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1、审计研究简报审计署审计研究简报第11期（总第194期） 审计署审计科研所 2009年12月3日构建审计智库的前瞻性思考 2009年7月2日至4日，首届“全球智库峰会”在北京召开。这是中国国际经济交流中心成立以来首次大型对外活动。该中心是在全球金融危机背景下应运而生的中国智库，由国务院原副总理曾培炎担任中心理事长，汇集了众多学界精英作为研究支持团队，目标是成为世界一流的智库，这在当前的国际经济金融环境下格外引人瞩目。“全球智库峰会”的召开表明我国政府已经意识到智库在解决国计民生、经济金融等重大问题上起着不容小觑的作用，并且决心在行动上有所作为。在此之前，审计署审计长刘家义对审计科研工作的最新指示

2、中也提出要充分发挥审计科研的智库作用。 一、智库的定义、发展现状与特点分析 智库，即智囊机构，又称“思想库”，是指由多学科专家组成、为决策者在处理社会、经济、科技、军事、外交等各个领域重大问题出谋划策，提供最佳理论、策略、方法、思想等的政府或非政府研究机构。 智库起源于美国。第一代智库大多由慈善家兴起，为公共政策集思广益，向政府出谋划策，比如1910年卡内基国际和平基金会；第二代智库出现在冷战时期，他们得到联邦政府大量的赞助，以研发先进的军事战略，主要代表是成立于1948年的兰德公司；第三代智库涌现于近30年，这些机构不仅关注研究，还强调游说，力求在竞争激烈的意见市场中影响决策。目前美国智库规

3、模庞大，共有1777家，在智库领域处于世界领先地位。 除此之外，世界其他发达国家的著名智库也在其社会经济生活中发挥着巨大的作用。其中，成立于1958年11月的英国国际战略研究所享誉海内外，具有重要的权威地位；还有1963年8月建立的、现为德国政府内部最著名的咨询机构“鉴定总体经济发展的专家委员会”，该委员会工作具有良好的独立性，其成员既不属于政府或联邦及州的某一立法团体，也不能在某一公司法人中服务；日本智库的代表则是野村综合研究所，不论其历史和规模、研究实力和影响，还是国际活动和综合能力，在日本乃至世界上都是比较突出的；而俄罗斯战略研究所素有“俄罗斯的兰德公司”之称，它于1992年2月根据俄罗

4、斯联邦总统令成立，直接服务于安全会议和总统办公厅。 与世界许多发达国家相比，我国智库普遍成立时间不长，尽管自改革开放以来有了长足的发展，逐渐从幕后走向前台，从被动到主动寻求发展方向，成为一个数量众多、结构多元的系统，但是总体研究水平还不是很高，而且公众对专家智库也缺乏信心和信任，主要原因表现在以下三个方面： 一是不具备清醒和清楚的自我定位。按照现有法律法规的界定和智库实际运行的组织形态，我国智库大致可分为以下四类：事业单位法人型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库和大学智库。然而，目前无论是哪种智库均呈现出一种目标不明确的态势，甚至有时仅仅为了研究而研究，并未将研究结果有效运用于社会经济

5、生活中，导致对政府与决策者缺乏政策影响力，以及对社会与大众缺乏舆论影响力。出现这种情况的原因，一方面在于智库本身缺乏研究能力和相对有效的论据，另一方面在于政府有时并不愿意保持一种开放的心态，并没有意识到精英见识和民众意见对于立法与决策正当性的决定性意义。 二是经济上和组织上的依附导致学术上的不独立。智库应是一个凝聚共识、理性表达意见的有效渠道，我国智库大多是体制内的研究者，不具备组织、财政和法律等方面的独立性，其职责在多数情况下只是为现有的政策作解释，或者是根据需要做出相应的预期，充当政策和决策的传声筒和放大器作用，完全偏离了客观公正的研究态度，缺乏独立思想和自由呼吸。 三是自上而下的智库模式

6、过于单一。自上而下的结构决定了智库机构内部不民主，缺乏有效的激励机制，研究人员的自主性和能动性得不到充分发挥，进一步导致研究结果无法建立在广泛分析的基础上，所以不可信。另外，影响政策渠道的单一性以及我国决策体制本身的性质等都制约着我国智库的发展。在这些方面，我国应努力向世界顶尖智库学习，加强智库建设，发挥其在社会发展方面的智囊团功能。 尽管理论界和实务界以及政府或非政府组织对智库的理解存在不少分歧，但他们都承认这样一些事实：（1）智库是用来从事政策研究的。这包括两层含义，即对政策的研究侧重于理论研究，以及为政策的研究（政策分析）侧重于应用研究；（2）智库的主要职责在于汇集人才、提出思想、教育公

7、众和影响政策；（3）智库强调实用性、时效性与可操作性，其研究目的是为了影响决策者的政策，为决策者提供决策咨询，一般不会直接参与政策的制定和执行；（4）智库应是独立的，包括地位上的平等和观点上的中立，当然这种平等或中立具有很大的相对性，因为智库与政府等决策者之间总是存在着若即若离的关系，也必须是这样的关系；（5）判断一个智库成功的标准在于其影响力而非利润；（6）智库具有非赢利性，这种非赢利特征并不是完全否定可以获得实际利益，而是指不以赢利为目的，属于一项社会公益性服务。 二、审计科研与理想智库间的差距 通过以上对智库定义和特点的界定，以及对国内外智库的考察可以发现，我国的审计科研与其他一些研究活

8、动一样，具有发展成为智库的潜质。审计署及地方审计机关的科研部门正是这样一种类似于智库的组织，它符合智库的基本特点，即在研究和分析的基础上，影响或形成新的审计政策与主张，再通过各种交流活动，使这些政策或主张获得公众的支持和决策者的青睐。一项审计法规、制度的颁布经由审计科研部门的研究支撑，能够得到更有力的拥护和更有效的实施。虽然审计科研部门在审计科研方面具备一定的实力，在政策制定方面也具有一定的影响力，但是现行审计科研部门要真正成为智库，还有很长的一段路要走。 （一）当前审计科研工作中的理论研究与应用研究存在着脱节的现象。一方面，审计理论研究存在着闭门造车的现象，缺少研究工作的事前调研，导致理论研

9、究不彻底，浮于表面，不能很好地指导审计实践，服务于审计决策，解决实际问题；另一方面，审计的应用研究工作，由于缺乏前瞻性的思考，往往出现“头痛医头，脚痛医脚”现象，对于理论研究的发展没有起到相应的促进作用。 （二）审计科研工作很难真正做到独立性，并影响政策。要谋其职，必须要在其位，而审计科研工作者往往并不能“有位”，他们直接受制于审计领导者，在经济上和政治上也都处于附属地位，无法独立，很难提出具有质疑精神的预见性意见和建议，以及具有替代性的“储备性政策”，而只能成为审计政策的宣传者和诠释者。这一切均导致现行审计科研无法做到地位上的平等与观点上的中立，无法真正具备独立性。 （三）无论审计科研工作侧

10、重于哪些方面，也无论审计科研部门是否“有位”，最终都是要求审计科研工作者能够做到“有为”，即他们能够影响决策者的政策并指导审计业务的发展。当前审计科研人才队伍正在逐步壮大，然而依然存在着良莠不齐的现象，在研究方法方面缺少一定的规范性和科学工具的运用，研究定位和观察角度往往不够准确，并缺乏广泛的知识储备，即使“有位”，也无法真正做到“有为”，也就无法真正成为智库。 尽管与真正的智库相比，审计科研只是一个智库的雏形，但是正是这种差距给审计智库的形成与发展提供了契机。 三、构建审计智库应遵循的原则 基于智库定义与特点的分析，以及目前审计科研发展的现状，在构建我国审计智库时，应当遵循以下几个原则： （

11、一）理论研究与应用研究相结合的原则。2008年3月，石爱中副审计长在关于加强审计理论研究的讲话中指出，很长一段时间里，审计人员一直是在摸着石头过河，审计科研未能对实践提供理性的指导，审计理论研究严重滞后，跟实践的步伐相当程度地脱节。传统审计在学科分类里是隶属于会计学科的，然而在信息化以及社会经济生活高度复杂性的情况下，审计及其相关职能已经不再局限于会计学科领域，它涉及到经济学、管理学、法学、哲学、统计学、信息学等多个学科及多个领域，需要更为复杂的学科交叉运用，将它归结为管理科学与工程领域可能更为合适；在审计的研究方法方面，则不仅要运用到财务分析方法，还要用到数据分析技术以及信息管理技术，而当前

12、科学、完整、系列化的信息化审计方法或者计算机审计方法几乎还是空白。这一切均导致审计理论研究严重储备不足。审计智库的理论研究对审计政策的影响方式是直接的，它是直接通过理论阐述的方式来影响审计政策制定者的决策；而应用研究则是一种间接的影响方式，可以通过审计政策制定并实施后的公众反馈情况来进行政策分析，影响审计政策制定者对政策的修订与完善。毫无疑问，审计智库在构建与运行过程中应遵循理论研究与应用研究相结合的原则。审计智库应以信息化环境为契机，促进审计理论研究的突破性进展，推动应用研究的不断提升。 （二）自上而下与自下而上相结合的原则。国外民间智库整体呈现出自下而上的模式，而由政府资助的智库则偏重于自

13、上而下的模式。比如日本野村综合研究所与瑞穗综合研究所主要是自下而上的组织结构，而由外务省提供资金的日本国际问题研究所则主要采用自上而下的组织结构。古典组织结构自上而下的权力和自下而上的报告，应当演变为现代组织自上而下的目标和自下而上的能动。我国审计智库在构建过程中应从两方面遵循这项原则：（1）审计各职能部门领导能够重视审计智库的构建，在制定适当的自上而下的政策目标过程中，各科研单位响应这些政策目标，积极地提出政策制定的建议和意见，并得到各职能部门领导的广泛接受与采纳，使得职能部门和科研部门之间形成良好的互动与相互影响。（2）科研单位内部则应自上而下地分解政策目标，自下而上地积极提供政策的决策支

14、持及反映，努力加强自身智库作用的建设。 （三）相对独立的原则。独立性是智库具有影响力的必然要求，世界知名智库皆以此作为智库存在的首要条件。如美国兰德公司就是把“组织的独立性和研究项目的自主性”列为重要的基本原则，鼓励咨询研究人员要有独立见解。审计智库的相对独立性原则与一般的智库相比有其特殊的意义。目前在审计系统中，审计科研部门这样一个智库组织是隶属于其中的，这些部门从事的大多是奉命研究，经费大多来自于政府部门，决定了其研究的意识形态性质，它无法从真正意义上做到与政府若即若离，而几乎是言听计从。组织上的依附、经济上的依赖以及意识形态上的不自主决定了审计科研部门这样的组织保持独立性原则甚至是相对独

15、立性原则都是很不容易的。然而，正是这样的独立性要求才使得审计智库作为一个特殊的智库有其存在的价值和意义，审计智库应具备对政策的建议和意见权，并不非得对各职能部门言听计从。 （四）多元化组织结构的原则。美国智库研究人员大多数是具有各行业专业背景和博士学位的学者，包括前任政府官员，还有资深媒体从业者以及大学的教授等，这种多元化的研究人员构成，保证了智库的研究成果与社会实践的密切结合，也保证了思想研究与政治实践之间转换的可行性。建立我国审计智库，需要以审计署科研所为领导，各省厅科研所为核心，一些拥有审计类专业的院校及科研机构为支撑，各行各业的专家为外脑，吸纳中国审计学会、中国内部审计协会等组织，构建

16、多元化的审计智库结构。 以上四项原则是国外智库有益实践的总结，对于我国审计智库来说，如何做到相对独立性是一个难点，而且从某种意义上来说也是构建我国审计智库的关键。 四、审计智库应具备的主要功能 从美国等发达国家智库发展的历程来看，智库的功能可以概述为以下几个方面，即生产思想、设计政策、引导舆论、储备与周转人才。以此为基础，结合我国审计工作自身的特点，我国的审计智库功能应包括如下几个方面： （一）丰富审计理论。丰富理论研究是智库最基本的功能。国外发展比较好的智库在这方面做得尤为突出，比如成立于1992年的俄罗斯外交与国防政策委员会，是俄罗斯国际关系学界最具影响力的对外政策独立智囊机构，也是一个非

17、政府联合体，它由著名政治家、企业家、国家公务人员与军工综合体代表、大众传媒人士与学术界专家组成。自成立以来，该委员会起草并发表了一系列有关俄罗斯国家利益、国家安全和国家发展战略的重要研究报告，其中俄罗斯战略（1、2、3）不仅引起国家最高决策层的重视，也极具理论价值。丰富审计理论，就是要发挥审计智库智力集成的优势作用，在汇集审计行业专家的基础上，吸纳审计相关领域的专家学者，聚集审计系统内外部专家的集体智慧，结合中国经济、政治发展的现实情况，为中国的审计实践工作提供审计理论与指导。 （二）评估国家政策。发达国家的成功智库在其国策的酝酿、形成、决策、评估中起着举足轻重的作用，甚至有人把美国的智库称为

18、美国的立法、行政、司法之外的第四种权力，说明智库在社会中的重要影响。我国的审计智库作为专业化智库，其功能不仅在于形成审计相关的政策法规，还应该经过各层级的专项审计研究，提交对我国某项政策的评估性研究报告，通过报刊以及专业的渠道对某项政策执行情况发表评估性建议，经研究和分析形成有针对性的解决方案，并向政府提交对策性的建议报告。 （三）影响社会舆论。智库的成功在于它对国家政策的影响力。在美国，智库作为生产舆论和思想的工厂，其目标受众是政府决策者和社会公众，它们通过人际传播、组织传播和大众传播的方式传播智库的研究成果，其中人际传播是用智库的研究成果直接影响决策者，组织传播和大众传播担负着影响和塑造公

19、共舆论的作用，从而间接影响决策者。与传媒组织建立良好的合作关系，向大众和政府介绍工作动态与研究进展。对于审计智库关注的一些公共问题、政策方案，应借助于媒体引发大众和政府的关注和讨论，来塑造和影响公共舆论，从而使大众和政府意识到某个公共问题的存在及其重要性，或者某个方案的合理性，逐步确立审计智库的权威性。 （四）储备专业人才。国际上成功的智库也是政界精英的“蓄水池”。美国高级智库也多是“官民结合”的典范，如基辛格、布热津斯基在进入白宫前，都曾在洛克菲勒兄弟基金、兰德公司等智库任职。因此，我国的审计智库需要建立审计研究人才网络，让审计智库不仅仅生产审计及相关政策本身，而且还生产审计政策员。一方面，

20、吸引部分审计署、地方审计厅（局）离任的、有思想官员从事审计智库的政策研究工作，让审计智库扮演审计机关与民间的“旋转门”（Revolving Door）；另一方面，将审计智库中的合适人才输送到审计机关，让部分审计政策专家直接供职于某一审计部门，从而让审计智库成为政府审计官员的摇篮。 五、构建审计智库的几点建议 为适应时代发展对审计工作提出的新要求，进一步提升审计科研水平，必须采取有效措施，积极构建审计智库。当前应从以下几个方面做积极的努力： （一）活跃思想，广开言路。智库行业的健康发展，需要一个与之匹配的自由和宽容的社会环境。在美国，对于争议多年的枪支管制、人工流产合法化、毒品等问题，胡佛研究所

21、内部的声音也不统一，每天都能看到研究人员之间彼此争论，但“胡佛”根本不想去解决这些观点分歧，也没有人会干涉某个研究员的言论，包括院长本人，他们反而希望能够保持这种争议。同样，审计智库的发展也离不开良好的外部环境。在以事实为依据、数据为支持的前提下，要营造让审计智库中的各类研究人员充分表述自己的观点的氛围，让不同的观点充分的交锋与碰撞，去伪存真，逐步让最佳（最符合利益的）方案脱颖而出，让审计智库成为社会的瞭望塔。 （二）紧跟时事，关注未来。智库的核心能力在于其战略眼光。美国兰德公司之所以在全世界咨询业中建立了自己的信誉，是因为他们开展过不少预测性、长远性的研究，提出的不少想法和预测是当事人根本就

22、没有想到，之后经过很长时间才被证实了的。我国审计智库的发展要以科学发展观为指导，围绕审计工作重点和国计民生热点问题，立足当前，着眼发展，开展审计科学研究，坚持为审计实践服务，对审计实践中的经验进行总结和升华，从理论上系统地回答审计工作的职能定位、工作目标、重点内容、方式方法、评价标准和成果利用等重大问题，从而推进审计工作的不断发展。更为重要的是，要响应国务院号召，加强审计领域的“储备性政策”研究，即对于审计工作中具有全局性、前瞻性问题的研究，逐步形成体系严密、重点突出、科学实用、具有中国特色的审计科研体系，充分发挥审计智库的建设性作用，更好地推动我国审计事业的发展。 （三）创新机制，充实队伍。

23、人才资源管理是智库赢得成功的关键。国际著名智库卡内基基金会的一位资深人员曾经这样说：“我们的领导根本不需要亲自监督大家的工作进度，因为整个机构已经形成了有效的激励机制。每个员工都清楚地知道机构对自己的期望所在。”近年来，随着中国的崛起，中美关系研究成为一大热点，许多美国智库纷纷设立中国研究部聘请在政界或学界已具盛望的专家主持研究工作，如史汀生中心的容安澜、国际与战略研究中心的季北慈与坎博等。审计工作智库的发展关键也在于人才队伍的建设。首先要创新人才培养机制，培养和造就一批理论功底扎实，勇于开拓创新的审计科研骨干，以社会效益为科研成果的评价机制，完善人才的培养与激励制度；其次，要采取多条途径来解

24、决队伍建设问题，如吸引优秀人才加入，建立产、学、研多元化的组织体系，通过学习培训、召开高层次学术会议等方式提升科研人员的水平，建立合理的科研梯队；第三，搭建科研平台，通过课题申报、专题讲座、经验交流等方式，以此来带动和引领中青年科研人员。 （四）保证独立，有位有为。与国外的民间智库不同，在我国审计政策影响领域，“有位”是“有为”的必要条件和基础。审计科研要成为审计智库，必然要求其相关部门具备一定的地位和权限，通过制定和完成科研目标、计划，来达成影响审计政策制定、审计决策实施等重大问题的目的。否则，要求审计科研“有为”只能是空谈，而要将其建立成为审计智库更是空中楼阁。所以，发展审计智库必然要以“

25、有位”来激励“有为”，以“有为”来支撑“有位”，最终实现“有位”和“有为”有机结合。这要求审计科研部门能够更好的给自身定位，在保持相对独立以及“有位”之间找一个合理的平衡点，本着一切为公共利益负责的态度构建审计智库。 （五）加强沟通，建设平台。信息化技术的发展使得沟通更为便捷。美国智库非常重视新媒体技术的发展与运用，利用网络平台进行大量的信息交流，比如研讨会用视频进行直播，这使得很多国家的学者不用出国就可以参加会议。此外，一些知名智库都建有自己的平台支撑体系，如美国国家科学研究院（http:/www.nationalacademies.org/）、日本国际问题研究所（http:/www.jii

26、a.or.jp/）等。建设我国审计智库的网络平台，有助于促进审计研究人员间的交流与合作。建设网络资料库，通过会员认证、资料共享的方式促进审计科研成果的交流与转换；建设网络人才库，充分发挥各类科研人员的研究特长，通过网络提高沟通效率；建设网络论坛（BBS），鼓励科研人员网上交流，建立自己的科研博客，以其科研成果与网络效应提高审计智库的影响力。 作者：南京审计学院 王 昊 王旭辉 沈静秋参考文献 1Donald E. Abelson. From Policy Research to Political Advocacy：The Changing Role of Think Tanks in Ame

27、rican Politics. Canadian Review of American Studies，1995（25）106 2翟峰。发展民间智库的前瞻性思考。秘书，2008（4）8-9 3金芳等。当前国际智库的发展趋势及研究动向。社会观察，2008（2）49-51 4景明。从行业到企业：千呼万唤真实可靠的智库。资源再生，2009（2）36-38 5姚扶有。发展民间智库前瞻性思考。人才开发，2009（2）56-57 6余章宝。作为非政府组织的美国智库与公共政策。厦门大学学报（哲学社会科学版），2007（3）114-121 7卢咏。成功智库的“幕后英雄”。社会观察，2006（8）10-11 8

28、陈璟贝。中国智库亟待崛起。决策与信息，2009（5）9 9梁小民。中国智库需“补钙”。中国新闻周刊，2009（7）86 10薛澜。多元趋势之后：中国智库仍需“松绑”。人民论坛，2009（10）36-37 11李玲娟。中国民间智库的地位作用研究。法制与社会，2007（10）776-777 12温燕。美国智库值得亚洲借鉴。领导文萃，2009（5）59-63 13黄忠敬。美国教育的“智库”及其影响力。教育理论与实践，2009（5）20-23 14李玲娟。美国智库的研究及对中国民间智库的启示。辽宁行政学院学报，2008（6）27-28主题词：审计 智库 科研 独立性 报：署领导。 送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研 所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各 派出审计局。 发：本所所领导、各处，存档。 共印190份 编辑：张荣 签发：王秀明