农村基层民主建设是我国农村基层民主管理.docx

1、农村基层民主建设是我国农村基层民主管理浅谈村民自治制度中存在的问题与对策（参考一）农村基层民主建设是我国农村基层民主管理、民主政治建设以及依法治国的重要组成部分。尽管目前村民自治在我国已经取得显著的成效，“三项制度(村民委员会直接选举制度、村民代表会议制度和村务公开制度)和四个民主”(民主选举、民主决策、民主管理和民主监督)在农村得到了实施，但我国基层民主建设存在诸多问题和矛盾也是不容忽视的。一、当前基层民主建设面临的环境和存在的问题(一)面临新的制度环境一是国家化推进的环境。取消农村税费以后，国家加大了对农村公共产品的供给，过去由农民承担的公共产品逐步由国家承担起来，村级自治范围的内容逐步缩

2、小。是行政化发展的环境。农村税费改革后，村干部出现行政化的趋势，村干部工资由财政支付，村财乡管，乡镇政府加大了对村级的干预。三是城市化的环境。在以城带乡、以工促农的新形势下，长期以来城乡二元结构正在发生变化，乡村城市化的步伐加快，农民工进入城市，农村务农的劳动力大大减少。四是市场化和国际化的环境。封闭的乡村经济、文化传统越来越受到市场化和国际化的冲击和影响，人们的思想观念和民主意识也在发生新的变化。（二）基层民主建设存在的问题1.规范化的法律缺失民主政治要健康有序发展，制度支撑必不可少；没有制度保障下的民主，则往往隐含着矛盾与冲突。基层民主发展更是如此。当前，规范化的制度缺失具体表现在三个方面

3、：第一，乡村关系在法律规定上的不明确性；第二，乡镇党委与乡镇政府在法律规定上的模糊性。我国法律对村委会与村党支部职能划分方面存在着模糊的规定。大多数规定都是定性的或者是原则性的，缺少具体操作性；第三，农村基层民主中违法行为很难做到违法必究，这就势必造成违法者一种有恃无恐的心理，间接为那些胆大妄为者提供了违法的途径。2.有效的制度不健全首先，村民自治中的民主决策、民主管理得不到实现。一些农村基层干部在工作中带有浓厚的封建家长作风、封建式权威和专制思想。在决定一些重大村级事务时不召开村民大会，将村民大会以村委会委员碰头会、村委会和村党支部碰头会或由村委会主任、村支书个人拍板的形式决定，使村民的民主

4、管理、民主决策权利旁落。其次，村民自治缺乏监督。在村务公开上，一些农村基层干部掩饰村财政实际收支，公开形式单一，多以公开栏为主，以村民代表会议形式公开的不多。公开的内容多以常规性、阶段性的事务为主，一些重大事项的公布不及时，不全面，公开的效果不佳，甚至有失真实，流于形式的较多。另外，财务公开不实、在财务支出上，许多大额支出没有标明去向及项目，非常笼统，使村民对村里财务、资金的使用、支配情况无法明白，村民因而无法对村务行使监督权。3.基层党委角色的失衡基层党委既包括乡镇党委会和村委会。基层党委在农村基层民主建设中起着双重角色的作用，而这双重角色的相互冲突和失衡恰恰是影响基层民主有效运行、健康发展

5、的重要根源。一方面，村委会无疑是法定的村民自治组织，村民希望通过自己选举产生村委会来控制农村社会资源，体现和维护他们的利益。村委会是由村民产生和罢免，这也决定了村委会必须代表村民的利益，以为村民服务来换取村民的支持和信任。另一方面，乡镇政府的方针和政策等许多工作需要通过村委会在村民中贯彻落实，因此，村委会承担着某些行政职能，具有准行政组织的意味。这两者在实际工作中因角色定位不同产生冲突。4.村干部以及村民整体素质较低我国农村现阶段较低的知识文化水平是基层民主建设的一个极其不利的因素。以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学知识文化水平。在行使民主决策、民主管理、民主监督等权利时

6、，村民要独立思考、独力判断、独立发表意见，要参与讨论；提出建设性的批评与建议；要审查账目，审核问题、阅读讨论材料。当前，在我国广袤的农村，由于村民的素质达不到一定水平而无法做到这些，这就在很大程度上制约了基层民主进一步发展。二、推进和完善基层民主建设的对策建议(一)大力发展农村经济，增强村民自治的吸引力和凝聚力，为村民自治提供坚实的物质基础当前农村面临的最大问题仍然是经济发展不够快、经济发展不平衡，其中特别是当农民群众收入普遍提高的时候，部分村级集体经济发展缓慢甚至瘫痪，难以对民主建设形成有效支持和呼应。因此，农村的“四个民主”必须围绕村级经济发展来落实。要拓开视野，不拘成见，把有文化、懂技术

7、、会经营、愿奉献的人选进村“两委会”班子，使村干部都要成为能够带头致富而且能够带领群众致富的“领头雁”。集体经济有了发展，村民福利、基础设施建设和公共服务就有了保障，村民也就愿意关心、参与村级班子建设和村务决策管理，村民自治也就有了持续发展的群众基础。实践证明，只有雄厚的集体经济力量才能为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑，而集体经济愈发达，就越需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与，保证集体经济规范运作，使利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。(二)要完善和落实现行制度要认真总结20年村民自治的成功经验，将现行经过实践证明的成功的做法通过法律制度加以固定下来，对存在缺陷的制度进行修

8、改和补充，对在实践中探索创新的内容要提倡和鼓励。要突出五个方面的制度完善：一是完善村民代表会议制度。村民代表会议制度产生于有关村级重大公共事务决策，其最初目的就在于让村民能够充分发表对于有关公共事务的意见，以使村民委员会的有关决策符合广大村民的利益，这在一定程度上拓宽了村民政治参与的渠道。随着这一制度的推广，其自身的功能也逐步得到了拓展，村民代表会议制度在制约和监督村民委员会的具体运作上，也发挥着日益重要的作用，村民可以通过这一制度关注有关村内公共事务决策的执行情况。二是完善村务公开制度。公开是防止腐败最根本最有效的办法，随着国家对农村投入的增加和公共产品的供给，农村资金数量不断增大，因此，要

9、在村民自治制度中将村务公开作为核心的制度内容。它要求涉及村民的具体利益的公共事务，都必须对村民公开，以便让广大的村民能够充分了解情况，及时发现并纠正问题，以确实维护自己的利益，促使村民委员会的正确运作。三是制定村民质询制度。这要求村委会每周召开一次质询会议，会上村民可以就村务财务政务等有关问题质询干部，村干部当面答复并给予解决。这一做法的特点进一步完善了“一事一议”制度，增强了干部的责任感和服务农民的意识。四是发动民众广泛参与的制度。包括村务会主任的选举可以吸收外来务工人员，可以吸收行政人员。五是村民自治的保障制度。将村民自治的经费法制化，主要通过国家财政提供。(三)建立健全村民自治的评价体系

10、随着村民自治的深化，建立健全村民自治的评价体系，应当提到议事日程。评价体系应当包括的主要内容：村民参选率的高低、村委会干部的素质包括文化教育程度、民主决策、民主管理、民主监督的形式和实效、村级经济发展的指标、文化、教育、社会发展指标、环境等指标体系等等。(四)积极推进农村社区建设，使传统的村民自治向社区自治转型我国目前正在大力推进城市化、现代化，农村人口大量流人城市是社会发展的必然趋势。农村社区建设的实质，是在社会主义现代化建设过程中建设能够共享现代文明成果的现代农村社区。由此看来，随着现代化和城镇化的推进，中国农村的逐渐衰落已经是一个不可逆转的客观事实，农村精英的逐渐流失也是一个无法改变的客

11、观过程。在这样一个背景之下，传统村落的民主自治制度就必须逐步实现转型，由自然村落制度到社队村组制度，再向社区制度转变，而传统的村民自治也就必须相应地转变为农村社区自治。这将使村民自治获得一个更加美好的发展前景。浅析村民自治的现状、问题及对策（参考二）2004年10月份下派吴家堡镇三教堂村以来，我全程参与组织了该村第八届村委会换届选举，并按照区委“摸透村情，融为一体，发挥作用”的总体要求，积极投入到该村的各项工作实践，结合吴家堡镇村务公开和民主管理的情况，在此简单谈一谈对村民自治的一点认识。一、村民自治现状近年来，基层组织认真贯彻落实中华人民共和国村民委员会组织法和区委关于加强农村基层组织建设和

12、管理监督的实施意见，不断加强村务公开和民主管理工作，有力地推进了农村基层组织建设和廉政建设，保证了各村长期稳定，调动了广大农民群众的积极性和创造性，村民自治已经取得一定成效。（一）加强民主选举的领导，健全组织，为村务公开和民主管理提供了有力的保证。第八届村委会换届选举通过广泛发动、宣传，调动了广大村民参政的热情和积极性，平均参选率达90以上，选出了一批素质高、致富能力强的新任领导班子。村委会换届选举后，随之民主选举产生了理财小组和村民代表，并相应确定了村下属各级委员会，保证了村委会各项工作的顺利开展；各村都相应界定了理财小组的职责和村民代表议事规则，针对各自实际，建立了相应的民主议事制度、财务

13、管理制度和档案管理制度；各村都固定了理财小组审计帐目和村民代表议事的场所，实行定期或不定期办公，方便群众反映情况。镇党委把村务公开和民主管理工作纳入岗位目标责任制，层层签订目标管理责任书，作为评选表彰的一项重要内容，与年终考核紧密挂钩。（二）规范运作，推进了村务公开制度化，“村帐镇管”成为村级民主管理的有效形式。一是村务公开内容规范。坚持公开村级财务的收支明细帐目，逐项公开国家有关法律法规和政策，如计划生育、救灾救济款物发放、宅基地使用、村集体经济所得收益、村干部报酬等，并将土地征用补偿及分配、村干部工作职责、村集体债权债务、种粮补贴的政策落实等也纳入村务公开的范围。二是村务公开形式规范。既在

14、方便村民观看的地方设立固定的公开栏，定期公开村务公开的内容，同时采取广播、会议等多种形式实现村务公开。三是村务公开时间规范。做到一般性村务事项至少每季度公开一次，村级财务按月公开，涉及农民利益的重大问题以及群众关心的事项及时公开。从各村农民最为关心的财务公开的效果来看，“村帐镇管”已经取得了农民的满意和信任，往届由于财务问题导致的矛盾和纠纷大为减少。（三）完善村民自治，保障了村民的民主权利。一是建立健全民主决策机制，增强村民的决策意识。对涉及农民切身利益的村级事务，各村能先召开两委联席会、村民小组会议、党员干部会议，广泛征求意见，充分酝酿，再召开村民大会或村民代表会议进行表决。凡是表决未通过的

15、事情，一律停办或缓办。坚持把“村民赞成不赞成、拥护不拥护、答应不答应”作为办事的主要依据。二是完善民主管理，增强村民的参与意识。依据党的方针政策和国家的法律法规，多数村结合实际，组织村民讨论制定了村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，以及经济管理、社会治安、村风民俗、计划生育等方面的要求予以规范和明确。进一步规范了村干部和村民的行为，加强了村民自我管理、自我教育、自我服务的能力。三是民主管理形式多样，包括村两委联席会议、村民小组会议、村民代表会议。建立了村务公开、民主理财、村规民约、民主议事、村民代表管理、民主评议村干部、公开承诺、责任追究制度，进一步增强了群众参与民主管理的积极性，提高

16、了干部处事公道、作风民主、为民办事的主动性。四是强化民主监督，增强村民的监督意识。在“村账镇管”大框架下，各村对财务实行一月一理财，每月由村理财小组根据财务收支原始凭证逐笔核实收入，审查支出。二、村民自治中需要解决的几点问题随着民主政治的不断完善和发展，各村实行民主自治取得了一定的成效，但由于现实环境的困扰，也还存在一些突出的困难和问题。（一）两委班子建设直接影响了村民自治的开展。调查显示，村党支部战斗力较强，村“两委”班子团结，村务公开和民主管理工作就落实得比较好；反之，村班子软弱涣散，村务公开和民主管理基本上流于形式，甚至搞假公开、不公开。少数村没有把群众想知道的村级财务村务情况全面公开，

17、避实就虚、避重就轻，怕公开了群众不理解，引发矛盾，导致出现不稳定。因而，个别村在公开的形式、公开的时限以及制度的建立、资料的整理保存等方面，还没达到要求。（二）村民代表会议还没有发挥应有的作用。村代会对于约束村委会的行为，维护村民的利益已经起到了一定的作用，但是从整体上看，村代会的地位还太低，作用还十分有限。虽然各村建立了村民代表会议制度，但是村代会的召开和召集完全看村委主要领导，在少数村，村代会不能经常召开，村委会实际上仍然掌握着村中的最高权力。（三）村民自治缺乏强有力的经济基础作保证。当前，村级组织普遍负债较重，经费紧张，运转困难，在加快经济发展、管理村级公共事务和公益事业、调解民间纠纷、

18、协调维护社会治安等方面显得心有余而力不足，村干部工资常年欠发，村支部与村委会的工作不能正常运转，村民自治难以向纵深推进。而且此问题也一定程度上造成了两委威信不高，说的话没人听，对群众施加的影响力不够，缺乏凝聚力和向心力。（四）村干部整体素质不高。由于学习培训不够，加之农村能人大多外出务工经商，部分村干部缺乏发展经济、带领农民致富奔小康、管理村级事务的能力和水平。在个别没有实现两委一人兼的村，还没有正确处理好村党支部和村民自治的关系，存在着争权夺利的问题。（五）由于农村经济文化长期落后，村民缺乏民主观念，村民的自我管理能力不足，部分群众参与村民自治的主人翁意识不强。一是表现在选举过程中，认为谁当

19、选都与自己无关，虽然也正常参加了选举，但被人拉拢，不能表现自己真实的参政意志。二是他们往往对关系自己切身利益的事情较为关心，而对村级经济发展、基础设施建设及公共福利事业不关心、不参与、不出力。三、解决问题的几项措施（一）继续大力提倡“一肩挑”。在村级班子建设中，要大力提倡村党支部班子成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员；大力提倡党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选，如果选不上村委会主任，就不再推荐为党支部书记人选；大力提倡是党员当选村委会主任的，再通过党内民主程序选举出任村支书；如果是非党员当选村委会主任，则作为重点入党培养对象

20、，争取将其培养成村支部书记。以最大限度地实现村党支部书记与村委会主任“一肩挑”，两委其他成员交叉任职，进一步优化村级班子结构，密切村两委关系，增强村级组织的凝聚力。（二）建立健全各项规章制度，保证村民有效自治。一是完善村务公开监督机制，真正让群众推选可信赖的代表参与监督工作；理财小组要严格按照职责权限的要求实施监督，努力促进会计凭证、档案的规范化制度化。二是完善村民议事制度，建立起行之有效的村民议事保障体系，加强农民在民主管理中的参予程度，如董庄村的村民议会、申庄村的三级会议等等都是比较好的形式。三是可以强化审计功能，加强外部监督职能。采取定期和不定期的方式，对村委会的村务开展审计。对审计中发

21、现的问题，要按照有关规定严肃处理。（三）大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。主要思路一是大力实行招商引资，结合各村实际，引进适合本村发展的工业或休闲旅游项目，可以有效增加村集体收入和村民收入。二是带领引导群众致富，在本地区发展精种养殖业和第三产业，强村富民。这主要得需要政府的引导和扶持，帮助制定好村级发展规划，建设好经济文化不断取得进步的社会主义新农村。（四）加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民和村干部依法学会行使民主权利。一要建立科学长效的培训机制，帮助农民学习和了解民主权利的内容。二要教育农民学会正确使用民主权利的方法，依法

22、行使民主权利，坚决防止和杜绝违法违规现象发生。三要充分发挥好农村远程教育的主导作用，充分调动起农民学习的兴趣和积极性，让农民得到全面科学的教育，提高农民综合素质。浅谈村民自治制度中存在的问题与对策（参考三）村民自治制度的确立，是中国农村经济体制改革的产物。20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深

23、化。一、当前村民自治制度中存在的问题及原因村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。从上个世纪80年代初的萌芽至1998年11月中华人民共和国村民委员会组织法正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程。但由于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临一系列的问题和困难。一是村民自治制度配套法规的欠缺，无法使之发

24、挥最佳效应。村民自治制度在设置和可操作性上显得过于粗略和原则化，在行为模式与制裁手段的规范上显得空泛。如现行法律制度对村民的界定、权利、义务，村民对村务管理的参与途径和方式等等，缺乏明确具体的规定，在村民自治的实际运作过程中，乡镇管理与村民自治之间，村党支部与村主任之间的关系和权限不明，往往造成乡镇一级或村党支部事实上取代村民自治组织行使村级事务的决策权、管理权。随着农村流动人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）导致此类人员的民主权利和应该承担的村民义务难以落实，需要相应的制度来保证他们的权利义务的实现。另外，在村委会中引进有志青年的机制，有些地方进行了有益的的尝试，囿于缺乏制度规范和保障，难

25、于得到推广。二是村民自治过程受观念意识上的阻碍，导致村民自治制度难以达到预期效果。中国有极为漫长的君主专制集权的历史，而无民主法制的传统与经验，农民习惯于被动接受“自上而下”的管理，并把自己的命运寄托于清官统治上，导致村民普遍自治意识不强。很多村干部素质较差，思想观念未跟上，致使村务公开不规范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣传不到位，工作作风、工作方式转变不到位，群众与村干部的关系不太融洽，群众对村级事务的关心程度不够，不愿意参与管理和监督，缺少村务公开、民主管理的群众基础，使村务公开、民主管理工作难以深入开展。三是村民自治中的行政化倾向使村民自治制度的实施流之于形式。村民自治是村民直接管理

26、自己，自主处理村级事务的一种社会管理方式。然而很多地方的村民自治在实践中，都自觉不自觉以行政手段安排工作，有一些本应由乡镇完成的职责也被“分解”到村委会，使村委会体现出强烈的行政化色彩，在工作中主要考虑的是先向政府负责而不是向群众负责。自治组织实际上表现为一种政权性组织或者是乡镇的附属行政机构，政府对村委会的指导关系演变成实实在在的领导关系，这些都弱化了村民自治的性质，与国家推行村民自治的本意不符。四是乡镇与村委会的关系不畅导致国家政策执行不力和乡村事务管理不顺。目前在基层农村管理体制中,乡镇政权代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权。乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指

27、导、协助与被协助的关系。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中的乡镇政权与村委会的关系又常常与成文法律规范存在着种种“偏离”，严重制约着村民自治的健康发展和乡镇行政职能的有效履行。最经常也最突出地表现在许多乡镇仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于传统的命令指挥式的管理方式，对村委会从产生到日常工作进行行政干预。乡镇对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(目前乡镇大都是乡党委书记、乡镇长一肩挑)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会(村支部书记与村委会主任也基本上是一肩挑)。另外,一些乡镇还借助于“村财乡管”对村

28、级财务实施管理来强化对村委会的控制。虽然主观上乡镇是本着良好的愿望，是为了管好村级财务，防止他们贪污腐败，以权谋私，但客观上弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的领导关系，进而不利于村干部改变过去那种对上不对下的工作作风来服务群众。另一方面,依据村委会自治权，存在少数村委会为了自己特定的利益，有意识地强化乡镇政府与村民之间的矛盾。当村民责怪村委会不能维护村民利益时，村委会就将全部责任推向乡镇，而当乡镇责怪村委会协助工作不力时，它们又把责任全部推给村民。在他们看来，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委会作为村民的合法代言人和代理人，有权决定自己的内部事务，没有必要接受乡镇政府的指导和

29、监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度。五是“两委”矛盾冲突使党务村务管理两难。村委会与村党支部的关系不协调目前表现为两种情况：一是村委会与村党支部两套班子两种管理模式,导致有的村委会不能自觉地接受村党支部的领导，把村民委员会引导村民自治同村党支部的政治领导和保障作用对立起来，加上有的村党支部班子涣散，使村党支部起不到村级组织的核心作用。也有的村级组织的权力过分集中到村党支部，甚至集中在村支书个人手中，村委会和村民会议的自治权力实际上被悬空。村支书虽说形式上是由村中的党员选举产生的，但实际上往往是由乡镇党委决定的。党支部成员由任命产生，而村委会则由选举产生，于

30、是便形成了“上级来人找支书，村民有事找村主任”的局面。民主选举使村主任在村事务决策中的位势增高，而传统制度仍然捍卫着党支部书记的优势地位。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。这些矛盾严重影响了村民自治的健康发展，大大降低了村民自治的质量。二是现在很多地方通行村委会与村党支部两套班子两种管理模式“二合一”,即通过一些操作途径，让村支书选上村委会主任，或让选上的党员村委会主任当选村支书，或培养新当选的非党员村委会主任为党员，再选任为村支书。这样，两委合二为一后，党组织对村委会的控制加强了，工作中的对立和摩擦也少了，上级对村委会的管理也容易了。但对村委会来说，村民自

31、治事实上就大打折扣了。另外，税费改革后，虽然村干部的报酬进入了比较稳定的保障时期，农民群众参与选举的积极性日益增长，但也面临一些新情况、新问题：如流动人口增加、农村大量劳动力外出打工、村干部竞争加剧、村组合并，干部职数精简、选举经费缺乏来源等等。二、村民自治制度中存在问题的对策一是进一步加强村民自治制度规范配套。以往的农村治理体制是国家从乡村获取资源，这也是导致农村各种矛盾根源。目前国家取消了农业税，进行转移支付补贴的税制改革。这些为村民自治拓展了广阔的空间，村民自治开始走出体制性困境。“多予少取放活”的政策最终会调动农民的积极性。经过20多年的实践，农民通过逐步学习和掌握了村民自治的知识和技能，培育起自治的意识，开始运用村民自治法律维护和扩展自己的民主权利。因此，进一步加