三峡培训教材.docx

1、三峡培训教材三峡工程移民资金财务总决算办法中华财务咨询有限公司二0一0年十一月 序 言2009年是三峡工程建设极具历史性意义的一年，也是三峡移民工程全面进入收官阶段的一年。在收官阶段，三峡工程移民资金财务总决算和后评价工作将是国务院三峡办今后一段时期内的工作重点之一。作为后评价工作的基础和启动的先决条件，三峡工程移民资金财务总决算的编制迫在眉睫。在这个时刻，特将我们中华财务咨询有限公司近两年来所承担的三峡工程移民资金财务总决算办法项目的研究思路和研究成果，整理编辑出版，希望能够对移民资金财务总决算工作提供有益的帮助。长江三峡西起奉节白帝城夔门，东至宜昌南津关，全长192公里，融险奇俊秀于一身。

2、1919年，中国革命的先行者孙中山先生，在他撰写的建国方略之实业计划（物质建设）的第四部分首次提出要开发治理三峡，利用自然为民造福的宏韬伟略：“改良此上游一段，当以水闸堰其水，使舟得溯流以行，而又资其水力”； 1956年，毛泽东主席在其撰写的千古绝唱水调歌头游泳中描绘出“更立西江石壁，截断巫山云雨，高峡出平湖”的壮丽宏图，唱出了全国人民希望征服万里长江的心声；1992年，在以江泽民同志为核心的第三代领导集体的运筹下,七届全国人大五次会议表决通过了国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案，正式将长江三峡工程建设列入国民经济和社会发展十年规划，至此，经过漫长的、崎岖不平的坎坷之路，终于奏响了三峡工

3、程圆梦的号角，拉开了集“三峡库区移民工程、三峡枢纽工程和输变电工程”三位于一体的建设新篇章。按照正常蓄水位175米的设计方案，三峡工程建设形成的淹没区涉及湖北省、重庆市21个县（市、区），集镇116个，共淹没耕地、果园、林地2万8千公顷，淹没区面积占全库区总幅员面积的1.17%，计划动迁人口113万人。从1985年8年试点开始，党中央国务院一直对三峡工程移民工作极为重视和关心，始终要求将“让移民迁得出、稳得住，逐步能致富，生活有保障、经济有发展”作为三峡工程库区移民工作的主轴。回望岁月，春华秋实。当前三峡库区移民工程已经进入一个关键阶段，深入贯彻落实科学发展观，把三峡库区移民工程的收尾工作继续

4、推向前进，这是一项刻不容缓的历史使命。各级移民管理机构和所有迁建单位应按照统一标准、统一口径、统一规范的要求和国家发改委、财政部有关基本建设财务管理办法的相关规定，全面落实国务院三峡办关于三峡工程移民资金财务总决算编报的部署，及时、全面、客观、公正地反映三峡库区移民工程的投资计划执行情况和投资效果，总结和回顾二十四年来三峡库区移民工程的全貌，分析移民工程的绩效和影响，评价移民工程的目标实现程度和可持续发展的能力，总结经验教训，并为今后其他类似的移民工程提供参考和建议。要达到这项总体目标，任务十分艰巨。面对新形势新任务，从2007年6月开始，国务院三峡办在科学发展观的指导下，委托中华财务咨询有限

5、公司承担三峡工程库区移民资金财务决算编制办法、三峡工程库区移民资金财务决算审核办法、三峡工程库区移民资产管理办法和三峡工程库区移民资产管理信息化系统的应用研究工作。为了做好这项工作，项目组先后八次进入库区和外迁省市进行实地调研，通过现场踏勘、查阅资料、召开座谈会、电话交流等各种方式来深入了解三峡移民工程的历史背景和政策变迁，系统掌握三峡移民工程计划管理、项目管理、合同管理、资金管理、移民派生资金及其使用、库存移民资产及其处置、总决算准备工作现状和存在的问题，以及费用分摊的范围和分摊原则等涉及到移民资金决算、并受到相关各方共同关注的重要事项，以期透过现象找规律，不断开拓创新。三峡工程移民资金财务

6、总决算办法是汇集相关部门和不同领域的专家学者和高级管理人员，依据国家有关法律、法规，按照各专业的技术规范、技术标准，通过充分的实地调研，并广泛征求相关各方和专家意见的基础上编制而成的，在此基础上还选择了有代表性的湖北省秭归县和重庆市奉节县进行决算编制试点，因此，三峡工程移民资金财务总决算办法集中反映了以国务院三峡办为核心的各级移民管理机构、财政部、国家审计署、三峡总公司、建设银行总行及所有参与总决算办法应用研究的专家学者的共同心血，具有较高的科学性、较好的系统性、较强的前瞻性和可操作性，能够为三峡工程移民资金财务总决算的编制、审核和上报提供强有力的理论和智力支持。本书围绕三峡工程移民资金财务总

7、决算办法的应用研究历程和研究成果，共设有两大部分、四个章节。书中所记录的内容，不仅是我们中华财务咨询有限公司的研究心得，也是国务院三峡办围绕中心、服务大局、突出重点、发挥特色、坚持以理论研究推动决算开展，充分发挥咨询参谋与桥梁纽带作用，不断开拓奋进的缩影。希望通过本书能与即将参与三峡工程移民资金财务总决算工作的同志们，以及关心和研究类似项目财务决算的专家们进行沟通交流，相互借鉴，以推动决算办法研究的深化与发展。本书的编写得到了国务院三峡办的高度重视和充分肯定，国务院三峡办资金计划司的领导对本书的编写工作给予了大力的支持与帮助，在此谨向他们表示最衷心的感谢！由于时间仓促，作者水平有限，书中错误疏

8、漏之处敬请批评指正。 中华财务咨询有限公司 2009年5月目 录序 言 1第一章 总说明 11、三峡工程移民资金财务总决算的目的与意义 12、起草财务总决算办法的过程 2第二章 三峡库区移民工程的特点 41、三峡移民搬迁安置路线和特征 42、三峡库区移民工程管理架构及其结（决）算特征 73、三峡工程移民资金财务总决算特点 9第三章 总决算办法内容设计 101、总决算办法的编制依据 102、总决算办法的编制原则 113、总决算办法的创新之处 114、总决算办法的内容概述 12第四章 总决算办法讲解 13（一）“第一章 总则”讲解 13（二）“第二章 编制要求和决算准备”讲解 17（三）“第三章

9、移民资金财务决算”讲解 20（四）“第四章 移民管理机构财务决算”讲解 25（五）“第五章 移民迁建单位财务决算”讲解 26（六）“第六章 农村移民外迁安置资金财务决算”讲解 28（七）“第七章 汇总财务决算”讲解 29（八）“第八章 财务总决算报告”讲解 31（九）“第九章 附 则”讲解 33第一章 总说明1、三峡工程移民资金财务总决算的目的与意义三峡工程是举世瞩目的世界最大水利水电工程之一，具有发电、防洪、航运等多项综合效益，前期准备和建设时间持续二十余年，是治理开发利用自然的伟大工程。三峡库区移民工程是三峡工程建设的重要组成部分。几代国家领导人多次强调指出：“三峡工程成败的关键在于移民，

10、移民是否能妥善安置，既关系到三峡工程建设的成败，又关系到社会安定大局”。为了响应党中央国务院的号召，各级移民管理机构和各地方政府始终将“让移民迁得出、稳得住，逐步能致富，生活有保障、经济有发展”作为其三峡移民工作的主轴。二十四年来，国务院三峡办结合三峡工程移民搬迁安置任务的特殊性、复杂性、系统性和项目群的特点，在其管理组织架构中设置了管理神经中枢，并按照工程管理的模式予以管理，这是古今中外移民史上的一次创举。在120万三峡移民成功搬迁安置之际，启动三峡库区移民工程移民资金财务总决算办法的应用研究工作，总结和回顾二十四年来三峡库区移民工程的全过程、客观真实地反映移民工程投资计划的执行情况和投资效

11、果，全面盘点移民资产并确定其价值等，在我国水利水电移民工程竣工财务决算史上，又是一次伟大的革命。三峡库区移民工程是一项复杂的大系统工程，预计动态总投资超过800亿元，时间跨度24年，空间跨度13个省（直辖市），移民项目数万个，形成了数百亿元移民资产，涉及几十亿元间接费用的分摊或核销，带动了大量的社会投资，因此，为了给历史和全国各族人民一本清楚明了的移民帐，并为中国工程院实施的移民工程后评价提供强有力的数据支持，及时组织编报三峡库区移民资金财务总决算是一项迫在眉睫的重要工作。具体来说，主要有以下几点：(1) 办理移民资金财务总决算是国家相关法规的要求根据财政部有关基本建设财务管理办法的相关规定，

12、政府投资项目需要办理财务决算。三峡工程库区移民资金作为国家的一项特殊资金，同样需要办理财务决算，并报财政部批准。(2) 办理移民资金财务总决算需要统一规范的政策支持* 三峡库区移民工程浩大、内容复杂、时间跨度长，国家现有的相关管理办法和规定涵盖不了三峡工程库区移民资金决算的特殊需求。* 三峡工程库区移民资金的使用既涉及到移民补偿、迁建补偿，直接投资、间接投资（专业顾问费用和各级移民管理机构的行政管理费用等），情况非常复杂，在其使用过程中又出现了原规划未能合理预见的事项，对此，国务院三峡办相继出台了一系列有关移民资金管理的相关文件，以规范移民资金的使用管理，但对移民资金的决算没有给出明确的规定。

13、* 为全面客观真实地反映移民资金的来源和使用情况、盘点确定移民资产的实物形态和价值形态，统一间接费用的分摊或核销办法，有必要结合三峡库区移民工程的管理特点制定规范标准的移民资金总财务决算办法，为三峡工程移民资金财务总决算提供规范化的政策依据。(3) 通过财务总决算，规范各种资产的交接手续三峡工程库区移民过程中，部分县市和集镇是成建制的整体迁移，是整个社区、局部社会的重建，形成了数以万计的公共资产、公益性资产和经营性资产，决算编制主体的多样性和决算编制对象的复杂性共同决定了决算编制和资产移交的复杂程度是前所未有的，因此，移民资金总决算在某种意义上是社会重建的决算，需要通过移民资金总决算应用研究，

14、设计完善的移民资产管理数据库、统一移民资产价值的确定口径，并健全移民资产的移交程序。2、起草财务总决算办法的过程2007年6月，受国务院三峡的委托，中华财务咨询有限公司承担了三峡工程移民资金财务总决算办法的应用研究工作，研究内容主要包括三个办法和一个系统，即：三峡工程移民资金财务总决算编制办法、三峡工程移民资金财务总决算审批办法、三峡工程库区移民资产管理办法和三峡移民决算数据中心和决算报表系统。根据2009年3月项目终验会上专家评审组的意见，三峡工程移民资金财务总决算审批办法和三峡工程库区移民资产管理办法不单独成文，相关内容并入三峡工程移民资金财务总决算编制办法，并将办法定名为三峡工程移民资金

15、财务总决算办法。研究过程分述如下：2.1 准备、调研阶段三峡库区移民资金总决算项目组先后8次赴库区及外迁迁入地的6个省（直辖市）的12个市、区（县）进行实地调研，通过查阅各类技术经济资料、召开座谈会、实地考察、专家咨询等各种方式，详细了解移民工程的历史背景和政策变迁；了解移民工程的组织管理、计划管理、项目管理、合同管理和资金管理；关注移民资金使用过程中的派生资金及其使用情况；关注各级移民管理机构的决算准备情况和他们共同关心的问题。调研结束后形成了三峡工程库区移民资金财务决算调研报告和三峡工程农村移民外迁安置资金财务决算调研报告，两份调研报告是项目组进一步研究的基础。2.2 形成办法初稿、专家评

16、审阶段在调研的基础上，并充分征求专家及库区移民部门意见后，中华财务于2008年4月完成了三个办法的初稿和决算系统的初步研究成果。2008年5月，三峡办资金计划司在京组织召开了专家评审会，邀请了财政部、审计署、国家会计学院、建设银行、三峡总公司和两省（市）移民部门等有关人员作评审专家。与会的领导和专家对三个办法的研究成果给予了充分肯定，提出了修改意见，同时建议为验证办法的可行性，应选择2个县（区）进行试编。2.3 试点、完善办法阶段根据专家建议，中华财务与三峡办资金计划司签订了三峡工程移民资金财务总决算试点工作合同，并于2008年7月至2008年10月期间，分为两组同时在湖北省秭归县和重庆市奉节

17、县两地开展试点工作。按照办法的要求，试点县分别编制了三峡工程移民资金财务总决算（试点）报告，中华财务对报告进行了审核，并出具了评价意见。同时，根据专家意见及在试点过程中发现的新情况、新问题，中华财务又对三个办法进行了全面地补充和完善。通过本次修改，再次经李洪辉副主任审定后，同意提交三峡办审查。2.4 项目审查和终验2009年3月11日至12日，三峡办在京组织对提交的三个办法进行充分讨论，在李洪辉副主任的主持下，到会的财政部、三峡总公司的专家和两省市移民部门代表对办法进行逐条审查，并决定审批办法的内容并入决算办法中，不再另出办法；资产管理办法因涉及部门较多，不单独颁布，有关资产管理内容，一并纳入

18、决算办法中。根据会议意见，中华财务再次修订完善了三峡工程库区移民资金财务决算办法（以下简称总决算办法）。第二章 三峡库区移民工程的特点总决算办法是专门针对三峡库区移民工程从1985年试点以来的二十四年中所有移民资金的财务决算而制定的，除了应与财政部、国务院三峡办，以及国家发改委等颁布的有关财务决算的政策或规定保持一致外，还必须符合三峡移民工程的自身特点、历史背景、政策变迁和管理现状。1、三峡移民搬迁安置路线和特征移民安置规划是水库淹没处理和移民安置工作的基础，根据三峡工程水库淹没处理和移民安置规划工作大纲，以及库区各分县移民安置规划，三峡移民搬迁安置基本路线如图1-1所示。图1-1 三峡移民搬

19、迁安置路线图1.1 移民搬迁安置方式根据长江水利委员会1991年对175m水位淹没实物指标的调查，三峡库区淹没线下共有五大类实体，即“农村、集镇、城镇、工矿企业和专项设施”。按照三峡工程水库淹没处理和移民安置规划工作大纲、库区各分县移民安置规划，以及分期蓄水进度计划的要求，这五大类实体原则上应该在淹没前完成复建，并予以搬迁。从1985年开始至今，移民工程经历了两个阶段,即8年试点阶段和正式搬迁阶段。根据各分县移民安置规划，五大类实体搬迁安置的方式主要有两种：本地安置和异地安置。本地安置是移民搬迁安置的主要方式，即就近在本行政区划范围（以县为基本行政区划单位）内的非淹没区，先选择安置点或复建地址

20、予以建设，再进行搬迁安置。新区建设（或复建）与搬迁安置涉及“农村移民安置、集镇迁建、城镇迁建、工矿企业迁建、专项设施复建、环境保护、滑坡监测处理”七大类。异地安置是移民搬迁安置的补充方式，即将农村移民外迁到非其原属行政区划地进行安置。异地安置方式分为自主外迁和政府组织外迁。政府组织外迁的方式又包括出县省（市）内外迁和出省（市）外迁。1.2 移民搬迁安置方式与会计核算的关系根据三峡工程库区移民资金会计制度，本地安置方式和异地安置方式的会计核算是分开单独进行的，相应地，决算办法也根据两种安置方式的特点和会计核算要求分别制定了“库区本地安置资金的财务决算”和“农村移民外迁安置资金的财务决算”，并在决

21、算办法中建立了这两类财务决算之间的逻辑关系。1.3 移民搬迁的费用组成移民工程一开始，就得到了党中央国务院的政策支持、各级移民管理机构的行政管理支持和各类专业顾问的技术支持，共发生了七大类直接费用和九大类间接费用，具体如表1-1所示。七大类直接费用是指：农村移民安置费用、城镇迁建费用、集镇迁建费用、工矿企业迁建费用、专项设施复建费用、环境保护工程费用和滑坡监测处理费用。 九大类间接费用是指：勘察设计费、规划费、监理费、科研费、培训费、行政管理费、耕地占用税、对口支援经费和以工代赈管理费。表1-1 移民搬迁费用组成表直接费用间接费用一、农村移民安置八、勘测设计 1.生产安置 2.生活安置 3.其

22、他农村移民安置二、城镇迁建九、规划 1.基础设施 2.房屋复建 3.工程管理三、集镇迁建十、监理 1.基础设施 1.综合监理 2.房屋复建 2.单项工程监理 3.工程管理四、工矿企业迁建十一、移民职业培训 1.省属工矿企业 1.培训中心基建 2、非省属工矿企业 2.设备设施购置 3.移民技能培训 4.移民干部培训 5.其他五、专项设施复建十二、耕地占用税 1.公路交通复建 2.港口交通复建 3.水电工程复建 4.输变电工程复建 5.邮电通讯复建 6.广播电视复建 7.输气管道复建 8.水文站网复建 9.航道设施复建 10.文物古迹发掘迁建 11.汛后工程补助 12.库底清理 13.其他六、环境

23、保护十三、行政管理费七、滑坡监测处理十四、科研经费 1.滑坡监测十五、对口支援经费 2.滑坡处理十六、以工代赈管理费1.4 临时性措施和临时性工程为适应三峡库区移民工程项目管理的方式、提前蓄水的政策要求，以及部分新区建设进度相对滞后的现状，在移民搬迁安置前，部分区县移民管理机构采取了一些临时性的措施（如发给移民个人的过渡期安置费），修建了一些临时性的工程（如临时道路、临时采石场、临时采砂场等）。临时性措施和临时性工程均是为了整个移民工程服务的。临时性措施费用一般未形成移民资产，需要在决算时，经上级移民管理机构同意后予以核销处理；而临时性工程在完成其历史使命后，应按照临时性工程的使用状况分别予以

24、处置，处置收入冲抵相应投资大类的建设成本，临时性工程建设费用扣减其处置收入后的余额应分摊计入其受益对象。2、三峡库区移民工程管理架构及其结（决）算特征三峡库区移民工程是一个复杂而庞大的系统工程，具有非常明显的项目群特征，无论是移民工程的组织管理、计划管理、项目管理、合同管理，还是资金管理，都与其项目群特征相一致。2.1 三峡库区移民工程管理架构三峡库区移民工程的组织管理实行“统一领导、分省（直辖市）负责、以县为基础”的管理体制。三峡库区移民工程实行的是多层级的项目管理模式，在其组织管理架构中增设了单一项目管理架构中所没有的管理神经中枢，其组织管理架构分为六个层次，其管理神经中枢由四级移民管理机

25、构和三级专业顾问共同组成，这与单一的项目管理或简单的多项目管理存在本质的不同，如图1-2所示。根据决算试点统计发现：管理神经中枢的运行成本大概占七大类直接费用之和的9%左右，这些费用在财务总决算时需要按照总决算办法的要求予以处理，或者在报批后予以核销，或者分摊计入资产价值。图1-2 三峡库区移民工程管理架构图2.2 项目群管理与单一项目管理或多项目管理的主要区别单一项目管理是以结果为导向的；多项目管理主要以结果为导向，但同时还要兼顾整体目标；项目群的管理则是以目标为导向的，为了整体目标的实现，项目管理者有时候可能会主动放弃或牺牲项目群中的某一个，或者某几个单一项目的利益。从单一项目向项目群逐步

26、转化的过程中，其规模越来越大，内容越来越复杂，时间跨度越来越长，空间跨度越来越广，管理层次逐步增多，系统性逐步增强，对社会经济和环境的影响也会越来越突出，这些特点将会引导项目管理者逐步调整其管理模式，并最终使项目管理发生根本性的革命。在三峡库区移民工程组织管理架构中设置管理神经中枢，实行垂直、多层次、分级和多元化的管理模式，就是国务院三峡办在选择符合三峡库区移民工程项目群特点的组织管理架构时的最集中体现。2.3 多元化项目管理模式从项目管理者的角度划分，三峡库区移民工程的基本建设主要分为直管项目和非直管项目两种方式。直管项目是指移民管理机构直接实施管理或由新城建设管理委员会（指挥部）实施管理的

27、项目，其他则为非直管项目。从项目资金来源的角度划分，主要分为全额移民资金项目和非全额移民资金项目（拼盘项目）两种方式。三峡库区移民工程项目管理主要实行的是四种项目管理模式：* 全额移民资金的直管项目* 非全额移民资金的直管项目* 全额移民资金的非直管项目* 非全额移民资金的非直管项目对于不同的项目管理模式，总决算办法对其决算标准和决算时应反映的内容分别提出了不同的要求。2.4 三峡库区移民工程结（决）算特点三峡库区移民工程结（决）算内容主要包括基建工程造价结（决）算和移民资金结（决）算。与三峡库区移民工程管理的六层次组织架构相适应，移民资金结（决）算也有六个层次，如图1-3所示。图1-3 工程

28、管理层次组织架构图对于三峡库区移民工程中的任意单一项目或多项目，在其竣工验收后，建设人应及时与承包商进行工程造价的结算，并在工程造价结算的基础上，投资人与建设人之间办理工程竣工财务决算，并进行财务决算审计。3、三峡工程移民资金财务总决算特点三峡库区移民工程的会计核算体系与一般的单一项目或多项目不同，为了规范三峡工程库区移民资金的会计核算，财政部和国务院三峡办先后专门制定和出台了三峡工程库区移民资金会计制度（试行）、三峡工程库区移民资金会计制度补充规定、三峡工程库区移民资金会计制度、长江三峡工程库区移民计划及经费管理暂行办法、长江三峡工程库区移民经费财务管理暂行办法、三峡工程库区移民耕地占用税使

29、用和管理暂行办法、三峡工程库区移民经费存款利息管理暂行规定、三峡工程库区移民培训经费暂行管理办法、三峡工程库区移行管费使用与管理暂行办法、三峡工程库区移民补偿投资价差计算及管理办法(试行)、三峡工程库区移民补偿投资价格调查报告制度、中央统筹移民经费的价差计算及管理办法(试行)、三峡库区高效生态农业贷款贴息资金管理办法、中央移民工作经费管理办法、事业单位经费管理办法、三峡工程库区移民基本预备费管理使用办法、三峡工程库区移民统计信息网络维护管理暂行办法和价格采集制度等管理办法和制度。根据三峡工程库区移民资金会计制度，会计主体有两类，实行的是多账套管理模式。会计主体分别是各级移民管理机构和所有移民迁

30、建单位，涉及的会计主体超过2万家；会计核算的账套主要包括移民资金账、移民管理机构账、迁建账、和农村移民外迁安置资金账共四套帐。与三峡库区移民资金财务总决算相关的三峡移民工程特点：* 单个项目个数多、规模大、执行主体多元化，三峡移民工程是一个多项目和多元主体的系统性集合，具有明显的项目群特征* 移民工程时间跨度长、空间范围大，期间社会经济体制和相关政策法规不断变化，对移民工作的影响痕迹非常明显，因此现象类别繁多，没有整体可同比的经验参照系* 移民工程的组织管理、计划管理、项目管理、合同管理、资金管理实行垂直、多层次、分级管理模式，层级节点较多* 有专门独立的移民条例和会计制度* 带动其他形式的资

31、金投入，具有超越简单复建而持续发展的产出效益第三章 总决算办法内容设计1、总决算办法的编制依据目前，与三峡工程移民资金财务决算有关的会计制度或政策法规主要包括：* 三峡工程库区移民资金会计制度（1998年1月1日起试行，2002年1 月1日起执行修订的正式制度）；* 长江三峡工程建设移民条例(中华人民共和国国务院令第299号，2001年3月1日起施行)；* 基本建设财务管理规定（财建2002394号文件）、财政部关于进一步加强中央基本建设项目竣工财务决算工作的通知（财办建200891号）；* 国务院三峡工程建设委员会及其移民管理机构的相关发文；* 国家发改委、建设部及国务院办公厅等颁布的有关部门基建项目管理的法律、法规或政策规定。三峡工程库区移民资金会计制度是一套全面、专门适用于管理和使用移民资金的机构/单位的会计制度，设置有四个子会计制度，分别对移民资金、移民迁建单位、农村移民外