张国庆《公共行政学》笔记.docx

1、张国庆公共行政学笔记第一章 绪论第一节 公共行政学概说一、公共行政学涵义公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。二、公共行政学的研究对象与学科目的公共行政学的研究对象、学科功效、学科目的？研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法、实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；全面培养政府公务员，尤其是行政通才。三、公共行政学的研究范畴与研究方公共行政学的基本

2、研究范畴？怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。古立克“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。张金鉴“15M“理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。一般来说，行政管理学的基本研究范畴主要有：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政改革、行政能力、行政发展。公共行政学常用的研究方法？逻辑分析方法；法规分析方法；历史分析方法；实

3、证分析方法；规范分析方法；比较分析方法；系统分析方法；生理分析方法；心理分析方法；资料分析方法；案例分析方法；量化分析方法；模拟分析方法；利益分析方法。四、公共行政学的学科特点及与其关学科的关系简述公共行政学的学科特点？综合性；实践性；系统性；技术性；发展性。公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系？公共行政学与政治学：公共行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政管理学充实其内涵。公共行政学与行政法学:公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进。公共行政学与企业管理学:公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和渗透、研究

4、领域各异。公共行政学与社会学:公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。五、现代行政现象与现代行政精神现代行政现象：是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现的某些公共行政现象。现代行政现象表现在三个方面：行政职能扩展不良行政现象增加；行政管理和行政管理理论现代化。现代行政精神：是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。现代行政精神表现在三个方面：主动进取；追求卓越；创新发展。追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政

5、策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新能力。帕金森定律：英国著名历史学家诺斯古德帕金森通过长期调查研究，写出一本名叫帕金森定律的书。他在书中阐述了机构人员膨胀的原因及后果：一个不称职的官员，可能有三条出路，第一是申请退职，把位子让给能干的人；第二是让一位能干的人来协助自已工作；第三是任用两个水平比自已更低的人当助手。这第一条路是万万走不得的，因为那样会丧失许多权力；第二条路也不能走，因为那个能干的人会成为自已的对手；看来只有第三条路最适宜。于是两个平庸的助手分担了他的工作，他自己则高高在上发号施令，他们不会对自己的权力构成威胁。两个

6、助手既然无能，他们就上行下效，再为自己找两个更加无能的助手。如此类推，就形成了一个机构臃肿，人浮于事，相互扯皮，效率低下的领导体系。彼德原理：是彼德根据千百个有关组织中不能胜任的失败实例的分析而归纳出来的。其具体内容是：在一个等级制度中，每个职工趋向于上升到他所不能胜任的地位。彼德指出，每一个职工由于原有职位上工作成绩表现好，就将被提升到更高一级职位；其后，如果继续胜任则将被一个不能胜任其工作的职工所占据。层级组织的工作任务多半是由尚未达到不胜任阶层的员工完成的。每一个职位最终都将达到彼德高地，在该处他的提升商数为零。至于如何加速提升到这个高地，有两种方法。其一是上面的拉动，即依靠裙带关系和熟

7、人等从上面拉；其二是自我的推动，即自我训练和进步等，而前者是被普遍采用的。第二节 公共行政学的演进简述公共行政学演进的几个历史阶段？早期公共行政研究时期；传统公共行政研究时期；修正公共行政研究时期；整合公共行政研究时期。一、早期公共行政研究时期公共行政学的理论渊源？西方近代政治学说尤其是国家学说；君主时代德、奥两国的官房学；普鲁士的任官制度和英国的文官制度；西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。威尔逊的行政思想？威尔逊，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统，曾发表行政学之研究，该文是行政学发端的标志，威尔威也被认为是行政学的创始人。传统的论证集中在政治过程方面，

8、对如何实施法律注意不够，应当把研究重点放到政府行政管理方面；要发挥和实现政治的功能，要纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；国家的权力是掌握在议会和行政部门手中，因此三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法是正确的；一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。古德诺的行政思想？古德诺，曾任哥伦比亚大学教授、霍普金斯大学校长、美国政治学会的第一任主席、塔夫托总统的经济与效率委员会顾问，代表作是政治与行政：对政府的研究。三权分立学说是不符合民主国家的实际，主张否定三分法，用政治与行政两分法取代；行政学不研究政治问题，不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使

9、用方法、技术的标准；为提高行政效率，应将政治排斥在行政之外，将政府文职官员分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。“两分法”之于公共行政学的意义？政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；行政研究应建立在管理的基础上而不是法律的基础上；关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术变成科学；行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。二、传统公共行政研究时期泰罗的科学管理理论及其意义？工作定额；标准化；能力与工作相适应；差别计件工资制；5计划职能与执行职能相分离。意义：冲破了多年沿袭下来的传统落后的经验管理方法，将

10、科学引进管理领域，是管理理论上的创新。由于采用了科学的管理方法和科学的操作程序，使生产效率提高了二三倍，推动了生产的发展。使管理理论的创立和发展有了实践基础。把工人视为会说话的机器，是资本家最大限度压榨工人血汗的手段，也是对人的片面的认识。简述法约尔的行政管理理论？管理的十四条原则分工；权力；纪律；统一指挥；统一指导；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级链（权力线）；秩序；平等；人员保持稳定；主动性；团结精神。企业的基本活动和行政管理的五种职能企业的基本活动：技术活动；商业活动；财政活动；安全活动；会计活动；行政管理活动。行政管理的职能：计划；组织；指挥；协调；控制。等级链：是指从最高的权威

11、者到最低层管理人员的等级系列。简述理想行政组织体系的特点？明确的分工；自上而下的等级系统；人员的考评和教育；职业管理人员；遵守规则和纪律；组织中人员之间的关系。传统公共行政研究时期的代表人物及论著？美国人怀特：行政学导论、近世公共行政的趋势、联邦主义者、外国的文官制度美国人魏洛比：行政学原理、现代国家的政府美国人费富纳：行政学、行政组织论、行政学研究方法美国人古立克：行政管理科学论文集英国人厄威克：作为一个技术问题的组织、管理的职能、科学的组织原则、行政管理科学论文集三、修正公共行政研究时期行为科学：此概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于1949年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行

12、为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。“霍桑试验”及其在管理学发展过程中的意义？霍桑试验是指19271932年间，美国国家研究委员会和西方电气公司合作进行了一项研究，由于是在霍桑工厂进行的，因此后人称之为“霍桑试验”，该试验标志着人际关系学说的产生。霍桑试验的意义：梅奥主持的霍桑实验是管理史上最具有划时代意义的事件，推翻了自泰罗以来把人看作“经济人”的假设，为管理学开辟了一个新的领域，即开始重视人、研究人的行为。霍桑试验使人际关系的研究逐渐闻名于世，使其成为行为科学的先驱，使管理学从此进入了行为科学的新时代。西蒙的科学决策理论？强调

13、了决策的重要性；提出了决策过程的原则；确定了决策的准则；分析了决策过程中“组织”作用；描绘了决策过程。四、整合公共行政研究时期系统论的主要观点？系统论是对传统的科学管理和行为科学的各自偏颇的否定；系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论、也为各个学科的沟通提供了前提；系统论提供了宏观的关于普遍联系和互动作用的管理思想，但还不够，同时应强调组织管理的具体的、特定的特征。新公共行政学的主要理论观点？主张社会正义和社会公平；主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学；主张构建新型的政府组织形态；主张突出政府行政管理的“公共”性质；主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。简

14、述公共政策分析的代表人物及其观点？拉斯维尔和卡普兰：公共政策是一项含有目标、价值、策略的大型计划；伊斯顿：公共政策是对全社会的价值作权威的分配；戴伊：公共政策是政府选择作为或不作为的行为；安德森：公共政策是政府的一个有目的的活动过程，这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。五、我国公共行政学的历史与现状简述我国公共行政学的历史？我国是世界上为数有限的文明古国之一；现代意义上的行政管理学是从西方国家引进和借鉴的；新中国建立以后行政管理学研究的发展与挫折；从1978年开始我国公共行政管理学的研究获得迅速发展。我国公共行政研究的现状？（我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务？）我国

15、公共行政研究的特点：自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。我国公共行政的许多研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度不够，缺乏依靠自身的力量开掘具有重要理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。我国公共行政管理研究面临的主要课题：从宏观上研究与我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系相一致的政府行政管理的基本职能，并建立符合国情的、中国式的国家公共行政管理模式

16、；从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制，关键是理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，增强行政效果；从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员制度，关键是要吸引、考选、任用、提拔优秀人才，通过公平合理的竞争和职业保障制度，调动政府公务员的积极性；从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国行政管理的民主化进程，关键是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与有效反馈的统一；从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合

17、上研究我国公共行政管理的法制化进程，关键是要制定能够“依法行政”的制度，并保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度；从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来、不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程而努力。第三节 国家公共行政管理体制一、国家公共行政管理的基础国家公共行政管理基础：是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。它是由两大部分组成：经由宪法、法律、政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能；政府在名义上享有、在实际上行使的国

18、家公共行政权力。实现行政权力有效性的主要条件？合法性；合理性；实际运用。二、国家公共行政管理的主体（简答）政府，包括中央政府和地方政府；政府行政机关；行政首长；政府普通公务员。三、国家公共行政管理的客体（简答）经济性组织；社会性组织；政治性组织；教科文组织；新闻性组织；公民。四、国家公共行政管理的主要方式（简答）行政立法、行政司法、行政管理法规；行政决策、行政决定、行政政策；行政领导、行政指导、行政引导；行政规划、行政计划、行政预算；行政协调、行政沟通、行政平衡；行政干预、行政检查、行政制裁；行政扶助、行政救济、行政服务。行政立法：政府依据立法机关授权而自行制定的行政法规，效力等同于立法，有两

19、种情况：委任立法和管辖立法。行政司法：行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容是行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷和事件。行政管理法规：简称行政法规，是国家行政机关依法制定的具有行政规范性的文件的总称。行政政策：政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行政准则或方案。行政指导：是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向。行政引导：政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使他们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。行政规划：又称行政企划，是政府对未来较长一个历史

20、时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所作出的预测性总体构想。行政预算：又称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出、由立法机关评议和审批的国家年度财政收支计划。行政平衡：是政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式，其特点是充分考虑和兼顾各种利益或意见。行政干预：是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止、责令改正的总称。行政检查：又称行政性检查，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照、评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。行政制裁：

21、是以政府为行政主体而作出的各种行政纪律处分和处罚的总称。行政扶助：又称行政支持，是政府依据一定的价值判断，通过公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。行政服务：国家行政机关为国民提供的服务，分为直接服务和间接服务两种类型。第二章 行政职能第一节、现代政府行政职能问题的由来与发展 自有国家以来，政府职能问题就成为政府的基本问题之一。现代政府的行政职能问题则起始于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞胀”，丰富于80年代反传统思想、改革政府运

22、动和90年代的再造政府运动。在东亚，起始于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。 (一)罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来 。 1929-1933年席卷资本主义世界的经济危机，将整个资本主义世界推到了崩溃的边沿。以美国为例，出现了（1)经济持续衰退；(2)金融体系接近崩溃；(3)失业剧增；(4)生产相对过剩危机；(5)社会危机。传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展。随着凯恩斯主义经济理论为基础的、以国家干预为核心的罗斯福“新政”的推行，危机得到了控制，并逐步走出了困境。罗斯福政府通过两个“百日

23、新政”，在美国的法律中写进了美国历史上最不寻常的一系列改革法案:紧急银行法案、节约法案、啤酒法案、农业法案、失业救济法案、工业复兴法案、以工代赈法案、社会保障法案、税制改革法案、银行法案等等。为了保证行动的有效性，罗斯福“使现代总统职位恢复了生气”，大大强化了政府职能:首先，大大扩充了总统的立法职权；其次，大大扩充了总统的行政职能；再次，大大扩充总统的经济职能。罗斯福新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了高度放任自由的时代，使“19世纪的个人自由主义让位于强调社会保障和集体行动”。罗斯福本人也因此成了那一时期美国人的共同领袖。1933年至1938年，标志着美国制度上的剧变。 从大危

24、机开始，人们一直讨论这样一个问题，即亚当斯密关于“看不见的手”的自由市场经济理论是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是哪些缺陷，又应该如何克服呢？罗斯福新政有效地克服了大危机，但大危机后人们开始在讨论，罗斯福新政是否存在缺陷？如果存在缺陷，那么是些什么缺陷，又应该如何克服呢？自那以后，尽管西方国家围绕国家干预主义还是自由经营论形成了长时期争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从整体上看，争论的焦点已不是在理念上政府是否需要干预经济，而是在实践上政府应当干预什么

25、、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。(参见朱光华主编:政府经济职能和体制改革天津人民出版社1995年版第34-44页) 在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。其中，混合经济描述的是现代西方国家政府与经济的关系，福利国家概括的是现代西方国家与社会的关系，行政国家表现的则是现代西方国家各个国家公共权力主体之间，以及政府与经济、政府与社会之间的综合关系。混合经济、福利国家、行政国家

26、分属于不同的范畴，但却反映了一种共同的现象，即政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人”的角色，而是成为了其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的组成部分。例如，利用政府和政府首脑特有的影响力促进本国企业与他国企业之间的贸易或合作；例如，发挥政府专署的权威制定对外经贸政策，以推动或保护本国企业的发展。总之，政府干预经济事实上已经成为西方国家的一种普遍的既定国策。但是干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能的能力。 (二)“东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职能问题的产生。如果说罗斯福新政的实践效用主要表现在对付经济危机的话，那么自60年代以来，

27、东亚经济奇迹的出现及其规模化、持续化，则从积极的意义上证明了政府职能扩展对于后发展国家社会经济发展的突出作用。东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导(指导)型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济的超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。例如，日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，并形成了独特的政企关系。相比之下，韩国政府介入经济比日本政府程

28、度更深、方式更直接；韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和行政规制，推动了韩国的经济发展。在经济发展的同时，日本、韩国基本上保持了社会的稳定。如此惊人的总体社会效果，至少可以证明这一时期日韩两国政府职能扩展的现实合理性和历史进步意义。 东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府具有广泛的权能地位，而且在于这种权能地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式，有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的自尊心和自豪

29、感。也就是说，在因果关系上，社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。总之，后起的工业化国家和地区，只有在强大政府既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力的基础上，实行政府主导或指导型的、政府与市场相结合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政企分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。它的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能

30、是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。 (三)“东亚金融危机” 后发展国家政府行政职能问题的修正。东亚金融危机反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内仍然蕴藏着“传统”与“现代化”之间的深刻矛盾，反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、

31、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足，同时，在经济持续高速增长的特有的乐观氛围中，显然高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。 由东亚模式的特质和属性所决定，东亚金融危机与东亚国家和地区的政府职能、政府权力、政府体制、政府能力、政府管理方式有着直接的关系。在此意义上可以认为，东亚经济危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。换言之，在信息时代已经到来，世界性的知识经济和国际金融格局初步形成，世界精神一体化程度不断加深的新的历史条件下，东亚各国和地区政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性，政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性，政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性，是造成东亚金融危机的主因之一。 不同的国家关于政府职能有不同的规