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1、土地储备规划编制方法探析土地储备规划编制方法探析【发布日期】2010-3-8 【作者】刘保奎 冯长春 韩丹 【来源】中国房地产刘保奎 冯长春 韩丹 北京大学城市与环境学院 近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划(计划)，大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是土地储备管理办法(国土资发2007277号，下称办法)的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的要求。 但办法并未在规划目标、依据、规划期限、内容、规划实施保障等方面提出强制性要求或详细的指导意见。因此从各地的实践情况来

2、看，土地储备规划编制深浅不一，进而对土地储备工作的指导作用也存在很大差异。本文以办渤为主要依据，就现阶段土地储备规划的编制进行探讨，以期对各地土地储备工作有所帮助。 一、土地储备规划的目标和指导思想 (一)规划目标 办法中对土地储备的内涵有如下阐述：“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。” 应该说，土地储备规划的目标与土地储备的目标，二者在本质上应该是一致的，即“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。 (二)指导思想 土地储备规划应

3、该以科学发展观为指导，遵循“以人为本、全面、协调、可持续”的要求，树立科学的土地利用观，正确处理社会主义市场经济条件下经济发展与土地资源利用和保护的关系，做到四个统筹，即“统筹区域之间、城乡之间、近期与远期之间、增量与存量之间”的用地需求，转变规划编制理念、创新规划编制技术、提高规划实施质量，促进土地资源合理配置与集约利用，保障城市经济社会环境协调发展。 二、土地储备规划的依据和期限 (一)规划依据 土地储备规划编制首先应遵循相关法律、法规、条例、办法等，主要有：物权法、土地管理法、城市房地产管理法和土地管理法实施条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、城市房地产开发经营管理条例、国务院关

4、于加强国有土地资产管理的通知(国发 200115号)、国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)、国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知(国办发2006100号)、招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定(国土资源部令第39号)、国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定(国家土地管理局令第8号)、国土资源部关于规范国有土地租赁若干意见的通知(国土资发1999222号)、关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知(国土资发2000337号)、国土资源部闲置土地处置办法、城乡建设用地增减挂钩试点管理办法(国土资发 2008138号)等。还应当依据当地经济和社会发展计划、土

5、地利用总体规划、城市总体规划，以及土地供应计划、控制性详细规划、商业网点规划、住房建设规划等，做到与上位规划相协调，与当地经济社会发展相协调。 (二)规划期限 考虑到我国经济社会发展速度和土地政策的调整，土地储备规划期限不宜过长，建议分近远期，远期为5年，近期为3年。年度土地储备计划是土地储备规划在时间维度上的细化，应受土地储备规划的指导和指标约束。考虑到基础数据收集的难易和数据口径的一致性，土地储备规划的编制应尽量与上位规划相协调，特别是要与经济社会发展五年规划在编制节奏和期限上相协调。 三、土地储备规划的工作组织与规划实施 (一)工作组织 1。由市政府组建土地储备规划修编领导小组，其主要职

6、责是：研究确定工作计划；协调各部门的关系；研究解决规划工作中的重大问题：审查规划方案。 2规划修编领导小组下可设临时办公室，负责规划修编中的具体组织与协调工作。各部门和各地市指定联络员，负责向办公室提供有关资料，反映用地需求和意见，参与规划方案的研究和协调。3制定工作计划，包括规划指导思想、工作内容、工作步骤与方法、工作人员组成与分工、工作经费等。 (二)技术准备 制定技术方案，包括规划依据、规划内容与方法、技术路线、成果要求等；配置相应的设备，以满足专题研究、分析测算、规划制图、信息化管理等需要：对规划编制人员进行必要的技术培训。 (三)资料准备 1宏观经济数据。包括近年城市GDP、人口、地

7、方财政收入、城镇居民人均可支配收入、固定资产投资、合同利用外资等数据，以及上级行政单元内同级别城市的宏观经济数据。 2相关规划、计划。包括城市土地利用总体规划、城市总体规划、近期建设规划、产业发展规划、商业网点规划、旧城改造规划、城中村改造规划、重点建设项目计划、招商引资计划等。 3土地利用资料与数据。包括土地利用现状资料(数据和图件)、土地利用总体规划文本与图件、基准地价文本与图件。 4土地市场相关资料。包括近年土地储备、供应计划，土地储备与供应规模、结构、布局；近年来关于土地市场、土地储备、土地开发、土地供应、收益分配、资金管理等方面的文件、条例、办法。 (四)前期调查 对规划范围内建设用

8、地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底，对土地储备规划修编中涉及到的专项问题进行调研。包括对土地储备运行的绩效与问题、土地一级开发模式、土地储备收益分配模式、土地储备融资渠道与风险控制等，以及规划保障措施、规划的信息系统建设等。 四、土地储备规划的主要研究内容 土地储备规划的编制，要基于城市经济社会发展现状、趋势与路径，要科学分析城市建设用地供需现状、特点、规律，合理测算建设用地供给潜力，正确预测建设用地需求，确定规划期间各类建设用地储备、供应的规模、空间结构、储备时序，制定土地储备开发模式与机制，进行土地储备的财政金融与风险控制研究等，各部分关系如图1所示。 图1：城市土地储备规划主要研究内容

9、框架图 (一)城市经济社会发展环境与背景研究 对城市现状的政治、经济、社会、技术环境，及其发展的优势、劣势、机遇、挑战等进行详细系统的分析，科学把握城市未来发展的趋势与路径，探求这些发展趋势与路径对其土地供应与开发在规模、结构、时序等方面可能产生的影响。 (二)土地储备、开发、供应现状研究 分析城市土地利用、储备开发、供应的现状特点，分析城市房地产市场的发展状况，分析城市土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，进而准确把握城市土地储备工作面临的问题和关键点。 (三)城市建设用地供需研究 包括供给潜力和需求预测两部分。在城市土地利用现状分析的基础上，结合地形地貌、地质条件等进行建设用地

10、适宜性评价与空间分析，从存量建设用地和新增建设用地两个方面进行潜力评价，从而在考虑城市生态安全前提下，测算保障城市人口、资源、环境协调发展的建设用地供给潜力。需求方面，从经济、社会、政策三方面驱动力入手，结合城市各类建设用地与人口、 GDP、固定资产投资、地方财政收入、人均收入等宏观经济要素在时间序列上的历史拟合关系，预测城市近远期城市建设用地的需求规模。可采用时间序列法、灰色系统模型、人工神经网络模型等技术方法。 (四)城市建设用地空间结构研究 包括城市建设用地供应规模和结构分析、城市空间增长与用地拓展分析、城市建设用地供应的空间布局分析三部分内容。 1城市建设用地供应规模与结构：根据城市建

11、设用地供给潜力与需求预测结果，结合在现有技术条件下存量建设用地潜力释放的可能规模，确定城市建设用地在近、中、远期的供应规模与结构(新增与存量、各类用地)，确定近期各年度各类建设用地的供应规模。考虑到今后可能出现的重大机遇和挑战，制定相应的修正模型与方案。 2城市空间增长与用地拓展：在分析土地利用总体规划、城市总体规划对城市空间增长的安排与部署的基础上，根据城市空间增长与用地拓展的历史演变特征，结合城市职能、性质、功能定位与发展方向，在经济、生态等控制变量的约束下，预测未来城市空间增长与用地拓展的方向。 3城市建设用地供应的空间布局：根据城市建设用地供应规模和结构、城市空间增长与用地拓展的分析结

12、果，结合规划期内城市重大项目，将城市建设用地供应规模与结构在空间上加以落实；可以根据不同区域的特点，制定土地储备规划分区策略；具备条件的城市，还可根据各区县经济社会发展状况与建设用地增长的历史演变特点，将城市建设用地供应规模与结构的预测指标在区县层面上进行指标分解；提出相应的保障措施，确保计划的实施效果。 (五)城市土地储备开发运作机制研究 借鉴国内外城市土地储备的经验与教训，分析城市现状土地储备开发模式的现状特点与存在的问题，比较国内已有储备开发模式的优劣势，研究确定出一套适合城市实际特点的土地储备开发运作机制与模式。包括研究确定城市土地储备开发的功能与定位，研究确定城市土地储备开发的组织机

13、构和职能分工，研究确定城市土地储备开发的环节与流程，建立土地储备开发决策管理系统等。 (六)城市土地储备开发财政金融研究 分析城市土地储备开发财政金融方面的现状特点与存在的问题，包括土地储备开发的增值收益分配机制、融资渠道与运行机制、风险控制策略等；进行城市土地储备资金链条分析与资金结构分析；借鉴国内同类城市的经验，研究确定城市土地储备开发的增值收益分配模式、融资渠道与资金结构模式创新、风险控制策略与机制等；从而降低土地储备开发的财政与金融风险。 (七)城市土地供应与储备开发政策建议 结合城市土地供应、储备开发的管理现状，从制度建设、部门协调、审查与监管等角度，提出相应的政策建议；结合研究测算土地储备开发指标、运作机制与模式、财政金融等研究，从保证研究成果的可行性角度，提出相应的政策建议；对规划审批、实施、调整提出相应要求和意见。