城市公益性公墓建设标准.docx

1、城市公益性公墓建设标准城市公益性公墓建设标准民 政 部城市公益性公墓建设标准编制组二一七年二月前 言 城市公益性公墓建设标准是根据住房城乡建设部关于下达年建设标准编制项目计划的通知（建标号）的要求，由民政部组织民政部一零一研究所等有关单位共同编制完成。 编制工作中，编制组遵循殡葬管理条例、公墓管理暂行办法等政策法规，坚持以人为本、方便丧户的原则，在全国不同地区进行了广泛深入的调查研究，总结各地公益性公墓建设的经验教训。在科学论证与分析的基础上，形成了本建设标准的征求意见稿。经广泛征求有关方面的意见、反复修改补充形成了送审稿。经专家审查会通过后，进一步修改完善形成报批稿，并经住房城乡建设部、国家

2、发展改革委批准发布。 本建设标准共分五章：总则，建设规模与项目构成，选址与规划布局，面积指标，建筑与有关设施。 在执行本建设标准过程中，请各单位注意总结经验、积累资料，如发现需要修改和补充之处，请将意见和有关资料寄交民政部规划财务司（地址：北京市东城区北河沿大街号，邮政编码：），以便今后修订时参考。本建设标准的解释工作由民政部规划财务司负责。 主编部门：民政部规划财务司、民政部社会事务司 主编单位：民政部一零一研究所 参编单位：省市殡葬服务中心、上海福寿园实业发展有限公司、省民政厅社会事务处、省增城市正果万安园 编制组成员：宫蒲光、冯亚平、健、伯森、孟浩、缪丽、珺、伟、王进、德慧、玉光、周雪媚

3、、汉平、光焕竹、葛千松、蔡海军 主要起草人：玉光、周雪媚、伯森、德慧、姜思朋、霜玲、王永阔、金玲、付慧群第一章 总则（）第二章 建设规模与项目构成（）第三章 选址与规划布局（）第四章 面积指标（）第五章 建筑与有关设施（）附录一 城市公益性公墓各类用房构成详表（）本标准用词和用语说明（）附件 城市公益性公墓建设标准条文说明 （）第一章 总 则第一条 为加强和规城市公益性公墓建设，合理确定建设容和建设规模，提高工程项目的决策和建设水平，充分发挥投资效益，满足城镇居民基本丧葬需求，制定本建设标准。第二条 本建设标准是城市公益性公墓投资决策、项目建设的统一标准；是编制、评估和审批城市公益性公墓项目建

4、议书、可行性研究报告和初步设计的重要依据，也是有关部门对项目建设进行监督检查的尺度。第三条 本建设标准适用于城市公益性公墓的新建、改建、扩建项目，城市经营性公墓建设可参照执行。本建设标准所指的城市公益性公墓是不以营利为目的，为城镇居民提供安葬（安放）骨灰的社会公共服务设施。第四条 城市公益性公墓建设应坚持“节地生态、绿色惠民、立足现实、兼顾发展”的原则，科学规划建设出经济适用、功能完善、理念先进的城市公益性公墓，对当地的安葬习俗进行积极引导。第五条 城市公益性公墓的建设应符合当地城市发展规划，合理确定建设规模和水平。第六条 城市公益性公墓改建、扩建工程应充分利用原有场地、设施，宜保留原有的自然

5、和人文景观，避免大规模的土方改造工程，节约用地。第七条 城市公益性公墓建设除符合本建设标准外，还应符合国家相关法律法规以及现行标准、规和定额等的规定。第二章 建设规模与项目构成第八条 城市公益性公墓的建设规模应根据骨灰安置总量确定，并与服务人口数量、年死亡率、地区经济发展水平等因素相协调。城市公益性公墓的墓穴安葬数量不宜高于骨灰安置总量的，其建设规模分类应符合表的规定：表城市公益性公墓建设规模分类类别骨灰安置总量（个）服务人口（万人）一类二类三类四类注：. 骨灰安置总量的测算公式为：骨灰安置总量（个） 公益性公墓服务区域常住人口数量（人）人口年死亡率（个人）。其中，系数表示“服务年限为年”。.

6、 城市公益性公墓的最大建设规模不宜超过一类上限。第九条 城市公益性公墓由墓地建筑及构筑物、房屋建筑、建筑设备、场地等构成。第十条 城市公益性公墓墓地建筑及构筑物包括骨灰安葬墓穴构筑物、骨灰安放格位建筑及构筑物等。骨灰安葬墓穴包括独立墓穴和合葬墓穴；骨灰安放格位建筑及构筑物包括骨灰楼、骨灰堂、骨灰廊、骨灰墙、骨灰亭、骨灰花坛等。第十一条 城市公益性公墓房屋建筑包括业务用房、管理用房和附属用房。各类用房详见附录一。第十二条 城市公益性公墓建筑设备包括建筑给排水、建筑通风、建筑照明、建筑采暖、建筑电气等设备。第十三条 城市公益性公墓场地包括集散广场、祭扫场地、绿地、道路及公共停车场等。 第三章 选址

7、与规划布局第十四条 城市公益性公墓的选址应优先利用荒山脊地，并符合殡葬管理条例相关规定。第十五条 城市公益性公墓的总体规划布局应根据骨灰安置数量、祭扫人流、车流状况进行总体规划、分期实施，功能分区明确，布局合理。应结合自然环境，有效组织墓区划分、建筑物和构筑物设置、园林绿化、道路交通、供电及给排水分布等。第十六条 城市公益性公墓应按功能分为：骨灰安置区、业务办公区和公共服务区等，有条件的城市公益性公墓可根据需求设置生命文化教育功能区。其中，骨灰安置区可分为骨灰安葬墓穴区、骨灰安放格位区和骨灰生态循环区。各功能区的设置应符合以人为本、流程短捷、绿色文明等要求。第十七条 城市公益性公墓墓区建设应体

8、现园林化特点，宜开设防火隔离带，绿化覆盖率宜不低于。第十八条 城市公益性公墓在规划设计时应确保排水畅通。第十九条 城市公益性公墓道路应有明显标识，通向骨灰安置区的道路应有环行路。城市公益性公墓道路出入口应不少于个，出入口最大宽度宜不大于 。第四章 面积指标第二十条 城市公益性公墓独立墓穴的单位占地面积不得超过 ，合葬墓穴的单位占地面积不得超过 （不含公共绿化和道路用地）。第二十一条 骨灰安放格位的单位建筑面积指标不宜大于 格，骨灰堂（楼）每层楼的骨灰安放格位数量宜按由下到上逐层楼递减原则确定。第二十二条 城市公益性公墓业务用房、管理用房及附属用房使用面积宜符合表的规定。城市公益性公墓房屋建筑的

9、使用面积系数宜为。表业务用房、管理用房及附属用房使用面积（）项目构成一类二类三类四类业务用房管理用房附属用房 注：.接近骨灰安置总量低值的城市公益性公墓，其使用面积指标宜采用表指标低值；接近骨灰安置总量高值的，其使用面积指标宜采用表指标高值；中间部分采用插入法确定。.各地可根据实际需求，在不增加各类用房总面积的情况下，适当调整用房类别和用房面积。第五章 建筑与有关设施第二十三条 城市公益性公墓应结合骨灰安置、祭扫等特点，合理确定其建筑标准。第二十四条 城市公益性公墓的建筑装修，应体现庄重、美观、大方的特点。第二十五条 城市公益性公墓的建筑结构安全和建筑抗震等级应符合国家现行有关规定。第二十六条

10、 城市公益性公墓的建筑物，应符合国家建筑节能的相关标准；业务用房的装修应满足安全和吸音要求；管理用房的装修，按办公用房建筑装修标准执行；建筑耐火等级和消防设施的配置应符合国家有关建筑防火设计规的规定。第二十七条 骨灰安葬墓穴区和骨灰安放格位区应按照墓区整体规划施工建造。骨灰安葬墓穴提倡地面不建墓基、地下不建硬质墓穴，墓碑应体现小型化、多样化、艺术化等特征，最大限度降低硬化面积；骨灰楼、骨灰堂等建筑不宜高于层，倡导建设骨灰廊、骨灰墙、骨灰亭、骨灰花坛等设施。第二十八条 城市公益性公墓骨灰安放格位区的用房建筑应符合殡仪馆建筑设计规（ ）的有关规定。第二十九条 城市公益性公墓骨灰格位安放建筑应配置骨

11、灰寄存架设施。第三十条 城市公益性公墓应根据当地经济条件并结合实际需求，为不保留骨灰者建立统一的纪念设施。第三十一条 城市公益性公墓各类用房应具备良好的通风条件，自然通风不能满足要求时，应配备相应的机械通风设施。第三十二条 城市公益性公墓应根据实际需求配置信息技术、通讯、广播和安全防系统等设备。第三十三条 城市公益性公墓应配置清晰、醒目、规的标识系统。第三十四条 一、二类城市公益性公墓应配置遗物祭品焚烧专用设备，三、四类城市公益性公墓宜配置遗物祭品焚烧设备。第三十五条 城市公益性公墓配置遗物祭品焚烧专用设备设施时，应考虑当地的地形地势、常年主导风向风速、大气稳定度及周边环境敏感区分布等因素，选

12、择有利于烟气扩散且不引起环境影响纠纷的区域。第三十六条 城市公益性公墓的环境条件，应符合以下规定：一、遗物祭品焚烧专用设备的烟尘和气态污染物排放应符合国家相关标准。二、应设置分类垃圾箱，祭奠场所应设置封闭的固体废弃物盛放装置。三、公墓音响、电子礼炮等专用设备的声强应符合国家相关标准的规定。附录一 城市公益性公墓各类用房构成详表表一 城市公益性公墓各类用房构成详表项 目类 型一类二类三类四类业务用房业务厅（含咨询洽谈室、收银处）悼念室商品部档案信息室其它（客户休息区、卫生间、公共空间等）管理用房办公室监控室财务室会议室附属用房值班室活动室食堂宿舍警卫室设备用房库房车库花房公共卫生间注：“”表示应

13、具备该用房；“”表示可具备该用房。本标准用词和用语说明为便于在执行本建设标准条文时区别对待，对于要求严格程度不同的用词说明如下： 一、表示很严格，非这样做不可的用词： 正面词采用“必须”，反面词采用“严禁”。 二、表示严格，在正常情况下均应这样做的用词： 正面词采用“应”，反面词采用“不应”或“不得”。 三、表示允许稍有选择，在条件许可时，首先应这样做的用词： 正面词采用：“宜”或“可”，反面词采用“不宜”。 表示有选择，在一定条件下可以这样做的，采用“可”。 本建设标准中指明应按其它有关标准、规执行的写法为：“应按执行”或 “应符合的要求(或规定)”。 附件 城市公益性公墓建设标准条文说明

14、北京第一章 总则（）第二章 建设规模与项目构成 （）第三章 选址与规划布局（）第四章 面积指标（）第五章 建筑与有关设施（）第一章 总则第一条 本条阐述了制定城市公益性公墓建设标准的目的和依据。殡葬事业是一项特殊的社会公益服务事业，党和政府高度重视殡葬事业的发展与改革。殡葬改革是破千年旧俗、树一代新风的社会改革，关系人民群众切身利益，关系社会主义精神文明建设和生态文明建设，关系党风政风民风。公墓作为殡葬业的重要组成部分，不仅承担着安葬死者的基本功能，更是社会文明进步的有效载体。为有效管理公墓和相关的墓葬行为，国家先后制定了一批法律、法规和规性文件。殡葬管理条例第五条提出：“在实行火葬的地区，国

15、家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。”公墓管理暂行办法第三条提出：“公墓是为城乡居民提供安葬骨灰和遗体的公共设施。公墓分为经营性公墓和公益性公墓。”民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见（民发号）中提出：要“改善殡葬设施，提高公共服务能力”，“重点加强城乡公益性骨灰存放设施建设”，“始终坚持以实现群众殡葬改革愿望、满足群众丧葬需求、维护群众殡葬权益为出发点和落脚点，不断深化殡葬改革，提升为民服务能力，促进殡葬事业科学发展，实现殡葬改革上水准，人民群众得实惠”，“把深化殡葬改革与维护人民群众基本殡葬权益结合起来，实现基本殡葬公共服务均等化”，“对基本

16、殡葬服务，政府要加大投入”，“充分发挥公益性殡葬事业单位在提供基本殡葬服务、保障群众殡葬权益方面的重要作用”，“建立起殡葬救助保障制度、殡葬管理体制和运行机制，基本实现殡葬服务优质化，殡葬管理规化，殡葬改革有序化，骨灰处理生态化，殡葬习俗文明化，殡葬设施现代化。”长期以来，城市公益性公墓的缺位给社会带来了一些问题，如城市经营性公墓垄断了城市公墓市场，公墓价格虚高，使得城市居民在丧葬公墓消费方面选择余地少，百姓需求难以得到有效满足，影响了社会和谐。尽管我国年现有公墓总数个，穴位数个，本年销售穴位数个，本年安葬数个（据中国民政统计年鉴 中国统计），但是由于缺乏必要的建设标准，城市公益性公墓的建设还

17、存在着许多亟待解决的问题：包括中、东、西部建设存在地区差异的问题；建筑超大墓、豪华墓造成土地资源浪费严重的问题；墓型设计单一，墓地绿化面积小，道路狭窄造成祭祀节日人流、车流拥堵现象；缺乏专用焚烧设备造成焚烧祭品环境污染等问题。自年起，部分省份不同程度地开展了城市公益性公墓建设工作，但全国总体上仍处于起步和试点阶段。“十二五”期间，政府更加关注保障和改善民生工作，为建设城市公益性公墓提供了强有力的政策形势和背景。为了合理确定新建和改建、扩建城市公益性公墓的建设规模和水平，完善配套设施，规建筑布局和设计，制定相关建设标准尤为必要。通过本建设标准的编制和实施，能够进一步加强和规城市公益性公墓的建设，

18、引导城市公益性公墓向节地葬、生态葬方向发展，提高投资效益、环境效益和社会效益，保护人民群众合法殡葬权益，满足城镇居民基本丧葬需求。依据中华人民国城市规划法，本标准所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。第二条 本条阐述了城市公益性公墓建设标准编制的作用。本标准是为城市公益性公墓建设项目决策服务及合理确定城市公益性公墓建设水平的全国统一标准，是工程项目决策和建设中有关政策、技术和经济等综合性宏观要求的技术文件。本标准的直接使用者是各级政府的有关决策部门和检查监督部门；相关使用者包括城市公益性公墓经营者本身、建筑设计单位、设计咨询单位、建设项目可行性报告编制单位等。城市公益性公墓建设项目

19、的可行性研究报告、设计任务书皆应符合本标准的控制要求；其工程建设的初步设计方案以及建设水平也应按本标准提出的要求进行控制。本标准的实施利于规政府投资行为，加强工程项目的科学管理，合理确定投资规模和建设水平，充分发挥投资效益、环境效益和社会效益。本标准的编制严格按照工程建设标准编制的规程，经过深入调研、论证，并广泛听取有关单位和专家的意见，从我国国情出发，立足现实、兼顾发展、适度超前，具有可行性。因此本标准是城市公益性公墓建设的全国统一标准。第三条 本条阐述了城市公益性公墓建设标准的适用围。本建设标准主要适用于城市公益性公墓的新建、改建、扩建项目。利用外资、中外合资、中外合作和非政府组织等投资建

20、设的经营性公墓，可参照本建设标准的有关规定执行。经营性公墓中公益性墓区的建设，宜参照本建设标准的有关条款执行。城市公益性公墓不包括遗体安葬。尊重少数民族的丧葬习俗，特殊情况如允许土葬的地区，应按照有关规定予以安葬。第四条 本条阐述了城市公益性公墓建设标准的原则。殡葬管理条例第五条提出：“在实行火葬的地区，国家提倡以骨灰寄存的方式以及其他不占或者少占土地的方式处理骨灰。县级人民政府和设区的市、自治州人民政府应当制定实行火葬的具体规划，将新建和改造殡仪馆、火葬场、骨灰堂纳入城乡建设规划和基本建设计划。”第七条提出：“省自治区直辖市人民政府民政部门应当根据本行政区的殡葬工作规划和殡葬需要，提出殡仪馆

21、火葬场，骨灰堂，公墓，殡仪服务站等殡葬设施的数量，布局规划，报本级人民政府审批。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于党员干部带头推动殡葬改革的意见提出：“无论是在火葬区还是在土葬改革区，党员、干部都应当带头实行生态安葬，采取骨灰存放、树葬、花葬、草坪葬等节地葬法，积极参与骨灰撒散、海葬或者深埋、不留坟头。”城市公益性公墓的建设还必须与所在地区的社会、经济状况相适应，同时要根据当地的实际情况，处理好实际需求与未来发展的关系。因此，城市公益性公墓的建设应坚持“节地生态、绿色环保、立足现实、兼顾发展”的原则，增强科学性，避免盲目性、随意性。第五条 本条阐述了城市公益性公墓建设用地的规划。殡葬管理条

22、例第十一条提出：“严格限制公墓墓穴占地面积和使用年限。按照规划允许土葬或者允许埋葬骨灰的，埋葬遗体或者埋葬骨灰的墓穴占地面积和使用年限，由省、自治区、直辖市人民政府按照节约土地、不占耕地的原则规定。”民政部关于加快殡葬事业发展的意见（年月日 民事发号）中提出：“公墓建设要科学规划，合理布局，必须经殡葬管理部门批准后兴建。城市公用墓地要从严控制，限制发展。” 民政部关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见（民发号）中提出：“改革土葬、节约殡葬用地”、“节约土地、保护环境、移风易俗、减轻群众负担”、“创新骨灰安葬方式，推广节地葬法，倡导不保留骨灰，实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例。

23、规公墓管理，保护生态环境。制定完善公墓建设规划，从严审批经营性公墓。”关于党员干部带头推动殡葬改革的意见（中办发号）中提出：“注重统筹规划，提高保障水平”、“各级党委和政府要立足实际，制定和完善殡葬事业发展规划”、“并纳入当地国民经济和社会发展规划”、“重点完善殡仪馆、骨灰堂、公益性公墓等基本殡葬公共服务设施，逐步形成布局合理、设施完善、功能齐全、服务便捷的基本殡葬公共服务网络，为推动殡葬改革创造有利条件。”城市公益性公墓的建设应符合当地城市规划，应按照“生态节地、立足现实、兼顾发展”的原则，根据所在地区和公墓自身的发展情况，对墓区进行一次性科学规划。经有关部门批准后，可根据实际需要和财力、物

24、力等条件，一次或分期实施。这是总结五十多年来公墓建设的经验和教训而采取的一项扬长避短、效果明显的有利措施。其目的在于限制不循规划、随意建设、任意扩大公墓规模等违反管理科学和公墓自身发展规律的不正确做法。任意进行改建、扩建，极易导致整个公墓功能区发生设置不合理、流程混乱、管线阻塞等弊端。严格执行本条规定，按照规划进行建设，注重园林化、个性化、艺术化的设计，改变以往公墓水泥化、白石化等不良现象，使公墓始终保持适度的规模、合理的布局、科学的流程和良好的环境，满足群众安置骨灰和节日祭扫的基本需求，同时也发挥公墓追思缅怀、传承文化、发扬提升等新的功能。第六条 本条对改、扩建城市公益性公墓的工程改造进行了

25、规定。根据城市的人口数量变化或城区发展等需要，允许改建或扩建城市公益性公墓，但在进行改建、扩建的时候，原有场地、设施能够利用的要充分利用。勤俭节约、减少用地应成为城市公益性公墓改建、扩建工程必须遵循的原则之一。第七条 本条明确了城市公益性公墓建设标准与国家现行法律、法规以及标准、规和定额等的关系。本标准在编制过程中充分考虑了国家现行的相关法律、法规及标准、规和定额等的规定和要求。随着国家标准化、规化工作的推进，必将有更多的标准、规、定额、指标陆续发布，凡与城市公益性公墓建设相关的国家新编或新修订的有关标准、规和要求，均应遵守执行，同时还应符合国家和地方现行有效的其他有关标准、规的规定。 第二章

26、 建设规模与项目构成第八条 本条阐述了城市公益性公墓建设规模的分类及确定依据。根据城市公益性公墓要为公民提供基本丧葬服务的原则，充分考虑我国城市公益性公墓建设实际和发展趋势，并参考国外先进的公墓设计理念，城市公益性公墓的建设规模以其服务覆盖区的骨灰安置总量为主要依据进行规模分类，以公益性公墓服务人口数量、年死亡率、经济发展水平等因素确定建设规模（见表）。在测算城市公益性公墓的骨灰安置总量时，应满足本服务区域死亡人口年的最大骨灰安置量。骨灰安置总量应按以下公式测算：骨灰安置总量（个）公益性公墓服务区域常住人口数量（人）人口年死亡率（个人）。其中，城市公益性公墓的服务对象为公墓服务区域的常住人口。

27、根据国务院印发关于调整城市规模划分标准的通知（国发号）,常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。人口年死亡率，指公益性公墓服务区域常住人口前三年的平均死亡率。系数表示“服务年限为年”。系数表示“公益性公墓的实际骨灰安置量占当地骨灰安置需求量的估算比例”。根据国家及地方的相关政策，结合各地城市公益性公墓建设推进及经营性公墓骨灰安置存量情况，确定此比例。民政部关于进一步深化殡葬改革 促进殡葬事业科学发展的指导意见（民发号）中提出：“制定完善公墓建设规划，从严

28、审批经营性公墓”、“公益性骨灰存放设施完善的地区，要仔细研究经营性公墓控制机制，除纳入规划的外，原则上不再许可建设经营性公墓或扩大既有公墓占地面积”。省人民政府关于实施城乡公益性公墓建设工程的意见（辽政发号）提出：“全省的县（市）、涉农区建有处城市公益性公墓”；据调研省、等个城市的公益性公墓，其安置骨灰量约占当地骨灰安置总量的。省人民政府关于推进城乡殡葬改革和公益性公墓建设的意见（陕政发号）：“坚持公益性公墓全覆盖。每个市、县、区至少要建一个城市公益性公墓。经营性公墓要在其墓园至少划出的墓位用于公益事业，实行限价销售。”省民政厅关于加强经营性骨灰公墓的意见：“今后三年原则上不再发展新的经营性公

29、墓和增设新的墓区”。在实际使用中应注意，伴随我国老龄化社会进程加快，人口年死亡率有逐渐增加的趋势；随着我国城镇化进入高速发展时期，城市公益性公墓的服务人口数量也会逐渐增加。以服务人口为万人的城市公益性公墓为例，按人口死亡率、服务年限年计算，骨灰安置总量约为万个。这里需要说明两点。第一点：一类城市公益性公墓骨灰安置总量上限为万个，这是因为公墓规模过大，会造成清明祭扫期间大量的人流、车流过度集中（据估算，一份骨灰平均约有人祭扫），既不方便群众办理丧事，也不利于城市公益性公墓的管理，因此规定城市公益性公墓的最大骨灰安置总量不宜超过万个，针对大城市、特大城市和超大城市，应按照城市总体规划布局要求，可建设多个城市公益性公墓。第二点：四类城市公益性公墓骨灰安置总量少于个时，按个规模建设，若建设规模低于此下限，运营困难、集约化管理不利、也不符合“兼顾发展”的原则。民政部关于进一步深化殡葬改革 促进殡葬事业科学发展的指导意见（民发号）中提出：“创新骨灰安葬方式，推广节地葬法，倡导不保留骨灰，实现骨灰安葬多样化，降低占地安葬比例。”民政部等部门联合印发关于推行节地生态安葬的指导意见（民