非正规就业者子女教育问题.docx

1、非正规就业者子女教育问题进城务工就业农民子女教育问题：政策分析与政策建议 在当前中国构建和谐社会的背景下，进城务工就业农民子女教育问题受到了全社会的广泛关注。2003年，针对进城务工就业农民子女接受义务教育的问题，中国政府出台了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，力图使城市社会中的这部分弱势群体能够顺利接受更好的教育（教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见）。此后，为贯彻中央政府的“两为主”政策，各地省、市一级的政策纷纷出台，致力于解决好本地的进城务工就业农民子女教育问题。本研究致力于对这些国

2、家和地区层面的政策进行全面的梳理和分析，对政策的实施效果及存在的问题进行探讨，并就进一步做好进城务工就业农民子女教育工作提出对策建议。一、政策背景分析进城务工就业农民是改革开放之后、特别是现阶段中国城市化发展变迁过程中出现的一个特殊群体。在城市社会中，这一特殊群体经常处于弱势地位，其子女在接受义务教育的环节上遭遇了一系列的困难，并在一定程度上引发了较为严重的教育公平问题。可以说，让每一个进城务工农民子女都能够接受良好的义务教育，正成为当前一种新的教育公平诉求。进城务工就业农民这一群体的出现始于20世纪80年代初期。当时，这一群体的总体特点表现为：一是规模较小。据1982年第三次人口普查统计，全

3、国共有一年以上常住流动人口657万人；二是进城就业农民中以青年男性劳动力为主，绝大多数女性留守在农村，承担照顾子女的责任；三是举家外出户很少。由于总体规模偏小，进城务工就业农民子女教育问题在这一时期尚未成为突出的社会矛盾。20世纪90年代以后，随着社会经济的快速发展，进城务工就业农民的规模进一步扩大，到1990年第四次人口普查统计时，流动人口数量上升到2135万人，较前一时期增长了2.25倍。这一时期，进城务工就业农民呈现出了新的发展特点：一是夫妻双方均外出务工的人数开始增多；二是举家外出的农户显著增加。农村家庭举家外出，意味着随父母进城的农民工子女数量大幅上升。由于现行户籍管理制度和教育管理

4、体制的双重限制，进城务工就业农民子女在城市接受义务教育这一问题上遭遇了很大的困难。这些困难具体表现为：一是城市的教育规划和教育布局以本市户籍人口数量为依据，没有将进城就业农民群体考虑在内，造成教育资源相对短缺，无力接纳农民工子女入学；二是进城务工农民子女在公立学校就学，需交纳较高的费用，这对绝大多数进城就业农民家庭来说是难以承受的；三是由于高考制度的限制，进城就业农民子女在城市接受完义务教育后，不得不重返原籍继续读书；四是进城就业农民子女一旦出现失学、辍学现象，无法得到及时的监控和救助。由于存在以上困难，进城务工就业农民子女将很容易被排斥在城市义务教育体系之外。也正是从这一时期开始，进城务工就

5、业农民子女教育问题开始凸现。进入21世纪后，随着中国经济发展的持续高速增长以及城市化进程的不断推进，进城务工就业农民的规模更加壮大，而随父母进城的农民工子女的数量达到了前所未有的规模。2000年第五次人口普查的统计结果显示：流动人口总量为1.44亿（扣除人户分离，2000年11月1日我国流动人口总量为10230万人），其中，14周岁及以下流动儿童为1410万人，农民工子女有999万人（6-14周岁义务教育年龄段流动儿童约878万人），占流动儿童总量的70.9%。进城务工就业农民子女的大量涌入，对城市的公共教育资源和教育管理形成了巨大的冲击。切实维护进城就业农民子女的受教育权，使他们都能够及时地

6、、较好地接受义务教育，已经成为了一个需要迫切解决的问题。如果在教育的起点上就受到了不公平的对待，那么这部分儿童将极有可能在今后的发展过程中遭遇到更多的社会不公正。进城务工就业农民子女教育问题如果得不到有效地解决，不仅将损害教育公平和社会公正的原则，而且将极大地制约着构建和谐社会这一目标的实现。因此，从这一层面来看，解决好进城务工就业农民子女教育问题具有重要的战略意义。二、对国家层面政策的分析中国政府对进城务工就业农民子女教育问题的认识呈现出了一个逐步发展、逐步深入的过程。20世纪90年代以来，随着农村劳动力向城市的不断涌入，城市中的流动人口数量大幅上升，与此相伴的流动人口子女接受教育的问题开始

7、受到关注。针对这一新的社会现象，中央政府从很早就开始着手制定专门的政策，力图解决流动人口子女的受教育问题。1996年，原国家教委首次制定并印发了城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）。在早期的政策文本中，进城务工就业农民子女并没有受到特殊的关注，而是被统一地归类到流动人口子女这一大的社会群体中。然而，随着经济体制改革的不断深入以及城市化进程的不断推进，城市的流动人口逐渐呈现出了新的特点：一是流动人口数量持续上升且规模极为庞大；二是流动人口群体内部开始分化，其中，进城务工就业农民这一群体开始出现并受到越来越多的关注。进城务工就业农民收入低，生活质量差，处于城市社会的底层，并且日益成为城市中的

8、弱势群体。在融入城市生活的过程中，他们遭遇了一系列的困难，其中，其子女的受教育问题成为了一个焦点。2003年，在国务院关于进一步加强农村教育工作的决定中，第一次使用了“进城务工就业农民子女”这一概念。这也意味着“进城务工就业农民子女”已经从“流动人口子女”概念中分离出来。这也表明，作为中国社会生活中的弱势群体，进城务工就业农民子女教育问题已经受到了中央政府的高度关注。在此后的一系列国家政策文件中，“进城务工就业农民子女”这一概念得到了不断的强化。（一）对不同时期政策文本的梳理和分析11996年：城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）1996年，原国家教委制定并引发了城镇流动人口中适龄儿童少

9、年就学办法（试行）（以下简称就学办法）。这是中国政府第一次以部门规章的形式，对城市流动儿童、少年的就学问题作出了比较全面的、专门的规定。该办法主要包含七个方面的内容：（1） 对城镇流动人口及城镇流动人口中适龄儿童、少年作出界定就学办法第二条规定：“本办法所指城镇流动人口，是指在流入地从事务工经商等经济活动或其他社会活动，并持有流入地暂住户口的人员。”第三条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年，是指年满6至14周岁（或7至15周岁），有学习能力的子女或其他被监护人。”从该规定可以看出，所谓的适龄儿童、少年，即指处于义务教育年龄段的学龄儿童、少年。（2） 规定流入地政府及各职能部门的责任就学办法第

10、四条规定：“流入地人民政府（市、区、镇），要为流动人口中适龄儿童、少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流人地教育行政部门，应具体承担城镇流动人口中适龄儿童、少年接受义务教育的管理职责。”第六条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年户籍所在地教育行政部门，应建立严格的适龄儿童、少年流动管理制度。凡户籍所在地有监护条件的，必须在户籍所在地接受义务教育；户籍所在地没有监护条件的，流动期间在流入地接受义务教育。”第十八条规定：“流入地市、区教育行政部门在同级人民政府领导下，具体负责管理、监督本行政区内流动人口中适龄儿童、少年的义务教育实施工作。公安、工商、劳动、物价等部门和街道办事处，应予以积极配合。

11、”根据以上规定，流入地政府负有为本地适龄流动儿童少年提供义务教育的责任，同时，各职能部门应各司其责。（3） 规定家长及监护人的责任就学办法第五条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的家长或其他监护人，必须保证其适龄子女或其他被监护人接受规定年限的义务教育。”第二十三条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的父母或其他监护人，末按规定送其适龄子女或其他被监护人入学的，由流入地教育行政部门按照当地的义务教育有关规定予以处罚。”根据以上规定，流动儿童少年的家长或监护人负有送其子女接受义务教育的义务，一旦没有履行，将被追究责任。（4） 以在城市全日制中小学借读作为主要的就学方式就学办法第八条规定：“城镇

12、流动人口中适龄儿童、少年就学，应以在流入地全日制中小学借读为主。没有条件进入全日制中小学的，可以入各种形式的教学班、组，接受非正规教育。”根据该条规定，适龄流动儿童少年接受义务教育，应以在流入地全日制中小学借读作为主要方式。同时，接受正规学校教育并没有成为一种强制性的规定。就学办法第九条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年入学，应由其父母或其他监护人，持流入地暂住证，向流入地住所附近中小学提出申请，经学校同意后即可入学。如果入学申请不能被流入地住所附近中小学校接受，可向流入地教育行政部门或其指定的单位，提出申请，由教育行政部门，或其指定的单位，协调解决就学。”该条规定，确定了流动儿童少年就学的

13、基本程序。（5） 举办民办打工子弟学校，创办多种办学形式就学办法第十一条规定：“经流入地市、区人民政府批准，企事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依本办法举办专门招收流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组。所需经费由办学者负责筹措。”第十四条规定：“专门招收城镇流动人口中适龄儿童、少年的学校或教学班、组，应贯彻执行国家的教育方针，保证教学质量，对经考试合格的学生，应发给相应的学业证明。”以上两条规定，初步确立了民办打工子弟学校的合法地位。就学办法第十二条规定：“经流入地教育行政部门批准，城镇全日制中小学校，应利用现有校舍，聘请离退休教师或其他具备教师资格的人员，举办招收城镇流动人

14、口适龄儿童、少年的附属教学班、组。”第十三条规定：“教学班、组或附属教学班、组，可采取晚班、星期日班、寒暑假班等多种形式；小学可只开设语文、数学等课程，至少达到扫盲的程度。初中也可适当减少授课门类。”根据该条规定，公办中小学应创办多种办学形式，以非正规教育的形式弥补公办教育资源短缺的弊端。（6）规范收费，实行贫困生就学费用减免政策就学办法第十五条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年在流入地接受教育，流入地学校或教学班、组，可以向其父母或其他监护人收取一定的费用。收费标准由学校或办学者根据教育培养成本提出方案，报请市、区教育行政部门和物价管理部门批准后执行。借读生收费，按流入地教育行政部门的规定

15、执行。”第十六条规定：“为城镇流动人口中适龄儿童、少年举办的学校或教学班、组不得以营利为目的，不得违反国家有关规定向学生乱收费。工商、税务等部门和街道，也不得向这类学校乱摊派。”第二十四条规定：“流入地市、区人民政府，有权对本行政区内违反规定乱收费的学校和教学班、组给予处罚，视具体情况没收违法收入、处以罚款，直至勒令停止办学。”第十七条规定：“对家庭经济确有困难的学生，学校或办学者应酌情减免费用。”以上规定，对流动儿童少年就学的收费项目和标准进行了规范，并确定了具体的罚则。此外，还确立了贫困生就学费用减免原则。（7）规范教育管理，确立一视同仁原则就学办法第十九条规定：“流入地市、区教育行政部门

16、，应为在校的流动人口中适龄儿童、少年设立临时学籍。临时学籍应记载学生的转进、转出、成绩、操行评语、健康状况、升级、休学、复学、毕业、结业等项目。学生升学或转走时，应由学校对临时学籍进行审核签章，由学生带至新转入学校。”第二十条规定：“城镇流动人口中适龄儿童、少年的毕业和升学，参照流入地教育行政部门有关借读生的规定办理。”第二十一条规定：“为城镇流动人口中适龄儿童、少年举办的学校或教学班、组，应于每学年初，将其入学情况通报给学生户籍所在地学区，学区应作为入学率统计。”以上规定确立了针对流动儿童少年的教育管理原则。就学办法第二十二条规定：“流入地教育行政部门和学校，应维护就学的流动人口中适龄儿童、

17、少年的正当权益，在奖惩、评优、申请加入少先队、共青团、参与文体活动等方面不得歧视。”根据该条规定，流动儿童少年在接受义务教育的过程中享有与流入地常住人口学生同等的权利，应遵循一视同仁的原则。就学办法的颁布标志着政府开始关注进城务工就业农民子女教育问题。随后在就学办法的指导下，由政府组织并指导在京、沪等省、市进行试点，最终使这一问题由社会现象逐渐转变为一种政府行为。21998年：流动儿童少年就学暂行办法1998年，原国家教委和公安部联合发布了流动儿童少年就学暂行办法（以下简称暂行办法）。与就学办法相比，除保留原有的规定外，暂行办法还对流出地政府的责任以及教育督导原则作出了规定。此外，在一些具体条

18、款的表达上，暂行办法也有所变化。（1）对城镇流动人口及城镇流动人口中适龄儿童、少年作出界定暂行办法第二条规定：“本办法所称流动儿童少年是指6至14周岁（或7至15周岁），随父母或其他监护人在流入地暂时居住半年以上有学习能力的儿童少年。”与就学办法相比，该条增加了“在流入地暂住半年以上”的规定。（2）规定流入地政府及各职能部门的责任暂行办法第三条规定：“常住户籍所在地没有监护条件的，可在流入地接受义务教育。”第四条规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年接受义务教育的管理职责。流动儿童少年就学，应保证完成其常住户籍所在地人民

19、政府规定的义务教育年限，有条件的地方，可执行流入地人民政府的有关规定。”此条基本延续了就学办法的相关规定。（3）规定流出地政府的责任暂行办法第三条规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流。凡常住户籍所在地有监护条件的，应在常住户籍所在地接受义务教育。”第五条规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地人民政府要互相配合，加强联系，共同做好流动儿童少年接受义务教育工作。流动儿童少年常住户籍所在地乡级人民政府、县级教育行政部门、学校和公安派出所应建立流动儿童少年登记制度。”此条为新增加的内容，它明确规定，流出地政府负有严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外

20、流的责任。同时，流出地政府要配合流入地政府共同做好适龄流动儿童少年义务教育工作。（4）规定家长及监护人的责任暂行办法第六条规定：“流动儿童少年父母或其他监护人应按流入地人民政府规定，送子女或其他被监护人人学，接受并完成规定年限义务教育。” 此条也基本延续了就学办法的相关规定。（5）以在城市全日制公办中小学借读为主要的就学方式暂行办法第七条规定：“流动儿童少年就学，以在流人地全日制公办中小学借读为主，也可人民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”暂行办法第八条规定：“流动儿童少年在流入地接受义务教育的，应经常住户籍所在地的县级教育行政部门或乡级

21、人民政府批准，由其父母或其他监护人，按流入地人民政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。或到流入地教育行政部门提出申请，由教育行政部门协调解决。”与就学办法相比，此条取消了有关“可接受非正规教育”的规定。（6）举办民办打工子弟学校和简易学校，创办多种办学形式暂行办法第九条规定：“经流入地县级以上人民政府教育行政部门审批，企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人，可依法举办专门招收流动儿童少年的学校或简易学校。办学经费由办学者负责筹措，流入地人民政府和教育行政部门应予以积极扶持。简易学校的设立条件可酌情放宽，允许其租赁坚固、适用的房屋为校舍。”该条首

22、次规定，社会力量可举办专门招收流动儿童少年的简易学校，并在设立条件上酌情放宽。暂行办法第十条规定：“经县（市、区）教育行政部门批准，流入地全日制公办中小学可利用学校校舍和教育设施，聘请离退休教师或其他具备教师资格人员，举办专门招收流动儿童少年的附属教学班（组）。”此条基本延续了原有的规定。（7）收取借读费，实行贫困生就学费用减免政策暂行办法第十一条规定：“招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。借读费标准按国家教育委员会、国家计划委员会、财政部联合颁发的义务教育学校收费管理暂行办法执行。”第十二条规定：“专门招收流动儿童少年的学校、简易学校和全日制公办中小学附

23、属教学班（组）收费项目和标准按国务院发布的社会力量办学条例中的有关规定执行。”第十三条规定：“凡招收流动儿童少年就学的学校和全日制公办中小学附属教学班（组），均不得以营利为目的，不得违反国家有关规定乱收费、高收费。对家庭经济困难的学生应酌情减免费用。”第十一条的规定，为接收流动儿童少年就学的公办学校向前者收取借读费提供了依据。（8）规范教育管理，确立一视同仁原则暂行办法第五条规定：“流入地中小学应为在校流动儿童少年建立临时学籍。”第十五条规定：“专门招收流动儿童少年的学校和全日制公办中小学附属教学班（组），应贯彻国家教育方针，努力提高教育质量。对完成学业，经考试合格的学生，应按流入地有关规定，

24、发给相应的毕业证书或证明。”暂行办法第十四条规定：“流人地教育行政部门和学校应维护就学流动儿童少年的正当权益，在奖励、评优、申请加入少先队、共青团、参加校内外活动等方面不得歧视。”上述两条也基本延续了就学办法的相关规定。（9）建立教育督导制度暂行办法第十六条规定：“流入地教育行政部门应对专门招收流动儿童少年的学校和全日制公办中小学附属教学班（组）教育教学工作进行指导和监督。”此条为新增加的内容，规定教育行政部门对流动儿童少年接受义务教育负有教育督导的责任。与就学办法相比，暂行办法的进步之处在于对流出地政府的责任作出了规定。然而，向在公办学校中借读的流动儿童、少年收取借读费的政策，却体现了一种差

25、别对待的政策取向。这种差别对待的政策取向也为流入地公办学校设立“高门槛”提供了合法的理由，“借读费、”“赞助费”、“捐资办学费”等成为一部分进城务工就业农民子女接受义务教育必须要支付的额外教育费用。进城务工就业农民大多收入微薄，维持生计已很勉强。因此，面对额外的高额收费，一部分进城务工就业农民子女只能被排斥在公办学校之外。这也在某种程度上引发了进城务工就业农民子女失学、辍学或者不能及时入学等社会问题。32001年：国务院关于基础教育改革与发展的决定2001年，国务院发布了关于基础教育改革与发展的决定（国发200121号），对流动人口子女就学“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的就学方式作

26、出了明确的规定。关于基础教育改革与发展的决定第十二条规定：“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”进入新世纪后，随着流动人口数量的急剧增长，流动人口子女接受义务教育问题变得越来越突出。针对这一问题，需要确立一种指导原则。正是关于基础教育改革与发展的决定中的这条规定，初步地确立了解决流动人口子女教育问题的“两为主”政策。“两为主”政策的颁布有助于保障进城务工就业农民子女平等的接受义务教育，“以流入地区政府管理为主”的规定是保障进城务工就业农民子女平等接受义务教育的前提，真正落实“以流入地全日

27、制公办中小学为主”，满足进城务工就业农民子女教育需求则是保障其平等接受义务教育的关键。42003年：国务院关于进一步加强农村教育工作的决定2003年，国务院发布了关于进一步加强农村教育工作的决定（国发200319号），除继续强调“以流入地政府管理为主和以公办中小学为主”的政策外，还首次提出了“进城务工就业农民子女的概念”。关于进一步加强农村教育工作的决定第十四条规定：“城市各级政府要坚持以流入地政府管理为主、以公办中小学为主，保障进城务工就业农民子女接受义务教育。”将“进城务工就业农民子女”从“流动人口子女”中分离出来，有着重要的意义。随着我国经济发展的持续高速增长以及经济体制改革的不断深入，

28、流动人口这一庞大群体的内部已经发生了很大的变化，一部分人群已经从贫困的生存状况中摆脱出来，他们的收入较高，甚至已经超出了城市的常住人口。与此同时，广大的“进城务工就业农民”依然处于城市社会的底层，他们的工作强度大，但是收入较低，从而成为了真正需要救助的弱势群体。能否使“进城务工就业农民子女”及时地接受较为良好的义务教育，对其今后的发展是至关重要的。从这一时期开始，进城务工就业农民子女教育问题受到了越来越广泛的关注。52003年：教育部等六部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见随着我国城市化进程不断加快，进城务工就业农民子女义务教育问题日益突出。为贯彻落实国务院关于进一步加强农

29、村教育工作的决定，2003年，教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部等六部门联合制定了关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见（以下简称意见），对进城务工就业农民子女教育问题作出了新的规定。它将做好进城务工就业农民子女义务教育工作所具有的战略意义提升到了一个新的高度，指出：“做好进城务工就业农民子女义务教育工作，是实践三个代表重要思想的具体体现，是贯彻落实中华人民共和国义务教育法、推动城市建设和发展、推进农村富余劳动力转移以及维护社会稳定的需要，是各级政府的共同责任。各级政府要以强烈的政治责任感，认真扎实地做好这项工作。”意见主要包含七个方面的内容：（1）坚持“两

30、为主”政策意见第二条指出：“进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主。地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。”第四条指出：“充分发挥全日制公办中小学的接收主渠道作用。全日制公办中小学要充分挖掘潜力，尽可能多地接收进城务工就业农民子女就学。”此条规定，实际上是对国务院关于进一步加强农村教育工作的决定中提出的“两为主”政策作出了具体的说明。（2）规定流入地政府及各职能部门的责任意见第三条指出：“流

31、入地政府要制定有关行政规章，协调有关方面，切实做好进城务工就业农民子女接受义务教育工作。教育行政部门要将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴和重要工作内容，指导和督促中小学认真做好接收就学和教育教学工作。公安部门要及时向教育行政部门提供进城务工就业农民适龄子女的有关情况。发展改革部门要将进城务工就业农民子女义务教育纳入城市社会事业发展计划，将进城务工就业农民子女就学学校建设列入城市基础设施建设规划。财政部门要安排必要的保障经费。机构编制部门要根据接收进城务工就业农民子女的数量，合理核定接收学校的教职工编制。劳动保障部门要加大对禁止使用童工规定(国令第364号)贯彻落

32、实情况的监督检查力度，依法查处使用童工行为。价格主管部门要与教育行政部门等制订有关收费标准并检查学校收费情况。城市人民政府的社区派出机构负责动员、组织、督促本社区进城务工就业农民依法送子女接受义务教育，对未按规定送子女接受义务教育的父母或监护人进行批评教育，并责令其尽快送子女入学。”与20世纪90年代中后期的政策相比，意见对流入地政府各职能部门责任的规定更为具体。（3）规定流出地政府的责任意见第七条指出：“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作。流出地政府要建立健全有关制度，做好各项服务工作，禁止在办理转学手续时向学生收取费用。建立并妥善管理好外出学生的学籍档案。在进城务工就业农民比较集中的地区，流出地政府要派出有关人员了解情况，配合流入地加强管理。外出务工就业农民子女返回原籍就学，当地教育行政部门要指导并督促学校及时办理入学等有关手续，禁止收取任何费用。”从该条规定可以看出，与以往相比，流出地政