PPP概念特点历史本质目和目标.docx

1、PPP概念特点历史本质目和目标PPP的历史、概念、特点、优点、本质、目的和意义PPP（“Public-Private-Partnership”）模式，中文直译为公私合营或公私合作，二十世纪九十年代发源于英国，泛指政府部门与社会资本之间的一种合作经营模式。其应用领域为公共产品或服务的制造与供应，是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。在合理有效的PPP模式下，政

2、府部门与社会资本之间基于一系列协议安排，有望构建一种平等合作的伙伴关系，以风险分担、利益共享为原则，在一个相对较长并且稳定的合作期限内，发挥公私双方各自的资源优势，以更加经济、富有效率的方式完成特定公共产品或服务的制造与供应。当然，PPP模式并不适用于所有社会服务领域，即便是在其广泛实践的基础设施项目建设领域，PPP模式的具体应用也在很大程度上受限于各国或各地区迥然有异的政治、经济及法律环境。以其应用效果而言，南橘北枳的现象并不少见。自1995年实施第一个由国家计委正式批准的BOT试点项目以来，虽然几经反复，PPP模式在中国境内仍然得到长足发展。据业内人士估算，中国目前已实施的PPP项目应已超

3、过7000个，其中污水处理行业有2000个以上，燃气行业有1000个以上，市政道路项目则有3000到4000个（含BT项目），此外在城市供水、垃圾处理、交通运输、电厂、学校、医院乃至于城镇开发领域，也都有不少以PPP模式实施的案例。无论是从发展的数量还是体量上看，这都是非常惊人的。在十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的改革方向之后，中国财政部和国家发改委于2014年、2015年以来相继发力推动相关工作。作为一种能够有效引导社会资本参与公共服务或产品制造及供给的项目运作方式，PPP以及与之密切相关的特许经营模式不但得到上述两大部委的空前关注，也因此迅速

4、受到各级地方政府及社会各界的高度瞩目，PPP模式在中国迎来又一轮新的发展浪潮似乎已是大势所趋。一、PPP的概念对于PPP模式进行了解，我们首先需要知道他的前世今生。1、国外的定义： “PPP”一词由英国经济学界于1997年在联合国可持续发展的项目管理（SPM）会议上提出的，是对业已兴起的BOT、TOT等政府特许经营、与社会资本各类合作模式的总括；是打开合作大门的政策，是方向、原则；至今年未形成一个统一、明确的概念。 其中，“BOT”一词由1984年时任土耳其总理土格脱奥扎尔提出。是政府和社会资本合作模式中的基本方式。联合国发展计划署：指政府、盈利性企业和非盈利性组织基于某个项目而形成的相互合作

5、关系的形式，合作各方可以达到笔与其单独行动更有利的结果，合作各方参与某个项目时，政府不是把整个项目的责任全部转移给私营部分，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。亚洲开发银行：公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，公司长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。欧盟委员会：公共部门和私营部门之前的一种合作关系，双方根据各自优势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目和服务，可分为传统承包项目，开发经营项目和合作开发项目。香港效率委员会：一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。双方通过不同程度

6、的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成公司等几种方式。加拿大PPP委员会：公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过实单的资源分配、风险分担和利益共享，以满足公共需求。可分为DB、DBFO、OM、BOO、BBO、BTO、BOOT等模式。美国国家PPP委员会：是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用死人自愿进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供服务以满足公共需求。澳大利亚：政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表或辅助政府满足政府职责所需提供的基础设施和相关服务，二私营部门负责建造

7、设施在全寿命期的可使用状况和性能。英国：两个或更多主题之间的协议，确保他们目标一直，合作完成公共服务项目，他们之间一定程度上共享权利和责任，联投资、共担风险和利益。国外定义的总结：政府授权、规制和监管私人投资公司合作、长期的利益共享风险合理分担（谁最能承担原则）标的是基础设施和公用事业，公共产品和服务是一个包含的定义，PPP不是一个新的独立的模式，需要与具体的BOT、TOT、BOO、BTO等结合起来。2、国内定义 全球最早实施的政府与社会资本合作案例：1906年京师自来水股份有限公司 （北控水务集团有限公司）“官督民办”（1891年1月16日，紫禁城外贞度门发生火灾，火势延伸至太和门。宫廷内外

8、，纷纷传言这是天心示警，为人怨天怒的不祥之兆。御史们抓住时机，群起谏议，要求慈禧太后“居慈宇宫，节游观”；可惜老佛爷一句话，所有刚刚还义正严辞的官爷们统统革职，永不叙用。皇宫里大火冲天，一帮食国家俸禄的大臣不去救火，不去思索长治久安、免于火灾的良方，却借题发挥要削减主子的消费，难怪太后不满意，一肚子窝火。据清宫述闻记载：“光绪十四年十二月，太和门火。明年正月二十六大婚，不及修建，乃以扎彩为之。”这次火灾发生在光绪十四年十二月十五，先从贞度门起火，是两名值班太监使用灯火不慎引起。贞度门在太和门之右，太和殿之前。起火后扑救不力，延烧到东西朝房、太和门和昭德门。此次大火烧了两天，虽经扑救，东西朝房和

9、太和门还是被完全烧毁。那些放在临时库房里，准备为光绪结婚大典用的各种服饰和礼仪用品，全部烧光。这场大火之后，皇宫大内的消防救火问题，开始提到议事日程。当然，已经烧掉的太和门，没办法赶在皇帝大婚前重修，只好派人把火场打扫干净，找来棚匠，支搭临时席棚，扎彩张灯，勉强办了婚事。皇家婚礼这么一场关乎国家体统、颜面的大事，就这么草草了事，谁也不会觉得心里舒服。大臣们在这个时候给老佛爷添堵，当然只能自取其辱。光绪三十三年（1907）秋的一天，慈禧太后在颐和园召见不久前由直隶总督兼北洋大臣调升进京，任军机大臣兼外务尚书的袁世凯。袁世凯进殿不久，就有一小太监匆匆来报，说宫廷某处失火。联想到光绪皇帝大婚前的那一

10、场大火，老佛爷心头火起，蹭蹭地往上冒火，一脸不痛快。一大帮拖家带口吃皇粮的京官，一大堆满口先祖遗训忠良世代的大臣，已经16年过去了，竟没有一个能拿得出替帝国分忧的消防方案。面对前来报告火情的太监，慈禧太后连摔杯子的力气都没有了，只管坐在原地，自顾自地叹气。望着刚升任的新官，她也只是例行公事地随口一问：“防火有何良策？”没想到，袁世凯精神抖擞，立即回答：“以自来水对。”老太后满脸诧异地望着袁世凯说，就是那“洋胰子水”？袁大人满脸真诚，连忙答道，正是正是。铁管铺设、阀门管制，水说来就来，说闭就闭，扑火消防很是方便。其实，老太后是早就知道这玩意的，谭嗣同一伙还在闹腾时，就向光绪皇帝鼓捣过，要在皇宫里

11、设铁管水塔，搞这个破坏龙脉风水的自来水。当时，就被她喝斥了一番，这会儿袁世凯又来提这档子事，究竟是中了什么邪？实际上，早在1879年， 大连就修建了自来水管道。随后，一些受西洋现代化风气影响的沿海沿江城市，如上海、青岛、天津、广州、武昌、汕头等，也相继兴建了自来水设施。天津是在1903年有了自来水，袁世凯深知自来水的种种便利，加之又亲见其架设建造之快，因而胸有成竹；这一次看到太后如此烦恼，遂斗胆又建了一言。老太后未置可否，只是说，谁可担此大任？万一洋人要通过这根铁管子下毒，怎么办？袁世凯当即向她推荐了一位当时正替他办差得力的年轻人，拍胸脯保证此人来办，万无一失；甭管中国人洋人，他都搞得定。这个

12、年轻人后来成为“北洋实业之导师，民国财政之权威”，他就是周学熙（1865-1947）。光绪三十四年（1908）前后，京城又接连发生了几起火灾，由于运水扑救不及，和皇帝大婚前那次火灾相仿，基本烧得精光。当年4月18日，农工商部熙彦、杨士琦等上书慈禧皇太后、 光绪帝：“京师自来水一事，于消防、卫生关系最要，叠经商民在臣部窍请承办”；并奏请由农工商部议员周学熙主持自来水事务。慈禧终于下旨，准依“官督商办通例筹办京师自来水股份有限公司”。农工商部的大臣接到了圣旨，立刻再次上奏折，请示筹办的“大概办法”，建议成立“京师自来水股份有限公司”，性质为“官督民办”，并建议任命周学熙为公司总理（相当于今天的董事

13、长）。不久，周学熙的自来水公司就于1910年3月，正式向北京城区供水。）全球最早完成移交的PPP项目：广东沙角电厂（二期），1997年 1984年签约（深圳市政府控股，香港合和实业参股35.23%，深圳市提供土地和燃料，港方筹集建设资金；港方全权运营10年）。 1987年4月投产发电，1997年3月港方将股权无偿移交广东省政府。 我国当代第一个由中央政府批准的PPP项目：广西来宾电厂（二期），1995年 1988年国家计委批复。1995自治区政府向中央申请BOT试点。1996年完成招标。项目特许期为18年（其中建设期为2年9个月，运营期15年3个月）。特许期满移交自治区政府，并提供移交后12个

14、月的质量保证义务。 项目总投资6.16亿美元，其中25(1.54亿美元)为股东投资，由法国电力国际和通用电气阿尔斯通公司按60:40的比例出资作为项目公司注册资本；其余75由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行、巴克莱银行联合承销。 我国当代市政公用行业的第一个PPP项目：成都市自来水公司第六水厂B厂BOT项目，1997年 我国当代第一个具备PPP性质的部委文件 2002年12月27日原建设部关于印发关于加快市政公用行业市场化进程的意见的通知（建城2002272号） 中国式PPP的三个发展阶段不论是从时间维度，还是从发展思路来看，PPP模式在中国的发展阶段均可分为以下三个阶段。1995年至200

15、3年“摸着石头过河”的阶段这一阶段，PPP模式被世行及亚行作为一种新兴的项目融资方式引入中国，与中国政府当时对外商投资的急切需求不谋而合。在该阶段后期，建设部及各地建设行政主管部门开始在市政公用事业领域试水特许经营模式，2004年至2013年“黑猫白猫”的阶段这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉

16、求，发生上述情况还是可以理解的。另一方面，“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。2014年开始规范化阶段PPP模式立法的三个时段与前文所述的发展阶段相对应，PPP模式在中国的立法工作也经历了三个不同的时段，并各自具备鲜明的时代特征。一、以引导外商投资为主线的早期文件在2004年之前，国务院及相关部委曾就外商投资特许权项目或与之有关的若干事宜发布规章或规范性文件，其中较有代表性的有关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知（计外资19951208号）、对外贸易经济合作部关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知（1994外经贸法函字第89号）、国家计委关于加强国有

17、基础设施资产权益转让管理的通知（计外资19991684号）、城市市政公用事业利用外资暂行规定（建综2000118号）、国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知（国办发200243号）等。从这些早期文件可以看出，其主旨均与引进和引导外商投资相关，内容多为政策宣示，文件的效力等级、权威性及相互之间的协调均有明显不足。对于PPP（或BOT）模式的基本内涵与原则，此类文件均鲜有关注，更遑论任何顶层设计或路径安排。2004年至2010年“黑猫白猫”的阶段2004年，建设部一马当先，颁布并实施了市政公用事业特许经营管理办法（下称“126号令”），将特许经营的概念正式引入市政公用事

18、业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范各自行政辖区范围以内的特许经营项目开发。自此，中国式PPP进入第二轮发展浪潮。因其显著的实用主义特征，我们称之为“黑猫白猫”的阶段。这一阶段，计划发展部门不再是PPP模式应用的唯一牵头方或主导方，包括建设、交通、环保、国资等行业主管部门，以及地方政府在内的各路人马纷纷披挂上阵。无论黑猫白猫，只要能够顺利捕获“社会资本”这只精灵鼠，似乎就是好猫。中国的PPP项目虽然不再一味偏爱境外资本，但其单一的筹资导向并无实质性转变。公私双方之间，

19、前者甩包袱，后者占市场的心态在很多项目里都表现得十分明显。公共产品或服务的交付效率、风险管控、社会及经济效益这些PPP模式的重要内核，反而失去了自己应有的位置。也正因如此，中国式PPP的发展在这一阶段的中后期遭遇反复，大量低价或非理性竞标，乃至于国（资）进民（资）退的现象层出不穷。从现实角度出发，考虑到中国地方政府的施政偏好，以及不同性质的社会资本各自特有的利益诉求，发生上述情况还是可以理解的。无非是“黑猫白猫”的理念在PPP领域内的现实反映，亦在相当程度上揭示了PPP模式在中国的异化趋势。即搁置顶层设计，一切以短线的实用价值优先。具体到微观层面，中国式PPP则仍以筹集社会资金为导向，把政府缺

20、钱的、做不好的公共产品或服务推向一个并不成熟的市场。至于项目中长期的发展、社会效益和经济收益如何，则常常不是现任政府主管部门，甚至于投资人现任总经理的关注焦点。在此情形之下，即便有外部的财务及法律顾问参与其中，他们提出的专业意见通常也不为项目方所完全理解并接纳。不可避免的，大量潜在风险在看似红火的发展热潮中逐步累积。时至今日，各地PPP项目当中已经陆续出现政府方或投资人怠于履约甚至违约的情况，并以前者居多。另一方面，“黑猫白猫”阶段同时也是PPP模式在中国发展壮大的一个重要过程。供水及污水处理行业的成功经验，经过复制与改良，被用于更加综合、开放和复杂的项目系统，而不再限于一个独立的运作单元，项

21、目参与主体和影响项目实施的因素也趋多元。这方面的经典案例有北京地铁四号线和国家体育场两个PPP项目。而广泛、多元的项目实践，反过来也促进了PPP理论体系的深化和发展。实践与理论共识初步成型，政策法规框架、项目结构与合同范式在这个阶段得到基本确立。2010年开始规范化阶段国务院发布的国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发【2010】13号文，2010年5月7日“新36条”）：进一步鼓励和引导民间投资积极引入市场竞争机制，大力推进市政公用事业的投资主体、运营主体招标制度，建立健全市政公用事业特许经营制度。作为中共十八大确定的落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运

22、营”改革举措的第一责任人，中国财政部从2013年底即已展开对PPP模式推广工作的全面部署。2013年9月23日，财政部长楼继伟：应通过PPP等模式积极调动私人资本参与基础设施发展。2013年11月12日，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定：1、国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革；2、制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法；3、允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究监理城市基础设施、住宅政策性金融机构。2013年12月26日，财政部长楼继伟关于推广PPP：贯彻十八届三中全会精神的一次体制改革：PPP模

23、式是一种能使政府、企业、社会多方供应的公共产品提供方式。PPP模式最直接的优势就是快速提升基础设施融资能力；有利于解决重复建设和建设质量问题；社会使用者会得到搞笑了的服务；政府除了同企业共同做好前期规划设计、规定服务标准外，还需事先规定定价或补贴政府，监督企业运营项目的质量和履行好维护设施能力的承诺。2014年3月，财政部副部长王保安在政府和社会资本合作（PPP）培训班上发表讲话，对推广PPP模式的原因、任务和方式予以系统阐述，并提出要从组织、立法和项目试点等三个层面大力推广PPP模式。2014年3月5日李克强总理政府工作报告之2014年政府预算报告财政部（2014）2015年6月15日财政部

24、副部长张少春在贯彻落实PPP指导意见全国电视电话会议上的讲话强调各级财政部门要认真学习领会、积极贯彻落实，着重在“快”字、在“实”字上做文章，确保指导意见各项措施能够“落地”、落到实处。并提出三点意见：一、要深刻认识在公共服务领域推广PPP的重要意义；突出体现为“四个转变”：首先，推广PPP是推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”的一次转变。其次，推广PPP是推动公共服务从“政府供给”向“合作供给”的一次转变。第三，推广PPP是推动财政管理从“短期平衡”向“中长期平衡”的一次转变。第四，推广PPP是推动基础设施从“供给不足”向“有效供给”的一次转变。二、要准确把握在公共服务领域推广PPP的核

25、心要求指导意见的核心要求之一以“建章立制”为基础，确保PPP健康可持续发展。指导意见的核心要求之二以“规范实施”为保障，确保PPP项目“高位启动”、科学合理运行。指导意见的核心要求之三以“政策扶持”为支撑，发挥政府“扶上马、送一程”的引导作用。指导意见的核心要求之四以“财政主导”为要求，发挥财政部门的“主力军”作用。三、要有责任、有担当地加快推进PPP各项工作要在“理解政策、担当责任、推进工作”等六个方面下好功夫。一是理解要“准”不能再简单地把思想局限在缓解债务压力上，把推广PPP当作又一次“甩包袱”。而要以此为契机，切实转变思想观念，把精力放到营造良好的政策环境上，把注意力转向加强监管上。二

26、是责任要“担”。李克强总理多次在国务院常务会议上要求，要大力创新融资方式，积极推广PPP模式，汇聚社会力量增加公共服务供给。三是推进要“快”。四是工作要“实”。对于推广PPP工作来说，谋事要实的落脚点就是抓实，让PPP政策落实在项目中。五是机制要“新”。从国际经验看，重诺履约的市场环境，是顺利开展PPP的前提和保障。六是管理要“活”。为增强经济发展活力，降低行政成本，本届政府成立以来，将简政放权、放管结合作为推动经济发展的“先手棋”。3、具体定义 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知(财金201476号)定义： “政府和社会资本合作模式(Public-Private Part

27、nership,PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。” 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见(发改投资20142724号) 定义： “政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。” 基础设施和公用事业特许经营管理办法本办法所称基础设施和公用事业特许

28、经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。从而可以看出广义的PPP泛指政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP可以理解为BOTTOTDBFO等多种方式的总称，不能将PPP与上述方式并列起来进行比较。政府与社会资本以长期七月方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。2、PPP项目的特点1、公私之间长期合作，一般情况下为不超过30年，利益共享、权益分

29、担。2、政府的政策扶持，以使私人投资者获取合理的收益，通过政策扶持获取合理的收益是吸引民间资本进入的前提。因此在城镇廉租房PPP项目中，政府还应该在土地、税收、信贷等方面上出台实施合理的扶持措施，保障民间资本参与的积极性；3、伙伴关系，平等合作，这是PPP最为重要的特征。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致，即在某个具体项目上，以最少的资源实现最多最好的产品或服务的供给。4、利益共享。PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括

30、使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得长期相对稳定的投资回报。5、风险共担。风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础，这可以让双方合作产生一加一大于二的协同效应。6、监督监管关系。财政部合同文本指南就指出政府作为公共事务的管理者，在履行 PPP 项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。PPP项目不是一纸契约就了之，需要政府部门持续的监管，以保证项目的目的和公共服务质量的提升；7、国有资金杠杆化，是指项目实施过程中增加非国有资金的股权比例，从而提高国有资金效率。举例来说，在一个政府基础设施项目中，将项目分为建设和运营两个阶段，其中建设阶段政府和中标民营企业共同发

31、起设立项目公司，其中50%资金由政府旗下企业和民营企业出资，50%资金由金融机构设立的专项PPP产业基金提供，出资可为纯债务或纯股权或夹层融资(可转债)性质，根据项目运营实施进展，建设期结束后，由政府和参与运营的民营企业联合回购或以其他市场化方式退出，PPP产业建设基金撤出实现收益，当政府资质及前景较好时，杠杆率可酌情提高；8、以透明化促效率。现存的大量BT和BOT项目由于政府资金在项目中没有股权合作性质，多半为简单采购模式，因此在政府招投标过程中存在大量的内幕交易和抽屉协议，总包压低价格再分包给下游施工方，这种模式在实践中存在很多隐患，不仅易造成投资效率低下及国有资产浪费的问题，更易滋生腐败

32、，为基础设施的建设及其后续安全带来巨大隐患。以股权合作的公司制为纽带的PPP模式，则能在一开始将项目的实施透明化，提高经营效率减少浪费，有效杜绝现有政府项目建设中的种种弊端。 三、ppp项目的优点1、消除费用的超支 公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，私营部门才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。2、转换政府职能 政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角