在中国,无论社会保障是否正式开征为税种,五项社会保险基金所构成的社会保障收入,都取之于民并且规模日益增大,至2010年已高达18646.4亿元。政府债务与私人债务不同,政府债务必得用未来的税收收入来偿还,所以政府举债,最后埋单的总是社会民众,以此理解,政府债务自然应当列为政府的非税收入、公民的非税负担；政府举债越大,社会未来的税负也越重。而近年来中国政府的债务虽未到欧洲那样夸张,但也呈快速上升趋势。到2010年底,中央国债余额实

23、际数为67526.91亿元,2009年实际数为60237.68亿元,可见2010年一年新增中央国债实际数为7289.23亿元。而比之中央债务,地方政府债务要更为惊人,尤其2009年以来地方融资平台所欠债务呈爆炸性增长:按照新世纪周刊2010年一个报道中的调查,2009年底地方政府所欠债务有10万亿,其中地方融资平台所欠债务为7万亿!而且还预估到2010年底,地方融资平台还会新增2.5万亿贷款。可见,仅以2010年为例粗略计算,将以上四项非税收入政府性基金、国有企业收入、社会保障、政府(新增)债务加总,就有10.6588万亿之巨!甚至超过了国家正式公布的公共财政收入8.308万亿；这些非税收入取

24、之于民,数量庞大,却几乎不受民众任何约束,若再算上全国公共财政收入中的非税收入,那么2010年全国非税收入为11.6466万亿,税收收入为7.3202万亿:非税收入是税收收入的1.59倍,远远高于税收收入。最重要的,当我们将政府这些非税收入与公共财政收入相合并时,就得出了2010年中国政府“取之于民”的总收入大约为:18.9668万亿,占2010年39.79万亿GDP的47.657；这个水平,即使与欧洲高福利国家相比都不遑多让了,在真实税负上已经让中国站到了全世界最高的行列了。这里计算的只是四项非税收入,实际上非税收入的情形不止如此,比如,各级政府乱收费、乱罚款、乱摊派每年给民众也增加了不少负

25、担。当然,由于中国财政目前尚不透明,真实水平无从得知,但从2004年中国经济普查年鉴的统计还是能管窥一豹:2004年,在财政税收之外,我国工商、质监、城管、消防、交通等政府部门,年收费达9367.67亿,加上检察院和法院所收的356亿,共计9723.67亿,而2004年的GDP是15.9万亿。多少用之于民?与高税负形成鲜明对比的,却是政府在民生上的低投入。很长一段时间以来,中国财政的一大特点是重投资轻民生,前面所及四大非税收入,除社会保障收入外,几乎都与投资有关。国企利润、政府举债、各种各样的建设基金以及土地财政等,都与民众福祉提高无直接关联。粗略计算,2010年中央公共财政支出中,教育、医疗

26、卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计8898.54亿元；用于“三农”的支出合计8579.7亿元,其中包括支持农业生产支出3427.3亿元,对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴支出1225.9亿元,促进农村教育、卫生等社会事业发展支出3350.3亿元,农产品储备费用和利息等支出576.2亿元；而非税收入中政府性基金支出,与民生相关的:农村基础设施建设和补助农民等支出2248.27亿元、廉租住房保障支出463.62亿元、彩票公益金支出288.19亿元,用于社会福利、体育、教育等社会公益事业、城市基础设施配套支出479.68亿元、地方教育附加支出177.41亿元等

27、,总计3657.17亿元。因为没有直接数据,无法得知地方公共财政收入中多大比例用于与民生相关的支出上。我们不妨以上海的标准(在全国各地民生支出中应该是比较高的)来粗略估计,2010年上海市本级财政支出1278.7亿元,其中“聚焦惠民生”支出了665.8亿元,占52,若以此比例来估算全国地方公共财政支出中用于民生的部分,则2010年地方公共财政支出7.36万亿元中应当有3.83万亿用于民生。如此算来,则2010年“用之于民”的政府总支出大略为5.94万亿,与2010年政府“取之于民”的总收入18.9668万亿相比,是31.35。用之于民的与取之于民的比例可谓悬殊。底线:暂不加赋这就带出了一个简单

28、但一目了然的道理,若一国税收“取之于民”甚多,而“用之于民”较少；则此国绝不可再谈任何加税主张,只能主张暂不加赋。原因之一,是此国若能轻易做到取之于民远远超过用之于民,则此国征税权必然不受国民控制、此国之税收必不是基于社会公意而征收,如此,则此国国民也必定无法限制政府如何使用它的收入在此前提下,为防止政府用任何增加福利的借口来增加收入但并不实质改善国民福利,只能绝口不提任何加税主张。原因之二,天下没有免费的午餐。政府已经拿走了那么多收入,在它不能提供对等社会福利之前,就没有理由继续增加收入。当然,相比减税,暂不加赋的主张只是一种消极主张。但若无法立即推动政府减税,至少要能保证不再被莫名其妙增加

29、一些新税负,至少要保证情况不恶化这是底线。因此,只能暂不加赋,直至有一天能减税、缴纳的税能换回对等的社会福利。(本文由传知行社会经济研究所供稿)税收的真相(四) “被”纳税与“明”纳税南方报业新闻 时间: 2011年05月19日 来源: 南方周末作者：李炜光 你或你的家人去商店买任何东西,都已经在交税。间接税的诡异就在于,不管你情愿与否,天天都在“被”纳税,而自己却毫不知情。2009年全部税收中,70%是间接税,另30%中有21%是企业所得税,而典型的直接税个人所得税,只占7%。李炜光先生,或女士,自降生在这个世界上的时候起,赋税就与你如影相随了。如西方人常说的,“无法逃避的只有死亡和纳税”。

30、几分责任感,几分法制意识,也有几分无奈。看得出来,你,还有我,无论我们有没有收入、有没有财产,无论是贫穷还是富有,无论我们的社会地位是高还是低,你我都是这个国家的不得不忠实的纳税人。不知你注意到没有,我们生活在一个以间接税为主体税种的国度里,增值税、消费税、营业税这类税收占据了我国税制结构的最大比重。作为纳税人,我们除了要按时交纳个人所得税等这些“明面儿上”的税之外,还要交纳以“隐蔽税”形式存在的间接税。你知道什么是间接税吗?它是含在商品价格里、税负能转嫁给他人承担的那类税种。当你在商场里掏钱买东西时,你看到的价格,那里面有文章厂家或商家所转移在这件商品里的税款已经包含其中。由于价款和税款没有

31、分别标出,是合在一起的一个数字,你很容易以为那就是商品的实际价格,而纳税的事与己无关。其实正好相反。你或你的家人去商店买任何东西,都已经在交税。间接税的诡异就在于,不管你情愿与否,天天都在“被”纳税,而自己却毫不知情。与间接税相对应的是直接税。直接税与间接税的区别在于,它不可以转嫁,只能由交税者自己承担。在整个商品流转环节中,每个环节的企业都只是税款的缴纳者,而不是税收负担的真正承担者,而真正承担起所有环节层层“结转”下来的最终税负的,就是购买这件商品的消费者。在税收学上,这叫“负税人”,即实际负担税款的单位及个人。在税负不能转嫁的条件下,负税人就是纳税人；在税负能够转嫁的条件下,负税人并不见得是纳税人,而只是税款的交纳人。所以,作为一名现代社会的合格纳税人,你得明白自己究竟给国家交了多少税。请注意,不是看每月工资单上被扣了多少税款,那只是你承担税收的一部分而已,你所承担的一部分或大部分税收,实际上早已经用自己的收入支付过了,你可能对此毫无察觉,或者只是感觉自己怎么“收入少了”、“钱毛了”,其实,这可能是你承担了太多与收入不大相配的隐蔽税负担的缘故。可惜,这个账,在当今的国人中,至少到目前为止,没有几人算得清楚。在我看来,以间接税为主体的税制体系,很难体现税收的公平性和量能负担原则,因为它几乎可以涉及一切商品和劳务,