地税项目初稿概述.docx

1、地税项目初稿概述资源枯竭型城市税收政策研究资源型城市是工业化发展的产物，在中国工业化和城市化过程中占据了突出的地位。它在计划经济的背景下形成，又遵循着地域生产综合体、产业集聚、劳动地域分工这三个经济区域的基本规律而发展。但是资源型城市的发展必然受到资源存量的制约，随着主体资源的开发，资源型城市开始受到环境、经济和社会等诸多问题的困扰。在后来的发展过程中由于路径依赖不断强化，逐步陷入低层次的专业化陷阱，最终成为资源枯竭型城市。建设繁荣衰退转型的过程是资源型城市向资源枯竭型城市蜕变的必然规律。随着经济体制转轨和改革开放的不断深入，长期积累在资源枯竭型城市中的各种矛盾日益显现出来，同时演变成城市转型

2、的障碍。一、资源枯竭型城市的定义（一）资源型城市概况因矿产资源开发、利用而形成的以资源开采为主导产业的城市，一般被称为资源型城市。资源型城市是随着社会分工的发展、资源型产业及其相配套的社会劳动集中到一定规模后形成的。我国在建国之后相当长的时期里，实行了依靠本国资源优先发展重工业的发展战略，能源、矿产等基地的建设得到极大重视，在各地形成了数量众多的因自然资源开发而兴起的城市。由于对资源型城市的概念、数量标准掌握不一，因而不同学者所界定的资源型城市或矿业城市的数量也相差悬殊。2002年，国家计委宏观经济研究组采用定性、定量分析相结合的方法对我国城市进行了评定，得出我国资源型城市共118个，黑龙江省

3、最多，13个；山西省其次，11个；东北三省共计30个，约占全国总数的四分之一。具体地区分布见表1-1：表1-1 资源型城市的地区分布省区数量城市名称省区数量城市名称河北5唐山、邯郸、邢台、武安、迁安湖北2潜江、大治山西11大同、阳泉、长治、晋城、朔州、古交、霍州、孝义、介休、高平、原平湖南6末阳、冷水江、临湘、资兴、涟源、郴州内蒙古9乌海、赤峰、满洲里、牙克石、东升、锡林浩特、霍林郭勒、根河、阿尔山广东3韶关、云浮、乐吕辽宁7抚顺、本溪、阜新、盘锦、葫芦岛、铁法、北票广西2凭祥、合山吉林10辽源、白山、焦化、珲春、桦甸、蛟河、松原、舒兰、临江、和龙四川5攀枝花、广元、华菳、达州、绵竹黑龙江13

4、鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、大庆、伊春、五大连池、铁力、尚志、海林、穆棱、宁安、虎林贵州2六盘水、福泉安徽4淮南、淮北、铜陵、马鞍山云南4东川、个旧、开远、宣威福建2永安、漳平陕西2铜川、韩城江西5萍乡、丰城、德兴、乐平、永安甘肃3白银、金吕、玉门山东9枣庄、东营、新泰、龙口、莱州、彭州、邹城、肥城、招远宁夏1石嘴山河南8平顶山、鹤壁、焦作、濮阳、义马、汝州、灵宝、登封新疆5克拉玛依、哈密、阿勒泰、库尔勒、阜康在118个资源型城市中，煤炭城市63个，占总数的53%，森工城市21个，占总数的18%，有色冶金城市12个，石油城9个，黑色冶金城市8个，其他类型城市5个，分别占总数的10%、8%、7%

5、、4%。在此基础上，研究组又根据采掘业产值占总产值比重（20%以上）、采掘业总产值（市级超过2亿元，县级超过1亿元）、采掘业从业人员占全部从业人员的比重（15%以上）、采掘业从业人数（市级超过2万人，县级超过1万人）等四个指标同时综合考虑其他因素界定典型资源型城市共60座山西省最多，8个：东北三省:20个，占全国总数的三分之一。具体地区分布见表1-2：表1-2 典型资源型城市地区分布省区数量城市名称省区数量城市名称山西7大同、阳泉、晋城、朔州、古交、霍州、孝义、介休湖南1冷水江内蒙古7乌海、赤峰、满洲里、牙克石、锡林浩特、霍林郭勒、根河、阿尔山四川1攀枝花辽宁7抚顺、本溪、阜新、盘锦、葫芦岛、

6、铁法、北票贵州1六盘水吉林6辽源、焦化、珲春、松原、临江、和龙云南2东川、个旧黑龙江7鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、大庆、伊春、铁力陕西1铜川安徽4淮南、淮北、铜陵、马鞍山甘肃3白银、金吕、玉门江西2凭乡、德兴宁夏1石嘴山山东3东营、新泰、邹城新疆2克拉玛依、库尔勒河南8平顶山、鹤壁、焦作、濮阳、义马、汝州、灵宝、登封从资源型城市的类型看，在60个典型资源型城市中，煤炭城市31个，占50%以上；森工城市10个，占17%；石油城市8个，有色冶金城市3个，黑色冶金城市3个，分别占13%、5%和5%。详见表1-3：表1-3：典型资源城市类型分布煤炭城市31大同、阳泉、晋城、朔州、古交、霍州、孝义、介休

7、、乌海、满洲里、霍林郭勒、抚顺、阜新、铁法、北票、辽源、鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河、淮南、淮北、凭乡、新泰、邹城、平顶山、鹤壁、义马、六盘水、铜川、石嘴山森工城市10牙克石、根河、阿尔山、焦化、珲春、松源、临江、和龙、伊春、铁力有色冶金城市8葫芦岛、铜陵、德兴、冷水江、东川、个旧、白银、金吕石油城市8锡林浩特、大庆、盘锦、东营、濮阳、玉门、克拉玛依、库尔勒黑色冶金城市3本溪、马鞍山、攀枝花（二）资源枯竭型城市的定义自建国以来，资源型城市为中国的经济发展和现代化建设提供了大量的能源和矿产品，推进了中国的工业化进程，在支撑和促进国民经济发展中具有特别重要的地位与作用。但由于自然资源的不可再生性，经

8、过数十年的开采，中国的资源型城市逐渐受到资源枯竭的威胁，资源生产量逐年减少，资源开发进入衰退甚至枯竭的过程。一般可使用累计采出储量已达当初预测总量的 70% 以上或以当前技术水平及开采能力仅能维持开采时间五年的城市就可将其称为资源枯竭型城市。中国的资源枯竭型城市由国务院进行发布，国家发改委、国土资源部、财政部等单位评定。2008年、2009年、2012年，中国分三批确定了69个资源枯竭型城市（县、区）。详见表1-4：2008年第一批：2007年12月24日，国务院制定出台国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见。随后，国家发改委于2008年3月17日确定了国家首批资源枯竭城市，共有12个城

9、市被列入。其中，有8个城市是从60个典型资源型城市中选出的。2009年第二批：为落实 国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见（国发【2007】38号），有效应对国际金融危机，促进资源型城市可持续发展和区域经济协调发展，2009 年3月，国务院确定了第二批32个资源枯竭城市。中央财政将给予包括此前确定的12个资源枯竭城市在内的共44个城市财力性转移支付资金支持。2012年第三批：为进一步加大对资源枯竭城市的支持力度，经国务院批准同意，国家发改委、国土资源部、财政部界定了第三批25个资源枯竭城市。同时，根据大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划，国家发改委、财政部确定了大小兴安岭林区9个县级单

10、位参照执行资源枯竭城市财政转移支付政策。表1-4 资源枯竭城市名单所在省（区市）首批12座第二批32座第三批25座大小兴安岭林区参照享受政策城市9座河北下花园区井陉矿区鹰手营子矿区山西孝义市霍州市内蒙古阿尔山市乌海市牙克石市石拐区额尔古纳市根河市鄂伦春旗扎兰屯市辽宁阜新市抚顺市盘锦市北票市弓长岭区杨家杖子南票区吉林辽源市舒兰市二道江区白山市九台市汪清县敦化市黑龙江伊春市七台河市鹤岗市逊克县大兴安岭地区五大连池市双鸭山市瑷辉区嘉荫县铁力市江苏贾汪区安徽淮北市铜陵市江西萍乡市景德镇市新余市大余县山东枣庄市新泰市淄川区河南焦作市灵宝市濮阳市湖北大冶市黄石市松滋市潜江市钟祥市湖南资兴市涟源市冷水江市常

11、宁市耒阳市广东韶关市广西合山市平桂管理区海南昌江县重庆万盛区南川区四川华蓥市泸州市贵州万山特区云南个旧市东川区易门县陕西铜川市潼关县甘肃白银市玉门市红古区宁夏石嘴山市二、资源枯竭型城市的发展现状及问题（一）资源枯竭，后续发展堪忧由于地质勘查工作严重滞后，目前全国许多矿产探明可采储量均处于负增长状态。有些矿业城市可采资源即将枯竭，如东北30座矿业城市中就有8个进入了衰退期。按中国矿业联合会城市工作委员会新界定的标准，在全国矿业城市中有10%的矿城处于资源衰竭状态，不少中年期的城镇生产能力也初步下降。大庆累计生产原油己占探明可采储量的75%，剩余可采储量仅有5亿多吨，且以每年150-200万吨的速

12、度递减，油气当量仍维持在4000万吨，新增储量值占开采量的一半。据资源部门统计，目前伊春林区的活立木总蓄积和可采成过熟林蓄积分别由1948年开发初期的4.28亿立方米和3.2亿立方米减至2.05亿立方米和320万立方米，分别下降了55%和98%。目前，伊春市个林业局中有个林业局无林可采，其余四个处于严重过伐之中。从全国范围来看，目前能探明储量的矿产资源主要有45种，到2020年仅有6种能够保证需求况且，铜、铁等金属资源的对外依存度在不断的加大，矿产资源的供需总量正处于失衡状态。我国资源目前现有的开发利用方式比较粗放，资源浪费现象比较严重，这更加剧了资源供求紧缺的矛盾。据不完全统计，目前，由于资

13、源严重短缺，目前有多个大型矿山企业面临关闭，这很大程度上影响到其所在城市的生存与发展，曾有一些资源型城市因矿山企业的倒闭而衰竭甚至消亡。（二）产业结构单一，转型困难由于资源型城市资源性城市“因资源而生，由资源而立”， 除某种资源和其加工业以外的其他产业一般都不很发达，经济结构尤其是产业结构单一的问题十分突出。在大多数资源型城市中，第二产业占GDP的比重在50%以上，个别甚至高达70%-80%，如山西省大同市煤炭采选业和原料工业曾占全市工业总产值的 80%。这些城市拥有丰富的自然资源，当地政府往往缺乏发展其他经济门类的动力。这种单一的产业结构，造成资源开采一业独大，产业链条很短。而自然资源本身的

14、不可再生性决定了其最终会被耗尽，一旦“坐吃山空”，这些城市的发展就会受到严重影响。同时，由于我国的特殊国情，在资源型城市的所有制结构中，国有经济占有绝对的优势，产生了很大的“挤出效应”，使非国有经济成分较难活跃和成长起来。在工业产业中，很长一段时期内，资源型城市受国家实行的“资源无价、矿产品低价、加工产品高价”政策影响，长期处于“吃资源”的状况，城市经济结构自身调整的弹性很小，难以形成综合发展能力。大多数资源型城市呈现出“主导产业打喷嚏，城市经济就感冒”的奇特现象。这些都给资源枯竭型城市的转型和再发展带来了极大的阻碍。（三）资源税收减少，地方财政入不敷出，转型缺乏资金支持从管理体制上看，中央直

15、属大中型企业是资源型城市经济的主体，也是城市财政收入的重要来源，但其创造的利润、税金大部分上缴国家，上缴地方财政的税收很有限，资源型城市的地方财政收入来源主要是资源税。尤其是1994年分税制改革以后，中央政府征收管理大部分税收收入，使得资源型城市地方政府更加依赖于资源税，把资源税作为主要的财政收入形式。如在煤都鹤岗市，工业结构中煤和非煤的比例基本达到l:1，煤炭工业税收占全市地方财政收入达60%以上。但是，随着资源产量逐渐减少，以资源为主的产业萎缩衰退，引发企业效益不断下降，城市经济增长缓慢，经济总量不足，以资源为主的税源日趋枯萎，以资源税为主体的财政资金相对减少，直接影响财政收入规模。同时，

16、资源型城市的主导产业为上游基础性产业，产品附加值远低于下游加工产业，也导致了资源型城市财力的紧张。受传统计划经济体制的影响，石油、煤炭、木材等资源性产品的价格偏低，长期处于不等价交换状态，资源开发未能得到应有的补偿。使得资源型城市陷入“资源丰富、经济贫困”的尴尬境地。地方财力的日渐薄弱导致地方政府管理职能相对弱化，极大地制约着资源型城市的公共物品投人，影响了资源型城市的可持续发展。（四）失业人群庞大，再就业艰难，社会保障压力沉重资源型城市的主导产业大多是国有资源型大企业，随着经济体制转变和资源开采加工企业面临停产、转产甚至破产的困境，企业开工不足，对劳动力的需求不断下降，大量职工下岗、失业。此

17、外，资源开采加工企业的下岗职工，由于长期从事劳动技能单一的工作，素质偏低，流动更为困难，就业、再就业问题更为严峻，压力更大。我国资源型城市的劳动参与率明显低于非资源城市，根据第五次人口普查数据显示全国城镇劳动参与率为67.7%，失业率为8.21%；非资源型城市的劳动参与率为68.16%，失业率为7.87%；资源型城市的劳动参与率只有63.54%，失业率却高达12.3%。另一方面，由于财政负担沉重，资源型城市的失业人员能够从地方政府得到救助的比例明显较低，从失业者或者退出劳动力市场的劳动人口看，我国失业群体正在领取或者已经领完失业救济金者不到40%，资源型城市相应的比例只有33.47%，而资源枯

18、竭型城市相应的比例只有22.44%，仍有一半以上的下岗失业者没有为相应的社会保障体系所覆盖。因此，资源型城市的失业群体面临的贫困与保障缺失问题更为严重，引发的社会问题也更多。（五）产业技术含量与附加值较低，人才吸引能力差资源型城市通常以采掘工业、原料工业和军事工业等重工业为绝对经济主体，轻工业、电子等高科技产业发展相对滞后，觅需更新技术。同时，由于大多地处偏僻地区，交通不便，与非资源型城市相比，资源型城市与外界的经济交往形式比较单一，加上思想观念、人员素质、管理体制和服务体系等因素，导致资源型城市缺少对人才的吸引力，专业技术人员外流严重并出现断层，每年就职于企业的大学毕业生较少。大多资源型城市

19、处于技术相对落后、觅需人才但又难以吸引人才、人才流失严重的两难困境。（六）生态破坏严重，环境治理任务艰巨资源型城市主要依赖于资源开发而发展，而资源开发往往会对环境产生不利影响。资源开采和生产过程中产生的废水、废气、废渣若得不到有效处置，将会对生态环境造成严重的污染和破坏，影响生态平衡。更为严重的是，在资源开发的过程中，工业用地面积过大过久，还会造成地面裂缝、变形、塌陷，导致滑坡、崩塌、矿坑突水等灾害发生，必将影响资源型城市的安全和环境质量。如2008年10月26日，在煤矿区相对集中的陕北神（木）府（谷），孙家岔镇宋家沟煤矿一天之中发生3次采空区塌陷，造成约4万平方米山体塌陷。榆林煤炭资源丰富，

20、侏罗纪煤田含煤面积占榆林土地面积的56%，煤炭资源预测储量为2714亿吨，探明储量为1470.74亿吨。众所周知，榆林有榆阳、神木、府谷、横山、子洲、米脂6个产煤区县，2007年生产原煤1.269亿吨，其中榆阳、神木、府谷、横山4区县生产原煤1.237亿吨，占全市总产量达97.48%。但截至2007年底，榆林市因煤炭开采形成的采空区面积达339.57平方公里且以每年10平方公里以上的速度增加，已塌陷面积64.25平方公里，造成大量的地表设施损毁，因煤矿采空区塌陷造成受灾户已达2805户9585人；地表塌陷直接损毁和影响房屋4500多间，损毁水浇地、旱地、林草地各数万亩；道路、工厂、水坝、输电线

21、路等设施被损坏。由于独特的地质构造，榆林地下水的蕴藏较浅，而煤炭的开采必然穿过隔水岩层，破坏地下含水层结构，造成区域性地表水泄漏、地下水位下降，榆林市湖泊由煤田开发前的869个减少到现在的79个，全省最大的内陆湖红碱淖近6年水位下降3米，水面由6年前的10.5万亩缩减到不足7万亩，近年来神木县已有10条河断流，20多眼泉井干涸，境内主要河流窟野河全年三分之二时间断流，当地群众被迫到10里外取水。资源过度开采以及过度开采造成的严重后果，已经成为影响资源型城市环境质量的最大污染源，成为威胁资源型城市环境安全的地质灾害隐患，成为制约资源型城市经济发展和社会稳定的不可忽视的重要因素。三、税收政策对资源

22、枯竭型城市发展的意义（一）合理的税收政策可以为地方政府提供财政资金税收可以为资源型城市筹集大量的财政资金。其实现主要是通过税收的则政职能，即参与对剩余产品的再分配，税收所筹集的财政资金是政府满足公共需要的最主要的资金来源。无论在何种社会形态和经济形态下，利用税收来筹集财政资金都是存在的，但是，在不同的经济发展水平、社会经济形态、经济运行机制、财政收支平衡状况情况下，税收所发挥作用的程度却不尽相同。（二）利用税收手段可以降低环境成本，保护环境环境问题作为资源型城市实现可持续发展的基本问题之一，正逐步显现出愈加重要的地位。目前，我国目前税制中许多重要税种的设置都有利于环境的保护。例如，消费税中，对

23、能够造成环境污染的汽油、柴油、小汽车等消费品征税，资源税中对煤炭等带有污染性的资源征税，所得税中，对利用废弃物为原料生产产品的企业给予税收优惠等。目前，大多数人只是一味地追求经济的增长，然而，经济增长背后所出现的环境成本通常被人们所忽略。降低环境成本一直以来都是一种促进资源型城市可持续发展的基本战略之一。对企业的污染行为进行约束和治理，降低环境促进资源型城市可持续发展的税收政策研究成本的方法有多种，如税收手段、收费方式和罚款等，但税收具有的法律效力以及强制性、一般报偿性和固定性的特征就决定的税收的存在优于收费和罚款。（三）利用税收手段实现资源的合理开发和应用税收政策通过调节资源的价格来促进资源

24、合理开发和利用。这与税收的资源配置职能相适应。在市场经济条件下，通过税收的征收来调整资源价格，进而对资源的供求关系产生影响，合理配置经济资源，有效的实现资源的合理开发和利用。但如果存在外部经济，或资源使用非市场化，会使资源不能得到有效利用。在这种情况下，运用税收政策来纠正外部经济，或以税代费，使所有资源有偿使用，都能有效提高资源使用效率。税收与价格有机结合在一起，双剑合璧实现资源合理开发与利用。总而言之，在促进资源型城市可持续发过程中，税收所体现的作用至关重要，不可替代。税收通过对保护环境、合理的开发和利用资源促进经济和社会的协调稳定发展这就要求我们必须顺应资源型城市可持续发展的基本要求和客观

25、规律，根据资源型城市发展程度的不同及时调整税收政策的范围、力度与方向，建立及时、有效的税收制度与政策。四、西方国家促进资源型城市可持续发展的税收实践及启示他山之石，可以攻玉。西方国家实现资源型城市可持续发展的主要做法对我国资源型城市和地区的可持续发展很大程度上的借鉴意义。虽然世界各国的资源型城市的主要做法与采取的措施各有不同，治理的最终的结果也不尽相同，但他们在实践过程中许多思路和做法是很值得我们吸收和学习的。充分借鉴国外的研究成果和实践经验，结合我国资源型城市的实际情况，总结出一套切合我国国情的发展模式，可使我们在理性上有很大的认识，在实践中少走许多弯路。（一）德国的鲁尔工业区鲁尔区是德国最

26、重要的老工业区，一百多年来一直被视为德国人的骄傲，在德国近现代工业的发展中始终占有重要的地位。然而，进入本世纪50年代以后，鲁尔区开始显露出明显的衰退现象工业增长乏力，经济结构落后，环境污染严重，失业率上升。针对这种状况，当时的联邦德国政府采取了一系列的立法措施与政策手段，有效地抑制了鲁尔工业区过快的衰退势头，实现了区域平衡发展的目标。鲁尔工业区的主要特点是资源依赖性强、经济结构畸重和庞大的劳动工人队伍。1提供充分的资金援助，支持煤炭、钢铁工业的现代化改造除从欧洲共同体的煤炭钢铁联盟获得少部分优惠贷款外，联邦德国和北威州政府提供了大量的投资补贴。据统计，仅1983年，联邦政府和北威州政府为钢铁

27、工业就分别提供多30亿和1.5亿马克的资金援助，联邦政府还采取了以减少烧煤发电厂投资税为主的政策。2提供低息贷款和就业赠款，促进新兴产业的发展1986年联邦政府通过了煤矿改造法，规定由政府向购买废弃矿井土地企业提供低息贷款以建设新企业。同时，由于新建和迁入企业会带来新的就业岗位，因此，煤矿改造法还规定，政府将向在煤矿主要集中地的鲁尔北区投资建厂的公司，提供相当于投资总额10%的就业赠款。3坚持立法，使区域整治纳入法制轨道联邦德国对鲁尔区及全国进行区域整治的一个显著特点是，采取立法的形式将有关的规划、政策和措施都纳入法制的轨道。通过的主要法律有煤矿改造法、投资补贴法、改善区域经济结构的共同任务法

28、、改善环境质量作为区域结构政策的一部分、联邦区域整治纲要。这些法律的制定，对保证各项区域整治规划目标的实现和措施的有效性起了十分重要的作用。（二）日本的北九州工业区北九州是日本最早的重工业区和日本现代工业的主要发祥地之一，对日本现代经济早期发展、军国主义的侵略扩张和战后经济恢复起了十分关键的作用。但是随着战后日本经济的恢复，从年代开始，九州经济逐步陷入了衰退之中。面对这种情况，日本中央政府、九州地方政府、企业界和社会各界通力合作，实现了九州经济的复兴。九州工业地带没有传统工业的基础，也没有商业资本的积累，而是以丰富的煤炭、钢铁资源为资本。面对九州的衰退，中央政府采取了一系列措施。1促进煤炭工业

29、合理化从50年代开始，煤炭开采日益困难，开采成本不断上升，同时廉价石油可以顺利地从世界市场上得到，使得煤炭竞争力下降，煤炭工业开始衰退。因此，日本政府最初采取的措施是推行煤炭企业合理化，提高生产率，从而增强煤炭工业的竞争力。1955年颁布了煤矿企业合理化临时措施法，主要内容一是通过政府购买，促使企业放弃一部分不可能实现合理化的低效率矿山二是政府对资金进行规划，对那些具有高效率潜力的煤矿进行援助，促进其提高竞争力。通过合理化，及时淘汰了低效率的煤炭生产企业，提高了生产效率和竞争力。2诱导企业进入产煤区，创造就业机会上述措施的结果，只能加剧煤矿工人的失业，因此，必须采取配套措施，解决经济衰退和失业

30、问题。这样，在通产省和建设省的合作下，设立了产煤地区振兴事业团，并在九州设立了派出机构，着手九州的经济复兴工作。第一，进行综合性的地区开发工作，建立工业开发区，诱导企业进入该区，创造就业机会。1962-1982年，产煤地区振兴事业团在全国各产煤地区建成了113个工业开发区，其中有76个在九州。第二，在产煤区的指定地点设立的企业享受各种优惠条件。如在工业开发区投资设厂可以简化各种手续对迁入产煤地区的企业，直接减少设置免除其负担的地方税和法人税对到产煤区投资的企业，实行加速折旧政策，减少对企业卖掉陈旧设备的课税，促进企业技术更新。第三，重新培训煤矿工人，为他们寻找就业机会。劳动省在这方面发挥了重要作用，政府规定，对那些同意下岗的煤矿工人经过一段时间的培训后将其正式雇用的企业，在其培训期间，由政府提供资金补助。这一措施的实施，使相当数量的煤矿失业工人重新受到培训，得到新工作。3提供特别预算和社会救济日本政府一直十分注意采取对低收入县份增加补助金的办法，减少公共服务方面的地区差别。但煤矿工业衰退后，只靠这些补助金已不足以提供基础性的公共服务，为此1