政治参与政治社会化与政治文化.docx

1、政治参与政治社会化与政治文化第七讲 政治参与、政治社会化与政治文化一、政治参与的内涵与功能1、什么叫政治参与公民的政治参与活动是现代国家政治生活的重要组成部分。在西方，政治参与这一概念最早可以追溯到古希腊。在伯利克里时代（公元前461公元前429）的雅典城邦，城邦内的大小政事都要经过由城邦全体成年男子组成的公民大会批准，城邦内公民（奴隶、妇女和外邦人除外）直接参与各种决策。故而，这种政制运作形成被称做直接民主制。在现代政治体系中，政治参与作为公民的一项重要的政治行为日益受到研究者们的关注。从第二次世界大战后西方学者对选举学和选举行为的系统研究开始，到20世纪60年代，伴随着西方行为主义政治学的

2、兴起，对政治参与的研究也得到进一步拓展和深化。其研究对象不仅涉及发达国家公民参与行为，而且还将注意力转向广大发展中国家；不仅涉及公民的参政行为，而且涉及参政动机、参政心理、参政意识等。有关政治参与这一概念的界说非常丰富。由于研究者在研究视角和研究方法的差异，使得他们对政治参与的认识存在诸多分歧。就这一概念的内涵来说，有的学者偏重于从过程的角度看待公民参与，认为政治参与就是“全国或地方、个人或集体支持或反对国家结构、权威和（或）有关公益分配决策的行动”。而有的则偏重从功能的角度看待公民的政治参与，认为所谓政治参与，就是“平民试图影响政府决策的活动”。实际上，政治参与作为现代公民政治生活中的一项重

3、要内容，不仅是政治关系中公民实现自身政治权利的重要方式，而且反映着公民在国家政治生活中的地位和作用，因而种种关于公民政治参与的界说都将影响政府的活动视为公民参与的核心内容。有关政治参与的外延，有的学者从狭义的角度出发，认为它只包括合法的参与方式。如诺曼尼和西德尼伏巴认为，政治参与指的是“平民或多或少以影响政府人员的选择及（或）他们采取的行动为直接目的而进行的合法活动”。这里，政治参与的目标在于影响政府人事和（或）政策抉择，它不包括诸如消极抵制、集体不服从、政治暴力或恐怖、暗杀甚至革命等政治行为。而另有许多学者主张应从广义的角度认识政治参与，政治参与也应包括非法的政治活动。如塞缪尔亨廷顿和琼纳尔

4、逊就认为政治参与包括影响政府的所有活动，而不考虑这些活动根据政治系统的既定规则是否合法，因此，诸如抗议、游行示威、暴动甚至叛乱都属于政治参与形式。持类似观点的还有阿尔蒙德、托马斯戴伊等学者。事实上，政治参与并非一个一成不变的概念。它毋宁是特定社会历史文化条件下公民在国家政治生活中的地位和角色的物化形式，它所表现出的具体行为外观及其性质与一个国家的政治发展程度和社会形态有着密切的联系。封建专制体制下，普通民众的命运往往主宰在少数地主官僚的手里，他们没有参与政府活动的任何权利，一些在现代人看来基本的参政权利（如结社、集会、游行示威等）在当时却被视为非法。到了近代资本主义社会，尽管资产阶级在法律上承

5、认广大民众平等的参与政治权利，却在很大程度上掩盖了资本的统治和金钱政治的阶级本质。而且，即使在同一性质的国家，由于各国内政治资源的结构状况上的差异，政治参与也常常会表现出不同的内涵。这反映在研究者们对政治参与的认识上，就是他们往往根据各自的研究目的、从不同的研究视角出发赋予政治参与不同的内涵和外延。我们认为，对任何概念的界说不仅要注重其概括性，即这个概念必须能够涵括不同政治形态中的一系列行为，而且要将这一概念的外延限制在一定的范围之内，这样才能突出其精确性，而精确性是一种概念发挥其特有的解释力的关键所在。若将政治参与的，外延扩展至非法的政治活动，那么作为公民影响政府活动的政治参与就与一般的政治

6、行为实际上没有了区别。而且，大规模非法的体制外暴力事件更多地发生在专制体制中。由于政治制度化程度低，各种公民参政的渠道被堵塞，所以该体制下民众的政治活动常常表现为非法的行为。而在现代民主政治中，政治参与则经常表现为合法的、体制内的非暴力活动。基于此，我们基本上可以将政治参与界定为特定体制框架内普通公民或公民团体影响政府人事构成和政府政策制定的各种行为。从以上对政治参与的界定中，我们可以进一步概括出政治参与所具有的以下基本特征：第一，政治参与的主体是普通公民或由公民组成的团体。政治参与者不同于专门从事政治或政府职业工作的政治职业者，他们的政治活动是业余性质的、非连续的，因而不包括政府公职人员、政

7、党骨干、政治候选人以及专门从事院外游说活动的人员。而且，公民不仅可以作为单独的个人参与政治，如参加选举日投票，还可以组成各种形式的利益集团、非政府组织甚至政党，从而实现自己政治参与的权利（本章第二节将分别予以论述）。第二，政治参与的目标指向是政府的活动。但并不包括与政治有关的所有活动，而只是特指那些旨在影响政府人事构成和政策制定的活动。其目标直接向政府当局，一般不包括非政府领域内的各种活动。而且，不管参与者的行为是否最终对当局产生压力，产生参与者所预期的效果，只要参与者的政治行为旨在影响政府活动，这种行为就属于政治参与的范畴。第三，政治参与是一种政治行为。公民有关政治的知识、态度、兴趣以及个人

8、所表现出的政治能力和政治功效意识等主观因素尽管常常与公民的实际政治参与行为有着密切的联系，但这些均不在政治参与概念所指涉的范畴之内。另外，有关政治参与的意图和动机，由于其极端的复杂性也无法所括在政治参与概念的范畴之内。第四，政治参与的途径常常多种多样。一般有政治投票、政治选举、政治结社、游行集会等等，在我国还有公民投书信访、与政府官员直接对话等形式。而且，政治参与的形式及其实现程度往往与一个国家的政治发展程度有着密切的关系。第五，政治参与基本上是一种体制内的非暴力行为。与那种大规模的体制外暴力行为不同，政治参与的主要目标在于影响政府特定政策行为的努力，而非推翻政府本身。2、政治参与的本质特征大

9、量的研究表明，社会经济地位（如职业地位、受教育水平、家庭收入等）与政治参与之间有着紧密的关联。社会经济地位高的人，往往比那些处于社会低层的人们在政治上表现更加积极。诺曼尼和西德尼伏巴从对六个国家公民的政治参与状况统计分析中发现，“最积极的公民不成比例地来自富有者，而最不积极的则来自贫穷者。”公民在政治参与中的表现常常是他们社会经济地位的反映。如何解释人们社会属性与政治参与之间的这种关联性？西方学者分别从不同的角度给出了各种各样的答案。归纳起来，主要有以下几个方面：（1）社会经济地位高的人往往能够掌握更多的政治资源，如竞选捐款、政治信息、政治知识和技能等等。（2）由于在现有体制中有着更多的利益需

10、要维护，从而刺激了这一阶层的人们对政治更强烈的兴趣，这使得他们的政治功效意识比其他任何阶层都要强。（3）政治组织是现政治活动的基本形式，政党、利益集团、志愿协会等是动员公民进入政治系统、实现利益表达的有效手段。对于在社会经济方面占据优势地位的阶层和个人来说，他们有更多的可能参与这些组织。（4）而对于那些处于社会底层的人们来说，由于缺乏社会经济地位较高的人们的诸多优越条件，他们对自己在政治系统中的影响力没有足够的信心，其政治功效意识也相当低，这就使他们经常对政治问题和政治活动态度冷淡，漠不关心。这些解释对于我们认识政治参与在不同的社会阶层间的分布状况不无启示意义。然而，它们均未能把握政治参与这一

11、政治现象的本质特征，即阶级性。事实上，政治参与的不平等从根本上说阶级权力向国家领域转化的结果。按照马克思主义政治学的观点，在阶级社会中，只有那些占据特殊经济地位、掌握足够政治资源并具有根本利益指向的政治主体，才能够成功地以国家或政府的名义行使其权力。政治权力的分配是以财产的分配状况为基础的。恩格斯曾指出，“在历史上的大多数国家中，公民的权利是按照财产状况分级规定的，这直接地宣告国家是有产阶级用来的防御无产阶级的组织。在中世纪的封建国家中，也是这样，在这里，政治的权力地位是按照地产来排列的。这也表现在现代代议制的国家的选举资格上面。（在现代资本主义社会）财富是间接地也是更可靠地使用它的权力。”如

12、果说一个社会公民的政治参与状况意味着政治权力在社会各阶级之间的分配状况的话，那么政治权力正是一个阶级经济上的统治地位在政治领域内的反映。在此，恩格斯再清楚不过地揭示出了政治参与的阶级本质。近代资产阶级革命第一次在政治领域内实现了人的解放，承认人们平等的参与政治的权利。然而，正如马克思和恩格斯所指出的，由于这种平等的权利只局限在政治领域，并未在经济领域即市民生活领域实现，这样就不可避免地出现法律上规定的公民平等的政治参与权利与事实上的不平等之间的现实矛盾。而要从根本上解决这一矛盾，只有以生产资料的社会占有制取代目前的私人占有，并在这种占有关系下实现生产力的高度发展，建立完全的社会民主。这种完全的

13、社会民主即是共产主义民主。共产主义民主就是社会的一切成员完全平等地、富有成效地管理社会生活的制度。3、政治参与的功能和意义现代民主理论认为，政治参与是公民沟通政治意愿、制约政府行为，从而实现公民政治权利的重要手段。而政治参与的有效性及其规模、程度也成为学者们判断一种政体是否民主的重要指标。随着现代国家在社会生活中的影响不断增强，民众通过政治参与表达自己的政治意愿，使直接或间接影响自身利益的政府政策更多地以民意为基础，日益成为一个政治系统稳定运行的重要保证。在现代政治系统中，政治参与的功能和意义主要表现以下几个方面：首先，对作为政治参与主体的公民来说，政治参与发挥着重要的政治学习功能。如果说现代

14、民主政治是一种公民政治，那么培养具有独立的理性判断能力的权利和义务主体、具有民主意识的公民则是建立现代民主政治的基本前提。通过政治参与，公民可以“学习如何发挥自己的政治作用，变得关心政治，增强对政治的信赖感，并感到自己是社会的一员，正在发挥着正确的政治作用，从而得到一种满足感”。而且，在政治参与过程中，民众可以逐养成宽容和妥协精神，后者正是现代民主制度赖以建立的政治文化基础。其次，平等的政治参与是政治系统汲取合法性的重要途径。所谓合法性，就是一个政治系统内成员对该系统的心理认同和群体忠诚。它是政治系统赖以存继并维持长久生命中的基石。政治系统可以通过各种政治参与渠道吸收各种社会利益诉求、民众意愿

15、，然后做出政治选择，从而使政策输出以民意为基础。一个参与渠道畅通、能够以系统内大多数民众的利益和意愿为依归的政治系统必然增强民众对该系统的信任感和归属感，其统治能力也会得到增强。而对一个长期压制公民参政要求的政治系统来说，其政府政策必须无法反映民众的愿望，因此该系统的合法性也会遭到削弱。最后，政治参与是在国家与社会之间建立权力平衡机制的“杠杆”。现代政治社会学研究表明，国家权力有着不断扩张的强大惯性，如果缺乏足够的制约手段，最终将会吞噬整个社会肌体内部的自组织系统的自治能力。对国家权力的制约不仅要求在体制内以权力制约权力，而且要以社会权力对国家权力构成外在平衡力量，而“民主的政治参与可以在国家

16、和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。现代民主政治的核心总是应是：民众如何能够控制政治的行为？通过充分而有效的政治参与实现民众对政府的有效控制不仅是现代民主政治的应有之义，而且是在国家与社会之间建立权力平衡机制的关键所在。马克思就曾对公民的选举权在制约国家权力方面的重要意义给予过高度评价，他说，“选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。因而业而易见：选举构成了真正市民社会最重要的政治利益。由于有了无限制的选举权和被选举权，市民社会才上升到作为自己真正的、普遍的、本质的存在的政治存在。”二、政治参与的主体与途径1 政治参与的主体（1）公民所谓公

17、民，即享有人身独立、自由的权利和义务主体。作为一种政治角色的公民只是在近代以后随着资产阶级宪政革命的不断深入而逐步培育成长起来的。它与传统社会中作为少数统治者意志的消极服从者的臣民有着本质的区别。在前近代诸社会形态中，“公民”只限于极少数人（如古希腊和古罗马）。处在封建等级制度和人身依附关系的束缚下（如欧洲中世纪、中国传统王要专制时代），在这类体制下生活的大多数民众没有参与政治过程和政治决策的权利，他们不享有现代公民所拥有的大多数权利，只是现有体制的消极服从者，即臣民。可见，公民与臣民的最重要区别在于，在政治决策过程中，公民是一个积极的参与者。近代资产阶级革命废除了封建人身依附关系，代之以人与

18、人之间的自由契约关系，个人第一次开始成为自由、独立的理性主体，这与早期资产阶级理论家们所倡导的自然权利、社会契约、人民主权等现代民主政治理念一起，成为推动18、19世纪资产阶级宪政革命的强大动力源。而资产阶级民主政体的最终确立则为公民角色的真正形成和进一步发挥提供了更为广阔的政治舞台。在现代民主体制中，作为政治参与主体的公民不仅具有影响政治精英行为的心理需求，而且比起传统专制体制下的臣民来说有着更多的自信心，即相信自己可以通过政治参与对政府施加一定的影响。正如阿尔蒙德和伏巴所说的，“民主政体里的公民是用要求的口吻来说话的。政府官员则答应他们的要求，因为他们害怕不这样做就会有所失也许是失掉其选票

19、或者，因为他们认为他提出这样的要求是合法的。臣民也可以想，或者期望从政府得到有益的输出。然而为其谋取利益的政府官员不是出于臣民的要求而做出反应，而是出于某种其他力量。”正是由于公民在现代国家政治生活中这种独立的主体地位，使得他们与政府之间的关系与臣民有着本质的区别。作为国家政治生活中的积极参与者，公民对自己所在的政治共同体保持着最基本的心理认同，正如一位政治学家所说的，臣民将政府视为“他们”，而公民则将政府视为“我们”。这也是现代民族国家凝聚力的重要源泉。公民政治参与的主要方式包括：（1）选举投票。参加选举投票是公民最基本、最普遍的参与活动。公民通过选举参政的主要目的是沟通政治意愿，控制政府行

20、为，使公共政策以民意为基础，这一过程也是政府合法性的最重要来源。通过定期自由、公正的选举，选民不仅可以对前一届政府的政绩做出评判，而且可以对未来政府提出希望和要求，这也是现代民主政治的基本内涵。（2）政治结社。包括参加政党和社团的有关政治活动。随着现代社会利益不断趋向多元化，通过政党或各种社团组织进行政治参与，已经成为现代政治系统中公民提高政治参与本身的有效性和公民自身的政治功效意识和重要途径。（3）公民有时也参与政府政策的创制、复决以及对某一公职人员进行罢免等活动。（4）公民不服从（civil disobedience）。这是一种根据公民良心自由的原则进行的有理有节的非暴力公共行为。它有别于

21、盲目的、情绪化的造反行为和暴动，也有别于以彻底推翻现行体制为目标的政治革命。虽然公民不服从属于非法甚至违法行为，但不服从的公民对于国家体制和法律仍然基本上持承认和尊重态度，并无颠覆一切的企图。（5）此外还有一些随机性的政治参与活动，如政治集会、游行示威，以及公民为了本人或小范围的利益与政府官员个别接触等等。（2）政党政党现象的出现是人类政治发展到一定阶段的产物。在前近代各社会形态中，由于政治系统的高度封闭性，那些其利益无法通过正常途径进入该系统的部分民众往往以各种形式（如派别、集团、朋党等）联合起来，在体制外表达或实现自己的政治要求，有的最终演化为旨在推翻现政权的积极力量。但这些都与现代政党有

22、着本质上的区别。现代意义上的政党产生于近代。在资产阶级反对封建专制王权的过程中，议会成为新兴资产阶级将本阶级利益纳入政治系统的最重要的制度化途径，代议制政府形式应运而生。资产阶级革命后，随着新兴社会力量政治意识和政治参与要求的不断提高，如何将这些分散的参与要求纳入一个组织化轨道？政党就是在这一背景下产生并逐步成熟起来的。它是政治参与扩大的产物，同时随着政党的发展，它又反过来促进政治参与。在较早发生资产阶级革命的英国，17世纪后期产生了辉格党和托利党，到19世纪30年代演变成延续至今的自由党和保守党；在美国，独立后一段时期有联邦党和反联邦党，后经多次分化重组，到19世纪中叶才正式形成了民主党和共

23、和党轮流执政的两党体制。它们在资本主义政治生活中都扮演着重要角色。在现代资产阶级政治实践中，一般实行的是竞争性政党制度。通过在以特定的政治纲领为基础的竞争性政党及其候选人之间做出选择，选民可以对政府行为实现一定程度上的控制。在这一过程中，政党发挥着重要的政治组织和政治动员功能。作为一种特殊的政治组织，政党参与政治的主要目标是取得政权，而要取得政权，政党必须：（1）制定竞选纲领。而且这种纲领能够吸引尽可能多的选民的支持。竞选纲领是一个政党参与政治的“门票”，它是政党在吸收社会各团体和普通民众的利益要求的基础上形成的。为了扩大自己的选民基础，政党有必要在各种相互冲突的利益之间达成某种妥协，这也是政

24、党发挥利益综合、实现政治稳定的基础。（2）招募和挑选政治候选人。同制定竞选纲领一样，征召候选人也是围绕最终的竞选展开。候选人的产生常常是党内各利益集团相互妥协的产物，既要有助于本党内的团结，也要使候选人有足够的个人影响力。（3）组织竞选。从某种意义上说，政党“不过是机构化的派系，权力的竞争者”。能否在最终的选举中获胜往往决定着一个政党政治参与的有效性甚至该政党的政治命运。在选举中，政党通过各种途径争取选票。从早期的通过贿赂选民以换取他们的选票支持到今天的筹集竞选经费、组织竞选班子、通过媒体宣传本党纲领和候选人以及动员选民登记等等，政党力图通过选举争取使本党的候选人当选以组织政府，从而将本党政纲

25、纳入政治过程。这样，政党“为在制度构架内部进行政治动员提供了一种机制。引导着政治参与步出歧途，进行选举渠道”。可见，在现代资本主义政治生活中，政党作为一种特殊的政治参与组织，在保证整个政治体制的稳定运行方面发挥着关键作用。然而，任何政治制度都是特定生产关系基础上形成的相应利益结构规定下的产物。对于资产阶级政党制度来说，生产资料的私人占有决定了该制度本身某些难以克服的局限性。大量的研究发现，各资产阶级政党政治动员的对象不成比例地集中在社会的中上阶层。就拿美国的民主、共和两党来说，随着金钱在竞选中的作用日益凸现，两大党为了募集到尽可能多的竞选资金，纷纷将注意力投向大财团和富裕阶层，这必然使两大党越

26、来越沦为少数富人的政治组织。在这里，政党的阶级性是显而易见的。而在这种背景下，通过政党政治参与传达出的政治意愿其社会代表性也将被大打折扣。马克思主义政党学者较早注意到政党自身的这种阶级特性。马克思和恩格斯在揭露资产阶级政党的阶级本质的同时，强调无产阶级政党就是无产阶级利益的忠实代表，他们在参与创建第一个无产阶级政党组织“共产主义者同盟”的过程中，始终坚持这一组织的无产阶级性质。而且，无产阶级政党的中心任务就是逐步使本阶级上升为统治阶级，最终取得政权。正如列宁所指出的，“一般政党，特别是先进阶级的政党，如果在可能取得政权的时候拒绝掌握政权，那它就没有权利存在下去，就不配成为政党，就是一块地道的废

27、料。”在社会主义国家的政治实践中，一般实行无产阶级政党共产党一党领导的体制。但共产党一党执政，并不意味着只允许执政党一党存在。在我国，除了共产党之外，还有其他8个民主党派。这些民主党派是参政党，它们通过人民代表大会、人民政协等机构参政议政。它们与作为执政党的共产党之间是协商合作、相互监督的关系。在动员和组织民众参与政治方面，执政党和各参政党都发挥着相当重要的作用。（3）利益集团在现代政治语汇中，所谓利益集团就是指基于共同的利益诉求而联合起来的，为实现这种群体利益而寻求影响政府决策的一种社会团体。这里，利益集团这一概念至少包括三个方面的核心要素：（1）集团利益是利益集团存在的基础。（2）这种利益

28、是某一集团的特殊利益，因而具有强烈的排他性。（3）影响政府政策过程是利益集团实现集团利益的重要途径之一。利益集团的大量涌现是现代政治系统的重要特征。它是现代化进程中特别是第二次世界大战后社会利益分化、聚合的产物。在主要西方国家，利益集团的种类繁多、形形色色，如美国的全国制造商协会、劳联-产联、农场主协会、美国商会、美国医药协会等等。英国的全国农场主联盟、经理学会、贸易联合大会、全国教师联合会；法国的全国大学生联合会、全国雇主会议、中小企业会议。鉴于利益集团在西方社会的蓬勃兴起并在国家政治生活中产生着重要影响，20世纪50、60年代，许多政治学者（特别是以本特利和杜鲁门为代表的“团体政治理论”的

29、学者）纷纷将注意力转向对利益集团在政治过程中的角色功能的研究。与政党不同，利益集团参与政治的主要目的不是取得政权，而只在于影响政府政策，将本集团的主张或政策方案纳入政治过程中，因而它们一般没有如政党那样的广泛的政治纲领。归纳起来，利益集团影响政府政策的主要途径有：（1）政治捐款。金钱是特殊利益所掌握的最重要的政治资源，也是那些具有雄厚财力的利益集团发挥其政治影响力的重要手段。在现代资本主义国家，尤其是美国，政治选举日益成为一项成本昂贵的权力游戏。随着现代竞选手段的不断涌现和选举竞争日益激烈，各政党及其候选人的竞选费用也在不断攀升。这就使那些拥有强大财力做后盾的利益集团在政治中的影响力不断增强。

30、通过竞选捐款影响政治候选人或政党当选后的决策意向则成为利益集团参与政治的重要手段。（2）参加选举。“帮助自己的朋友而打击自己的敌人”，是利益集团在选举中的惯用策略。主要包括：为自己所中意的政党或候选人雇用竞选班子、购买媒体时段或版面等、为候选人做免费宣传以影响公共舆论，以及动员选民登记等等不一而足。这些活动实际上也是变相的政治捐款。（3）院外游说。院外活动是利益集团在选举日以外的大部分时间里进行的政治参与活动。利益集团常常在立法机构所在地设立办事机构，雇佣“乐辩士”（Lobbist），与议员密切交往，通过各种方法改变议员的观点，或为议员提供对本集团有利的有关事项的信息、资料，或出席听证会等等。

31、其实，在当今主要资本主义国家，利益集团的院外活动早已超出了原来的仅仅集中于立法机构的范围，而是渗透到行政部门甚至司法部门。利益集团往往通过各种途径影响政府主要官员和法官的任命，借以扩大本集团的影响力。在美国，总统在白宫常常设有专门的办公室，就有关政策与特殊利益集团的代表协商。法国则有专门为各大利益集团而设立的政策咨询机构。（4）非政府组织非政府组织（NGO）这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会组织系统的重要组成部分。由于各国在历史、文化和法律等方面的差异，研究者们在使用这一概念时所

32、指涉对象的范围也存在较大的差别。在美国，人们一般将这一类组织称为“非赢利组织”、“独立部门”（independent organization）或“第三部门”（The Third Sector），在英国被称为“志愿部门”（voluntary organization），法国人则称其为“社会经济”（economie sociale）。而在许多发展中国家人们普遍用“社团”这一概念，不过，这里“社团”概念的内涵要宽泛得多。其实“非政府组织”这一概念本身就很容易使人望文生义，因为要说“非政府”，那些活跃在市场中的成千上万的私营企业自然应当被包括在非政府组织的范围之内。但这一概念从被提出的那一天起就有其特定的内涵。萨拉蒙（Lester Salmon）和安海尔（Helmut Anheier）在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非赢利性、自治性和志愿志。其中公益性和非赢利性是区分非政府组织与利益集团的最重要特征。与追求特属于本集团、其利益具有强烈排他性的利益集团不同的是，非政府组织从事的是社会公益事业，提供的是公共物品，其涉及的领域也相当广泛，包括环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等领域。第二次世界大战后特别是20世纪60、70年代以降，在主要发达资本主义国家，“福利国家”名誉扫地，各种民间性的自发组织的活动日趋活跃