荒漠化地区绿色扶贫开发模式创新.docx

1、荒漠化地区绿色扶贫开发模式创新荒漠化地区绿色扶贫开发模式创新中国-UNDP新疆和田红柳大芸产业开发案例研究王景新一、绿色扶贫和田红柳大芸项目的进展及其评价 和田地区位于新疆维吾尔自治区最南端，处在塔克拉玛干大沙漠边缘，是维吾尔族占主体的少数民族聚居区。当地气候干旱，水资源短缺，生态环境不断恶化，多处绿洲频遭风沙侵蚀，年均扬尘天气达240天左右，长期以来“沙进人退”，村民不断迁移。“中国西部边穷地区绿色扶贫计划”选择和田项目区，就是希望通过红柳大芸种植项目，改善区域生态环境，增强区域经济发展活力，增加农民收入，探索出一条生态修复和消除贫困的道路。 （一）红柳大芸种植项目的进展 自2002年始，和

2、田地区就自发展开了以红柳大芸基地建设为重点的生态修复工程。2006年11月，中国-UNDP绿色扶贫和田地区红柳大芸种植项目正式启动，2009年底结束第一期项目。2010年3月，UNDP-CICETE通过了“新疆绿色扶贫项目调整方案暨后续活动建议书”，和田红柳大芸项目以扶贫开发和应对气候变化为新的切入点，向生态修复、农业温室气体减排、绿色扶贫开发等多领域发展。 1红柳大芸种植项目的投入和种植面积 和田地区红柳大芸种植项目，以塔克拉玛干沙漠南缘的洛浦县杭桂乡、和田县色格孜库勒乡和皮山县藏桂乡作为“基地”。规划总投资210万美元，其中UNDP投入资金60万美元，中国政府按照12.5配套，合计150万

3、美元。计划在3个项目基地，分3年时间，各种植红柳大芸3000亩，覆盖农户1000户。 截止到调查日，3个项目基地的上述计划已经超额完成，开垦沙化土地并种植红柳大芸，总面积达到1.11万亩（表1-1）。洛浦、和田、皮山3县在三个项目乡之外再种植红柳大芸5.2万亩，其中洛浦县2.3万亩、和田县0.4万亩，皮山县2.5万亩。此外，农民自发筹措资金在沙漠边缘、荒丘上种植红柳，整个和田地区的红柳种植面积达26.8万亩，其中接种大芸17万亩。 表1-1 绿色扶贫和田红柳大芸项目点的投资和建设情况 单位：万美元、亩 2红柳大芸种植项目基地及其配套建设 红柳大芸种植项目基地及配套建设，包括：在3个项目乡选择合

4、适的沙丘，平整沙地、将沙地分成一个个种植单元；在各单元之间种植防风林带，修围栏；田间道路以及渠、涵、闸配套建设；红柳种苗繁育，移栽定植；在各乡的项目基地之内建立“红柳大芸种植示范基地”，其中杭桂乡300亩，色格孜库勒乡200亩，藏桂乡100亩，意在先小范围试验，再大面积推广。但因为塔克拉玛干沙漠的流动性，许多项目需要反复建设维修，项目基地及其配套设施的维护成本极高。 3红柳大芸种植技术培训和经验积累 红柳大芸种植项目有一定的技术要求，需要对农民进行技术培训。培训涉及红柳育苗、种植、接种技术和病虫害防治技术，以及大芸采挖、晾晒与储藏技术等。培训对象分项目基地的农户、村干部、示范户、红柳大芸协会会

5、员等四种类型。培训方式以进村入户为主，有些培训直接到红柳大芸种植基地现场进行。 随着时间的推移，项目基地的培训也不断由沙地平整、种苗移栽、水井开挖、提灌和滴灌技术等，逐渐深入到大芸种子采集、种苗繁育、大芸采收、晒干、筛选、初加工等方面。在这个过程中，项目区的农民，不仅积累了沙漠治理、渠系配套建设、红柳种植、大芸接种等方面的经验性认识，而且改进和发明了大芸接种工具1，提高了劳动生产率。 （二）红柳大芸种植项目的效益和价值 在沙漠边缘种植红柳大芸具有生态修复和消除贫困的双重效益。一方面，红柳林种植系列工程，对于增加沙漠边缘的树林和植被，防风固沙，恢复生物多样性，改善区域生态环境，保护和储备耕地资源

6、等，具有重要意义；另一方面，在红柳根部接种的大芸是昂贵的中药材，素有“沙漠人参”的美誉，有很好的经济开发价值。 1红柳大芸项目带动农户减贫效果明显 表1-2显示，和田地区的三个项目点覆盖农户1785户，人口6943人。2008年末，项目点村民人均纯收入增长明显，最高达3100元，最低1825元。其中，杭桂乡伯克艾日克、通喀依艾日克、兰干艾日克、阿瓦米斯力木等4村，2008年比2006年人均分别增收202元、780元、736元、772元，增长率分别为9%、41%、38%和42%。藏桂乡亚博依村出现了村集体经济和农户经济双双增收的局面，2008年末，该村集体可分配收入达到24万元，村民人均纯收入达

7、到3100元，在全乡名列前茅。 表1-2 绿色扶贫和田红柳大芸项目点的覆盖效益 （2008年末） 2沙漠新产业崛起开辟了区域经济增长的新途径 和田地区已接种17万亩大芸，一个新兴的沙漠产业红柳大芸产业正在崛起（图1-1）。红柳大芸产业链的形成，关键是处于产业龙头地位的红柳大芸系列产品的研发、加工和消费群体培育，因此特别需要高科技企业介入，帝辰医药生物科技有限公司（以下简称“帝辰科技”）就是这样一家企业。 2008年，该企业管花肉苁蓉提取物的年加工能力为50吨，可消化大芸（湿）1万吨，基本上等于3个项目县的大芸产出，这是项目区红柳大芸产业发展最基本的保障。 3红柳林初显生态修复、储备和保护耕地功

8、能 红柳林具有降低风速和增加空气湿度的作用。在15米的高空风速通过红柳林可降低原风速40%以上，在1米的空中通过可降低原风速60%；红柳林中的湿度要比空旷地增加8%-10%；大面积红柳林可阻挡泥沙和尘埃，抗二氧化硫污染，减少尘埃和污染气体对人畜的危害。 在项目区，沙丘平整到哪里，渠系（或深井滴灌）就配套建设到哪里，红柳林和防风林也种植到哪里，耕地保护或后备耕地开垦也就跟进到哪里。26.8万亩红柳林，相当于在沙漠边缘再造了一个中等县的农用土地，其生态修复、储备和保护耕地的功能明显。 4改善区域环境，增加土地产出，稳定村民生活 红柳大芸项目区农田的风沙侵蚀现象已经有所好转，杭桂乡项目点边缘的107

9、00亩农田、色格孜库勒乡项目点边缘的15600亩耕地均受到了有效保护。据测算，受保护的农田亩均增产20%-30%。杭桂乡伯克艾日克村在气候、耕作技术和水资源等生产条件并未改变的条件下，近三年来的土地产出明显提高（表1-3）。藏桂乡亚博依村项目开展后，村域环境改善，农民收入提高，村民生活比以前稳定得多。 表1-3 杭桂乡伯克艾日克村四年耕地产出及农民人均纯收入变化 单位：公斤、元 5探索了一条“以绿养绿”之路 生态林建设因不能产生直接经济效益而不可持续，是一个世界性难题。许多人担忧中国的退耕还林政策，政府补贴到期后，退耕农户的生活来源如果不解决这个问题，必然重现“砍树复耕”的局面。红柳大芸项目的

10、实施，为解决这个难题提供了经验。 红柳林不仅经济效益极高，而且生态效益明显，集经济林和生态林功能于一体。红柳嫩枝可作绿肥，也是中药，可治疗麻疹不透、风湿疼痛，枝和树脂可治疗慢性气管炎、鼻咽癌；红柳茎杆端直，表面光滑，材质细、弹性大，是编织筐、楼、篮、笼的好材料；红柳林是上好的薪炭林，3年一个轮代期，亩产干柴1000公斤，可创收500元；红柳寄生大芸，是昂贵的中药材、健康和保健食品加工业的上等原材料；红柳落叶和流沙相互作用，在树下固定大沙包，所含氮、磷、钾元素比坑土、硝土都高；红柳林中生物多样性逐渐恢复。 综上所述，红柳大芸种植项目，把生态修复、区域经济发展、温室气体减排等目标结合在一起，以红柳

11、大芸种植为主的可再生能源开发与生态修复行动，提升了贫困人群应对气候变化的能力，探索出一条“以绿养绿”的可持续发展之路。 二、绿色扶贫和田红柳大芸产业开发模式创新 （一）“公社式”开发模式及利益机制 和田地区新兴的红柳大芸产业链中，产业开发不同环节采用不同模式。首要环节是红柳大芸基地建设工程。这一环节工程量巨大，需要大量的劳动力、现金投入和调配稀缺的土地和水资源。在整个过程中需要动员并整合区域内外的扶贫资源，处理复杂的利益关系，因此采用了可以“集中力量办大事”的“公社式”开发模式（案例1）。 案例1： 皮山县藏桂乡亚博依村红柳大芸项目投工投劳情况 皮山县藏桂乡亚博依村的3000亩红柳大芸基地建设

12、中，皮山县委、县政府动员机关干部轮流到基地义务劳动一周，达3000人/天；红柳大芸的渠系配套工程修建完成后，经常被流沙掩埋，每次浇水前必须动员项目点所在乡的全部劳动力清理疏通；建设期的维护管理用工，藏桂乡按照大村10个义务工、小村6个义务工分派，抽到的义务工每轮到一次劳动一周。据藏桂乡项目点统计，3000亩红柳大芸基地，从沙丘平整到种植红柳，合计用工20万个工日，顺利完成了基地的基础设施建设和红柳种植任务。如果按每人每天60元计算，为项目区节约1200万元人民币。 “公社式”开发模式的利益机制是：（1）政府参与红柳大芸项目的主要动机是区域经济社会发展、财政收入和农民收入增长，尤其在生态环境恶化

13、和经济欠发达地区，如果采用其他地区“招商引资”、“工业强县”之类的战略，要受到诸多方面的制约，而改造沙漠、种植红柳大芸则是现实的选择。（2）地方政府的利益实现主要体现在上级政府的政绩考核评估，以及与此相关联的职位升迁。所以，项目县级政府愿意动员本辖区的基层组织体系，将绿色扶贫项目内化为地方政府的工作任务之一，形成“公社式”开发模式。（3）“维稳”是地方政府的重要目标，通过绿色扶贫项目实施，增强辖区内群众尤其是少数民族农民群众对政府的信任度，维护辖区的社会稳定，也是政府的追求。 （二）“协会农户”双层开发模式及利益机制 红柳大芸种植环节，和田地区采用了农民专业协会主导、农户自主参与的“双层”开发

14、模式。 首先，成立红柳大芸农民专业协会。3个项目县在政府的主导下分别建立了“红柳大芸农民协会”，项目县所在村共有农户1785户，加入协会的774户，入会率43%。由于协会是在政府推动下成立的，协会依靠县乡村的完善组织系统，获得了强大的资源动员能力，统一完成了红柳种植、沟渠开挖及维护等；然后，将已种植了红柳的沙地发包给协会内部成员承包经营。 由于基层政府、村党支部或村民委员会主导农民专业协会，因此，村级正式组织与农民专业协会的利益融为一体。农民专业协会作为一个平台，代表全体成员承接国际组织援助、本国政府财政扶持、企业投资等外部资源，将其转化为农民专业协会内部的资源，将项目及其连带利益全部留在协会

15、内部，然后按照合作经济组织的内部规则，由协会成员共享外部扶贫资源。在“一家一户办不好、办不了、办起来不经济”的层面，协会发挥作用，提供服务；在农户层面，成员承包经营红柳大芸的方式有两种（案例2）：一种是协会成员有差别承包，如和田县色格孜库勒乡项目点；另一种是协会成员无差别承包，如皮山县藏桂乡亚博依村红柳大芸协会。无论哪种形式，同一村级集体成员中，没有参加农民红柳大芸协会的村民，没有资格参与红柳大芸的承包经营。 案例2： 和田地区红柳大芸承包经营方式 色格孜库勒乡项目点的红柳大芸实行会员（农户）有差别的承包经营。和田县红柳大芸协会包含塔依塔克村、米羊吾加村两个项目村，共152户，加入协会的农户共

16、131户，占86%。塔依塔克村共62户村民，其中加入协会55户（占88%），目前，该村采取加入协会的农户申报，村民委员会按申报农户对红柳大芸项目开发的贡献（投工投劳多少），将1500亩红柳大芸全部承包给农户。调查时，该村有入会农户18家参与座谈，我们了解的红柳大芸承包到户情况如表2-1。 表2-1塔依塔克村红柳大芸协会会员（农户）有差别的承包经营 单位：人、亩 藏桂乡亚博依村红柳大芸实行会员（农户）无差别占有和承包经营。藏桂乡项目点只涉及亚博依村。该村488户，加入农民协会的120户，占总农户的24%。入会比例低，主要是受制于该村红柳大芸无差别占有和承包的思路。全村3000亩红柳，其中已经接种

17、大芸的1200亩，按照每个会员（农户）承包10亩的标准，只能吸收120户会员。目前，示范基地100亩红柳大芸已经承包给10个会员（农户），承包期限30年。调查座谈时，我们了解的其中9户的情况如表2-2。 表2-2亚博依村红柳大芸协会会员（农户）无差别的承包经营 单位：人、亩 （三）“龙头企业”主导开发模式及利益机制 红柳大芸产后加工和流通等环节，和田地区采用了“龙头企业”主导的开发模式。 龙头企业“帝辰科技”参与红柳大芸产业开发有两种方式：一是直接从事沙漠红柳大芸种植，目前该企业在和田地区有1000亩种植基地；二是主导红柳大芸产后服务业，尤其是大芸深加工和系列产品研发，是其主要经营方向。帝辰科

18、技的介入，不仅延长了红柳大芸产业链，保障了红柳大芸种植业发展，而且增加了红柳大芸的附加值（案例3）。 案例3 帝辰科技参与红柳大芸产业开发 2002年，帝辰科技在和田地区民丰县注册成立，主要从事沙漠红柳大芸种植，有1000亩种植基地。2007年，该公司又在洛普县注册子公司，主要从事红柳大芸系列产品的研发和加工。 该公司的研发中心与北京医科大学、浙江大学、新疆医科大学等多所高校合作，由多名药学、食品学专业的专业技术人员组成研发团队，针对市场需求研发管花肉苁蓉系列产品。目前已经研发并生产出管花肉苁蓉号提取物、号提取物、号提取物和号提取物。产品质量达到国际标准，主要销往日本（70%）、韩国、马来西亚

19、。 目前，管花肉苁蓉-号提取物每公斤的销售价格分别为580元、780元、1700-1800元、3400-3800元。红柳大芸深加工利润空间巨大。而且，管花肉苁蓉提取后的残渣还可以继续利用。 调研发现，在大芸栽培和种植环节，帝辰科技把规范化经营理念应用到农业生产领域，种植红柳大芸的单位产出超过农户，对农民种植具有示范作用；在大芸产品深加工和市场拓展环节，帝辰科技技术力量雄厚，资本充足，发挥了不可替代的作用。整体而言，龙头企业在实现自身利润的同时，带动了新兴产业和区域经济发展，为贫困人口创造了就业和收入增长机会。 “龙头企业”主导的开发模式的利益机制是：（1）企业参与红柳大芸产业开发，动力源自利润

20、最大化的追求。（2）龙头企业往往与政府、高校和科研单位合作，形成“政产学研”相配合的格局，其中，政府的作用是政策支持和资源动员，其利益动机是“招商引资”和推动区域经济发展；企业的作用是资本、技术、装备的提供，产品生产以及市场拓展，其利益动机是利润和企业核心竞争力；高校和科研机构的作用是技术创新和新产品研发，其利益动机是在服务区域经济社会发展中获取经济社会收益，实现科研人员特有的社会价值。 （四）创业农民自主开发模式及其利益实现 红柳大芸项目所展示的实际效益，对当地的农民创业、寻求自我发展起了很好的示范作用。文中前述和田地区种植红柳26.8万亩，减去3个项目点种植的1.11万亩，剩余25.69万

21、亩，这个数字的背后，是无数主动参与红柳大芸产业的创业型农民。杭桂乡伯克艾日克村农民阿不都卡日是其中的代表之一。2006年，他参加了农民协会举办的红柳大芸种植培训班，之后试种了4亩红柳大芸，收益不错。2008年，他追加投资5000元，自行设计并成功实施了土法滴灌技术，提高了红柳大芸产量。 农民敢于放心大胆地开发沙地种植红柳大芸的另一原因在于帝辰科技的存在，它为农户生产的红柳大芸初级产品提供产后服务（包括收购、加工运销等），基本上农户不用担心销售问题。 创业农民自主开发模式中的利益实现，相对与其他模式要更加自由、自主，但困难也更多。创业农民要自主决定是否参与红柳大芸产业开发，决定投资多寡、规模大小

22、等；如果远离项目区，就很难享受项目区基础设施尤其是水利灌溉设施带来的好处。目前，很多创业农户都面临水资源短缺的挑战。 综上所述，新疆和田红柳大芸项目区绿色扶贫的4种开发模式，是一个由政府主导、基层组织支撑，以农民专业协会和创业农民为主体，以龙头企业主导的产业链联动扶贫开发模式，概括起来，可以称之为“产业扶贫和田模式”。 三、绿色扶贫和田红柳大芸产业未来发展建议 （一）潜在的土地问题及法律完善 绿色扶贫项目的土地问题主要是企业直接经营农业用地和沙漠开发后的土地权利问题。如：沙漠治理后的土地产权、土地性质和土地资源配置问题。沙漠土地所有权属于国家，但从使用权角度看却是“无主土地”，长久以来无人问津

23、。和田地区在沙漠边缘再造了26.8万亩土地，如何界定这类土地，如何鼓励社会资本参与沙漠治理和沙漠产业开发等，都需要研究。 建议在土地管理法的修改中，高度重视规范土地管理中的新情况、新问题。比如，如何鼓励和规范企业投资生物质能源开发和低碳农业发展；如何规范国际合作项目和扶贫开发项目中的土地管理；如何规范非耕地流转价格的协商机制和程序等，这些问题都亟需相关立法予以关注和规制。 （二）沙漠地区水资源的制约及其应对 沙漠因为缺水才难以治理。红柳大芸种植项目关键靠水，红柳大芸产业发展的真正风险在于水资源严重不足。 实地考察发现，洛浦、和田2县的红柳大芸生产用水主要依靠玉龙喀什河渠道分流，但流水量远远不能

24、满足大芸的正常生产需要；皮山县红柳大芸生产用水主要依靠打井，并配套建设灌溉水渠或者滴灌设施。根据皮山经验，打一口深80米、每小时出水200立方米的井，漫灌条件下可以保障400亩红柳大芸生产用水，滴灌条件下可以保障800-1000亩土地用水2。但是，地下水资源的开采也面临着水源逐渐减少的困境。 保障红柳大芸产业用水，是项目能否持续发展的关键问题。建议，项目区地方政府，统筹兼顾，及时出台荒漠化地区的水源开发、保护及可持续利用的配套政策措施。 （三）新产业的市场风险、灾害及其防范 绿色扶贫项目支持的红柳大芸产业，市场风险并不严峻。红柳大芸生态效应和经济价值都很明显，产业发展前途广阔，适合于在新疆和其

25、他荒漠化地区推广。 但是，红柳大芸产业中，种植业环节都采取集中布局、规模化种植，单一物种抗灾害能力弱小，潜伏着病虫害等灾害性风险。比如：红柳条叶甲是目前红柳生长最严重的虫害，集中、连片、大面积种植，容易大面积滋生红柳条叶甲灾害，严重时可能造成红柳枯黄死亡，大芸减产或绝收。 建议在红柳大芸种植业领域，一定要做好分区布局，间隔种植，比如：以1万亩作为一个种植单元，种植单元之间栽培其他物种，以生物多样性对抗单一物种抗灾害能力弱化的问题。 （四）绿色扶贫项目产业开发模式调整 绿色扶贫项目支持的产业中：在栽培和种植环节，应倡导农户家庭承包经营的模式，这样不仅能够保证扶贫投入瞄准贫困农户，而且可以使更多的

26、贫困人口分享扶贫开发的好处，提高贫困农户的自我发展能力；而在加工和市场营销环节，应倡导高科技企业带动的经营模式。 绿色扶贫项目中地方政府的作用巨大，但是，当项目支持的产业发展到一定程度，就应该考虑“政府退出”问题，让市场机制发挥作用。比如：和田地区的红柳大芸农民协会就存在政府参与过深的问题，有些做法不完全符合现行的社团管理法律法规，需要及时退出。 和田地区“协会农户双层”开发模式中的利益关系还需要进一步调整。目前的农民专业协会排斥了村域非协会会员的承包权，并采取了有差别占有的方式。这种利益分配机制需要解决同村农民的机会和权利平等问题，即如何保障项目区农民的公平参与机会。而且，这种依附型农民专业协会终究要恢复它的“草根性”，以利于培养农民自我发展能力。 - 1大芸接种如果采用刨根接种法或撒播种子法，种子需要量多，劳动强度大。皮山县林业工程师艾拜都拉阿不都拉于2009年发明了气压接种大芸法。 2种植红柳大芸配套漫灌渠系每亩投资1300元，配套滴灌设施每亩投入1500元。