高薪能否养廉.docx

1、高薪能否养廉真正的廉政，需要靠完善的法律和对权力充分的监督才能实现！一，在施行“高薪养廉”制之前，新加坡政府已解决了廉政问题，新加坡公务员的廉洁并非因为实行了高薪制所致；二，实行高薪的目的并不是为了养廉，而是为了吸引高级人才；三，能获得高薪的仅为少数高官，普通公务员的平均薪酬与一般企业从业人员相差不大，并不享受高薪；四，少数高薪者，除薪金外没有任何灰色收入或特殊福利，公务之外的任何花销都得自己掏腰包。因此，在新加坡并没有“高薪养廉”的国策。总之，新加坡高级公务员的高薪制并非出于养廉的目的，新加坡公务员的廉洁也不是因为实行高薪所致。从世界范围看，被公认为最廉洁的国家，如丹麦、芬兰、新西兰、瑞典、

2、冰岛、荷兰、瑞士、加拿大、挪威等，都没有实行高薪制，其公务员工资水平通常与全国平均工资差不多。从中国历史来看，宋代官吏待遇最好，研究者通常认为已经实行了高薪制，但贪腐并不比其他朝代少，大贪巨蠹如蔡京、秦桧、贾似道等何曾少过；而清代雍正年间实行养廉银制度，大幅提高官员的收入，而改革之后的贪腐现象并没有减少，雍正之后的乾隆时代贪腐严重程度要远远高于雍正之前的康熙时期，中国历史第一大贪和珅就出现在乾隆后期，其贪污财产据说高达8亿两白银，可以说亘古未有。因此，官员廉洁与否，与是否实行高薪制没有必然联系。通常认为，动机、机会和收益是官员腐败的主要因素，反腐需从减少腐败的动机、机会和收益多方面着手才能奏效

3、，高薪或许能减少腐败的动机，但肯定不能减少腐败的机会和收益，因此它对反腐的作用是有限的。（二）高薪养廉的需求层次定位人类的私欲决定了人是要追求自身利益的最大化，例如经济学的“成就人”假设就曾经指出过，人的需要是有层次的。而提出这一点的，是心理学家马斯洛（A.H.Maslow，19081970），他的需求层次理论不仅具有较高的心理学学术价值，而且已经被多种学科和领域的研究者参考，例如管理学和经济学，而这一理论同样也是适用于法学研究的。研究需求层次，不但可以揭示腐败的动机产生的原理，更重要的是，它可以为我们消除腐败动机提供重要的指导。根据马斯洛的研究，人类的需要主要可以分为以下五个层次：生理需要（

4、基本需要）、安全需要、归属和爱的需要、自尊需要、自我实现需要。88这五个层次的需要既不是同步产生的，也不是必须前一层次的需要完全得到满足后才会产生后一层次的需要那样的固定、刻板。人的需求确实有一个从基本到高级的逐渐发展的层次，但是正如马斯洛指出：“对于我们社会中的大多数正常人来说其全部基本需要都部分地得到了满足，同时又都在某种程度上未得到满足。”89人类这些层次的需求往往是无意识的，它们自动地发挥作用，影响着人类的心理和行为。马斯洛的需求层次理论，其中前两个层次主要是属于生理上的，而后三个层次则主要是属于心理上的。相对而言，越是低层次的需求的满足，就越可能通过经济的和物质的条件来实现，例如增加

5、薪俸。而越是高层次的需求的满足，则可能是更加需要通过精神的条件来满足，例如给予荣誉和信任等等。马斯洛的理论有一个至关紧要的方面：一旦一种需要获得满足，它就不再激励一名员工的行动了。这实际上就是马斯洛理论的“边际效用”。边际理论是由德国人戈森提出的，他研究人类的功利、消费和享受，提出了两个定律：第一定律是提出了“边际效用递减原则”。通俗地讲，当人们饥饿时，为了满足第一层次的生理需要，他可以通过吃馒头来得到满足，这时第一个馒头效用最大，第二个馒头效用次之，依次递减，如果第三个馒头刚好吃饱了，第四个馒头就是负效用了。第二定律是享乐均等或享乐最大定律，即最大限度的满足来自于对满足需要的各种消费物的均等

6、享受。作为这两个定律的一个推论，即在原有欲望已经被满足的情况下，要取得更大的享受，必须发现新的享乐和扩充旧的享乐。90对高薪养廉制度，我们仍然可以从这些原理来进行理性的分析。薪俸的高低，是可以作用于马斯洛提出的五个层次的人类需要的。但是在这五个层次的需要中，薪俸的作用并不是相同的。对于生理需要来说，薪俸高低起的作用是立竿见影的，完全成正比，薪俸越高，则生理需要越能得到满足和保障，而且在以家庭为单位的现代社会中，这里的生理需要并不是仅仅指公职人员个体的生理需要，而是指家庭的生理需要，很难想象一个公职人员可以通过自己的薪俸使自己的生理需要完全得到满足而同时让自己的父母、妻子、儿女生活在饥饿之中，其

7、必然的结果是在供应不足时，整个家庭分享这一份薪俸，而大家的生理需要均只得到部分的满足。对于安全需要来说，薪俸起的作用仍然是很大的，公职人员的薪俸由于是国家财政负担的，所以具有稳定的保障，但是其数额必须达到足以使公职人员免受疾病、自然灾害等突发因素的困扰，而作为薪俸制度的一个组成部分的退休金制度也必须达到足以使公职人员免受晚年生活保障的后顾之忧。对于归属和爱的需要，薪俸的作用仍然是具有相当影响力的，经济条件不但是社会通行的一项重要的择偶指标，而且对于保持家庭的稳定，子女的受到良好教育等要求均不可或缺，具有较好的经济状况也是进行社交活动的基础。而对于人的自尊需要和自我实现的需要，薪俸具有间接的作用

8、，但主要不是通过薪俸来满足的，只是过低的薪俸容易使人在社会交往和社会认同感中自惭形秽，这也与整个社会的价值取向有关，而不能仅仅依靠公职人员自身的道德修养，贫穷不是社会主义，那种越穷越光荣的观点早已为现代社会所不容，而且作为代表国家行使公权力的公职人员的日常工作需要具有一定的崇高性、权威性，这也要求公职人员在日常生活中有过得较为体面的需要，所以较高的经济收入是比较符合公职人员的个人需要，也是符合其从事工作的客观需要的。但是由于薪俸满足人的需要和激励作用的边际效用，并不是薪俸越多就越好，我们已经看到，在人的各层次需求中，薪俸所能够直接满足的主要还是第一、二层次的需要，而较高层次的需要则并不能靠薪俸

9、来直接满足，薪俸满足公职人员较高层次的需要作用是相当有限的，根据边际效用理论，在满足人的需求的过程中，加薪的作用是递减的，因此存在某一临界点，在该点上，加薪所取得的效用会等于它本身所付出的成本，这时如果再加薪的话，则是得不偿失的。因此高薪的确定最终应当是以满足公职人员及其家庭的第一、二层次的需要为主，再稍加适当考虑更高层次的需要。而且在形式上也可以针对不同的需要而进行多样化的配置，例如年薪、月薪和退休养老金的形式、各种保险的形式，以及其它的例如提供假期、提供交通工具等等形式以满足更高层次的需要来进行激励。（三）高薪养廉的法经济学分析1、经济学模型的建立和分析薪俸、惩罚与腐败的数量之间是否存在某

10、种关系？如果有的话，在反腐败过程中薪俸又扮演着什么角色？当我们把腐败和反腐败都看成一种商品时，对它们进行经济学上的分析是可能的。波斯纳说：“为了设计一套最佳刑事制裁方案，我们需要一个罪犯行为模型。这一模型可能会是非常简单的：由于犯罪对他的预期收益超过其预期成本，所以某人才会实施犯罪。其收益是来自犯罪行为的各种不同的有形（在金钱获利性犯罪中）或无形（在所谓的情欲性犯罪中）的满足。而其成本包括各种不同的现金支出（购买枪支、盗窃工具、面罩等）、罪犯时间的机会成本和刑事处罚的预期成本。”91尽管波斯纳说的是犯罪现象，但是这也完全适用于程度还未达到犯罪的普通腐败行为，因为普通腐败行为与贪污贿赂类犯罪只有

11、程度上的不同，而没有本质的区别。腐败的预期收益就是腐败者利用职权从他人或直接从国家那里非法获得的利益，这种利益在受贿行为中就是贿赂的金额，在贪污行为中就是贪污的金额，其它类型的腐败也可以类推。在腐败的预期收益确定的情况下，如果腐败行为类似其它商品，“需求”的数量（当然是从腐败官员而非国家和民众的角度说的）将与其成本呈一种负相关关系。根据波斯纳的论述，我们就可以列出腐败成本的公式：腐败成本预备成本机会成本处罚成本。我们在分析腐败成本时，最关键的一点是必须要抓住腐败行为的“权钱交易”的实质，也就是说，要腐败必须考虑到他的权力的取得成本，这个成本可能是他经过大学的教育所付出的费用（当然这部分并不会全

12、部转化为腐败的预备成本，因为获取的知识部分并不会因腐败而丧失，只有获取的担任国家公职人员资格要部分可能会丧失）、经过取得公职任职资格的竞争胜利、经过若干年优异工作努力等等一切付出的总和。但是我们要注意到这一成本并非在每次“权钱交易”中都会付出的，它是一种不确定的风险成本，所以还应当乘以风险系数，这个风险系数就等于实施腐败行为被处罚的概率。所以如果我们忽略了那些可以不计的相对极低的预备成本，腐败的预备成本取得权力的成本（包括受教育而获取担任国家公职人员的资格、参加竞争、辛勤工作取得职位等）被处罚的概率。腐败的机会成本则是腐败者以实施腐败行为的时间和精力投入到合法活动中所可能获得的收益。由于腐败的

13、“权钱交易”这种交易的特殊性，权力的行使往往时间极短，只是一瞬间的事情，也并不需要付出太多的劳务，而且这个时间和精力往往本来就是其实施正常公务所要求付出的（例如“贪赃不枉法”的情况），所以腐败行为的机会成本并不象实施其它有的犯罪那样大，在存在腐败机会的场合，它大多是可以忽略不计的。但是指出腐败的机会成本并非没有意义，实际上它在腐败的预防中是相当有启迪的，它要求我们尽量设计一套制度，使腐败者无空子可钻，此时，机会成本极大化，企图腐败者无论花多少时间和精力都找不到可供腐败的机会，这就可以有效地防止腐败的发生。我们主要需要考虑的，应当说是腐败的处罚成本。这样我们不能不考虑一个腐败者被抓获和被处罚的概

14、率和处罚的严厉程度。因此，从法律的角度来说，腐败的处罚成本主要由两方面的成本决定：一是处罚的尺度；二是对每一腐败行为的被处罚的概率。其公式是：处罚成本处罚尺度被处罚的概率。这里需要说明的是被处罚的概率不仅仅是指被查获概率，还取决于法网的严密程度，因为由于法律的不严密性，有许多事实上的腐败行为可能即使被揭发出来，也得不到法律的惩罚。而处罚尺度则是指因查获腐败者而进行的资格上、经济上、自由上乃至生命上的剥夺。当这预备成本、机会成本、处罚成本三大方面成本中的任何一个成本上升时，潜在的腐败分子将会发现从事腐败活动无利可图，这就导致腐败的供给下降，即腐败行为较少发生；反之亦然。这一经济学模型可以用于各种

15、反腐败的经济分析，提出各种对策，但本文只讨论高薪这一变量加入该经济学模型时，会对腐败导致何种成本上的变化，以试图得出腐败行为是否会因高薪的实施而在数量上受到影响，以此从经济学的角度论述高薪养廉制度的有效性。2、高薪养廉变量分析假设其它变量不变，且被处罚概率不为0，当“薪俸增高”这一变量加入到上述三方面成本时，我们就可发现一些变化。首先，对于预备成本而言，由于我们上文论述过的高薪养廉可以带来公职人员精英化的附带利益，要成为公职人员必须投入更多的预备成本，这种成本可以反映在受教育、受培训、更激烈的竞争导致更多的进修费用等等方面。其次，对于机会成本而言，高薪几乎没有什么影响，既不导致成本增加，也不导

16、致成本减少。第三，对于处罚成本而言，高薪主要是对因腐败者资格上的被剥夺，而导致预期利益的丧失起作用，薪俸越高，被剥夺公职人员资格后丧失的预期利益也就越多。另外，高薪还间接地对腐败者经济上的剥夺起作用，由于高薪可以使公职人员积累更好的财物，则一旦因腐败被处以经济上的惩罚时，也将有更多的财物失去。当然，尽管没有严密的论证证实，但是我们还是侧重于认为一个有较多财产的人会比一个身无分文的贫穷者更不愿意失去自由或生命，因为那将使他失去更多的享乐。因此高薪将直接和间接地导致处罚成本的提高。于是我们可以说：高薪养廉在预备成本和处罚成本两方面提高了了腐败的成本，在其它变量不变的情况下将导致腐败数量的减少。这就

17、是对高薪养廉在抵制腐败中所起的作用的法经济学结论。那么现在对此分析提出批评的人马上会指出某种“事实”，即使在高薪的情况下，并非所有的公职人员人都趋向于清廉而放弃腐败的企图。腐败者或者处在一种非理性状态，或者面临未曾预计到的情形，比如说在受贿时并没有考虑到被判处死刑的情形。如果此观点成立的话，是不是可以证明高薪并不会对腐败成本造成影响、并不会养廉呢？并非如此。如果某人坚持认为进行腐败行为的数量不会受其成本影响，他就是隐含地否定需求规律。实际上这种观点的错误之处在于他将平均腐败者与边际腐败者混为一谈了。所谓边际腐败者是指这样的人群，他们是潜在的腐败者，但是有可能向不实施腐败行为转化，也有可能向实施

18、腐败行为转化，游离于两端之间。我们可以大致地把公职人员分成这样的三种人群：一种人是无论如何也不会去实施腐败行为的，第二种人是无论如何都要去实施腐败行为的，我们无论采取或不采取任何预防或激励或惩罚措施对这两种人都不会产生任何影响。而第三种人是有可能实施腐败行为也有可能不实施腐败行为，他们的行为趋向受外部条件的影响。这第三种人群就叫边际人群，也就是决策学上的边际点，任何决策都是针对边际点作出的。这一理论的有效性并不需要所有潜在的腐败者了解或对实施腐败行为的预期成本变化作出反应，如果有足够数量的边际腐败者是对更高的腐败成本作出反应，那么腐败的需求曲线将会向下倾斜。本文前面引述的古今中外的大量资料表明

19、，这种边际腐败者的群体事实上是非常庞大的。所以本文的结论仍然有效：高薪养廉制度使腐败的成本提高了，它将导致腐败数量的下降。（四）高薪养廉的局限性我们从人性的私本质、人的需求层次和法经济学三大理论视角论述了在权力社会中，采取高薪养廉制度是有助于廉政建设，对抵制腐败是有作用的。但是高薪养廉也有其天然的局限性，它并非天然地就是反腐败的利器，也不是想实行就能实行了的。我们在上文论述中已经反复指出，权力之所以趋向腐败，是由于权力资源本身的稀缺性、人性的私本质和权力的异化可能性三大因素共同作用的结果。而高薪养廉制度对权力的稀缺性和权力的异化没有影响力，它仅仅是针对人性的私本质而提出的。同时它在解决人类私本

20、质在腐败中所起的作用的过程中，所采用的方法是承认这种私本质的客观性，并在适当的范围内通过合法的手段予以满足，以使一部分潜在的腐败者因需求得到满足而放弃腐败，并且它还通过增加腐败成本来作用于私的人群，使手握公权力的人们在私本质的作用下趋利避害而放弃腐败的企图。但是，我们在承认高薪养廉制度的有效性的前提下，也应当看到其局限性。正是由于高薪养廉不是从根本上抑制人类的私本质本身，而是与私本质妥协的结果，所以它在反腐败上是具有不彻底性的，这种不彻底性也导致了它的局限性。此外，一个国家实行高薪养廉制度也不可能不受到其它条件的限制，如果不顾客观状况，而不去改变那些限制高薪养廉制度实施的条件的话，只盲目照搬高

21、薪养廉制度，不但无益，反而有害，所以除了高薪养廉本身的内在局限性之外，还要受到外在法律环境的制约。高薪养廉的内在局限性是指高薪养廉制度本身对廉政的促进作用或腐败的抑制作用所具有的局限，具体表现为：首先，高薪养廉制度对法制建设具有依赖性。高薪养廉要发挥较好的养廉作用，必须依赖于严明的法制，它无法独立地承担起反腐败的功能。从上文的经济分析中我们已经指出无论是高薪养廉作用于预备成本还是作用于处罚成本，它的效果都需要与“被处罚的概率”相乘的。这个概率是大于0而小于1的一个数，这个数就是法制严明程序的集中反映，法网越是严密，腐败就越容易被发现和处罚，以腐败者来说，被处罚的概率就越高，反之亦然。所以高薪养

22、廉的效果会被法制严明与否成倍地放大或缩小。这不但是理论上的推断，而且我国历史上的成败经验反复证明了这一点，例如上文提到的高薪养廉在清朝雍正年间高薪养廉起到了较好的效果，而到了乾隆年间，同样的高薪养廉制度却起不到同样的养廉效果，关健就在于惩治腐败的法制开始废弛了。不难设想，如果任何腐败行为都得不到应有的惩罚的话（这当然仅仅是理论上的假设，因为“被处罚的概率”可以接近于0，但是无论如何不可能等于0），高薪养廉的预期效果就将丧失怠尽。而只有在被惩罚概率无限接近于1时（同样只能接近，而不可能等于1），高薪养廉的效果才能被发挥到最大。其次，高薪养廉制度无法防大贪。因为高薪养廉并不是从根本上抑制人类的私本

23、质入手，所以它只能对腐败起到一定程度的预防作用，只能从数量上抑制腐败现象的存在和蔓延，而从质量上看，大贪、巨贪却难以受到高薪养廉制度的抑制。因为高薪养廉只是提高腐败的成本，却不是消除腐败的根源，那么尽管它可以减少腐败的总量，但是对于个案来说只要腐败的收益大于腐败的成本时，腐败就仍然会滋生。例如从行贿者的角度来看，在高薪养廉制度下，他要取得相同的行贿效果，就可能需要付出更多的财物，这可能会阻却一部分行贿者，但是当收买公权力带来的收益远远大于他所需要付出的行贿成本时，他也会乐意多付一部分财物，从纯经济的角度看这仍然是一种有利可图的投资。又由于无论怎样的高薪，与现在已经查获公布的那些贪污受贿数额特别

24、巨大的贪官的犯罪数额均无法相比，所以在这些巨额腐败的诱惑面前，高薪养廉的作用就较难显现了（当然也并不是说就此毫无作用）。而高薪养廉的外在局限性是指要实施高薪养廉制度所受到的限制，主要表现在：首先，高薪养廉制度的实施有赖于机构的精简。在机构臃肿、冗员繁多的国家是无法实行高薪养廉的，否则将导致国家积弱，财政耗尽而养无用之人的严重后果，因此这些国家的高薪养廉制度的实施，必须与机构改革的进度同步，这是一个很明显的结论。其次，高薪养廉制度的实施与国家经济实力密切相关。一个贫穷的国家是无法支付高薪给其公职人员以养其廉的。养廉的关键是将廉政建设纳入法制的轨道廉政建设是一项多层次的法制工程体系，本文在论述高薪

25、养廉制度的同时，始终注意到把高薪养廉制度作为这个系统工程的一个环节来考虑，也正是在这个定位上认识和思考高薪养廉制度才是有现实意义的。在廉政建设这一系统工程中，涉及到法律和道德的领域，我们并不认为道德是虚无缥缈的，事实上后天环境和教育是可以针对一个个体最大限度地抑制其与生俱来的私欲的膨胀的，从个体的角度来说，针对私本质而开展为人民服务的公职道德教育是可以取得明显的反腐倡廉效果的，我们时常可以看到“常在河边走，就是不湿鞋”的典型报道，然而，我们为什么要让我们的“公仆”常常处于“在河边走”的险境呢？所以从这个意义上说，营造一个不让他们“常在河边走”的法制环境也许是更重要的，也是更人性化的设计。不仅如

26、此，正如我国一些学者提出的那样，我国的腐败已经在一定程度上成为许多人日常生活的一部分，也就是一种“制度性”的腐败，即现行政治体制和经济体制的严重缺陷和管理制度的漏洞所促成的。98所以我们要说养廉的关键是在于将廉政建设纳入法制的轨道。高薪也不是无限制的显失公平性的高，因为这样不但由于边际效用导致这是不经济的做法，而且也容易引发社会敌对情绪，不符合高薪养廉的本意。而且高薪养廉制度有它天然的局限性，所以不能把反腐败的重任系于高薪养廉一身，正如我们同样不能把它单纯地寄希望于严刑峻法或者单纯的道德建设一样。只有发挥廉政系统工程的合力才有可能建设成廉洁高效的公共部门，我们从来不认为仅凭高薪就足以养廉，事实上，高薪只是一个有助于养廉的条件，它既不是唯一的条件，也远远不是一个充分条件。人们可以轻而易举地找出一些个案或实例来，指出有些人在高薪下仍然腐败，同样地，他们也可以举例说有些人在低薪下仍然廉洁，但是这些个案都无法否定高薪作为廉政建设的配套制度，它对于从整体上提高养廉成效的作用